城镇化正从“进得来”往“过得好”推进。
近期国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。十八大以来，城镇化正在逐步从传统城镇化，逐渐转向以人为本、四化同步、集约高效的新型城镇化，目的是使农业转移人口不仅能“进得来”，也要“留得下”，更要“过得好”。虽然城镇化的“量”推进较快，300万人口以下落户零门槛，公共服务享有项目快增，但市民化的质仍待提升（落户、服务、社保等方面）。
转移人口市民化“一石三鸟”。我们预计深化户籍改革和公共服务均等化
一是通过增加劳动力供给，稳定制造业的比较优势。二是农民工落户预计能提高居民消费。三是促进劳动力按照劳动生产率提高的方向流动，通过资源重新配置提高整体社会的劳动生产率。
“两率”缩小较难，“两证”并轨较易。
常住人口城镇化率70%的目标实现性较强，但缩小常住和户籍人口“两类城镇化率”相对而言难度较大，这因为一次性大规模落户对于流入地公共资源和财政的压力较大。而居住证与户籍证“两类证”享有的基本公共服务并轨可以更为渐进，由常住地提供公共服务符合“共建共享”原则，与居住年限挂钩的提供机制更具可操作性，社保完整性和连续性仍有提升空间，维护好“三块地”权益可以减少农业转移人口进城的后顾之忧。
“大国大城”与“就近城镇化”并行。
我国地域广阔，各城市和县域发展条件的差异大，城镇化建设不是一刀切。《行动计划》聚焦两类重点地区分类施策，一类是“大国大城”，对城镇化率较高且人口持续集聚的地区，实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展。另一类是“就近城镇化”，对城镇化率低且人口规模大的地区，实施潜力地区城镇化水平提升行动，加快工业化城镇化协同发展。
资金是影响城镇化速度的核心问题。
尽管常住地登记户口并提供基本公共服务试点多年，但未在全国大范围铺开，根本原因在于要厘清成本分担和激励机制。中央对地方的激励力度可能仍需加大，补贴方式或需从“补砖头”（按行政区划的盘子大小去配给资源）转向“补人头”（按人口流入强度给予资源倾斜，加大人地钱挂钩）。
二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》）明确了“健全推进新型城镇化体制机制”的重大举措。2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》[1]（下文简称《行动计划》），对未来五年推进新型城镇化的总体要求、主要目标、任务实施做出部署。
党的十八大开启了“新型城镇化”的历史进程，随着顶层设计逐步完善、地方积极探索，逐步从“摊大饼”式[2]的传统城镇化，走向以人为本、四化同步、优化布局、集约高效的新型城镇化。最终目的是农业转移人口不仅能“进得来”（就业转移），也要“留得下”（落户或近似基本公共服务的居住证），更要“过得好”（公共服务均等）；实现“劳有所得”（稳定就业）、“住有所居”（住房保障）、“学有所教”（子女教育）、“老有所依”（社保覆盖）。
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2012年10月，党的十八大报告
首次提出“新型城镇化”的概念
，强调“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”（四化同步），并指出要“
加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化
”[3]。2013年7月，中央政治局会议提出积极稳妥推进“
以人为核心的新型城镇化
”[4]。2013年12月中央城镇化工作会议指出“城镇化是现代化的必由之路”，“以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为
首要任务
”。
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2014年3月，首个城镇化规划文件《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》颁布[5]，系统梳理了新型城镇化的内涵，“
走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”成为共识
，并提出“有序放开城区常住人口50万-100万的中小城市落户限制”。
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2019年《新型城镇化建设重点任务》进一步放开落户限制，全面取消300万人口以下城市的落户限制，全面放宽人口300万-500万的I型大城市（13个，2022年统计口径[6]）的落户条件，超大（10个，人口1000万+）特大（9个，人口500万-1000万）完善积分落户、鼓励取消年度落户名额。
至此，300万人口以下城市实现零门槛落户。
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2021年3月《“十四五”规划纲要》提出，“力争到2025年底，除极少数超大、特大城市外，
在全国范围内建立以经常居住地登记户口制度，
推动实现人口居住在哪里、户口登记就在哪里”。2022年6月《“十四五”新型城镇化实施方案》提出到2025年“
城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口
”[7]。
新型城镇化推进成效显著。
常住和户籍人口城镇化率分别从2012年的53.10%和35.3%[8]提高至2023年的66.16%和48.3%[9]，提前完成了“十四五”65%的目标，近十年累计1.65亿农业转移人口在城镇落户[10]，新增城市38个至695个，解决了农村转移人口市民化的法律机制保障，取消了户口迁移的制度门槛，农村转移人口享受的基本公共服务从早期的6-8项提升至20多项[11]，义务教育阶段随迁子女在公办学校或政府购买学位就读比例达96.7%[12]。
但仍任重道远。
市民化不简单是一个数量问题，质的进步更为重要。目前农村转移人口所拥有的基本公共服务优先级仍不高，隐性障碍仍未解除，社会保障水平仍低于户籍人口[13]。比如清华大学相关智库的研究表明[14]，随迁子女教育质量问题仍有提升空间（比如就学不稳定和非连续性），都影响到了随迁子女的教育质量提升。同时，部分中小城市和县城对产业和人口的承载能力不足，超大特大城市对周边的辐射带动作用发挥不够，部分城市安全韧性存在短板弱项。
本次《行动计划》提出了6个目标
——农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%；
4项原则
——以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效；
3大政策
——财政（中央及省级转移支付、专项债）、金融、土地政策保障。
户籍制度改革和基本公共服务均等化将带来“一石三鸟”的效果，具体分析见蔡昉2023年的研究[15]。“一石三鸟”的意思是
可以增加劳动力供给、提高居民消费和建设投资需求、改善资源配置效率。
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一是通过增加劳动力供给，抑制企业成本的过快提高。
户籍改革和公共服务均等化可以进一步推动农村剩余劳动力向城市的转移增加劳动力供给，以抑制企业人力成本提高过快的情况，稳定中国制造业的比较优势。目前我国户籍制度改革和公共服务均等化仍有较大提升空间，我国第一产业就业人数占比仍较高，按照人力资源和社会保障部公布的数据[16]，2023年第一产业的就业人数占比为22.8%，而根据OECD数据显示高收入国家均在8%以下[17]。
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二是通过公共服务均等化可以提振内需，增加消费和投资，打破经济增长来自需求的常态制约因素。从消费看，
根据国家统计局公布的数据，2023年外出农民工月均收入5441元，全年平均收入为6.5万元，假设这部分群体都为“三口之家”，即夫妇二人工作并抚养一个子女计算，全家收入接近13.0万元，人均可达4.3万元，接近城镇居民可支配收入中位数4.7万元的水平[18]。然而，由于这个群体没有城镇户口，基本公共服务的享有仍有提升空间，因此其消费可能受到了抑制。中国学者和经济合作与发展组织(OECD)学者采用不同的数据进行过估算，得出的结论比较接近。王美艳（2016）[19]和Molnar（2017）[20]等研究显示，没有获得城镇户籍身份这一因素可能就使农民工家庭的消费意愿降低了20%左右。2023年，外出农民工的总人数为1.76亿[21]，大多数都符合城镇常住人口的统计定义。根据蔡昉（2023）[22]的估算，如果户籍制度改革使这个人口群体全部成为城镇户籍居民，由此产生的居民消费增量可达1.2万亿元，占到2023年中国居民总消费49.3万亿的2.4%。
从投资看
，农民进城定居，既带动住房、市政道路等基础设施投资需求，又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。国家发展改革委副主任郑备表示，据测算，我国城镇化率提高1个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求。[23]。
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三是破除户籍制度限制有助于促进劳动力按照劳动生产率提高的方向流动，通过资源重新配置提高整体社会的劳动生产率。
由于户籍制度的存在，使农业剩余劳动力转移不充分和城镇化不彻底，意味着制造业面临的劳动力短缺，并由此诱致发生的资本替代劳动、制造业出口减少和制造业比重下降等结果，意味着部分劳动力回归到生产率更低的产业和区域。工资平等程度是社会流动性的一个重要支柱。蔡昉（2022）研究发现了户籍制度对青年群体职业发展存在体制性束缚，如劳动合同签订率低、社会保障覆盖率较低、员工跳槽率高、企业和员工接受培训的积极性都低，从而就业和工资的稳定性都偏低。户籍制度改革可以通过解除这些束缚，提高社会流动水平和资源配置效率，与三中全会提出的“完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道”目标一致。
常住人口城镇化率70%的目标实现性较强。
过去5年尽管有疫情扰动，常住人口城镇化率年均仍上升了0.93ppt，我们预计未来5年年均上升0.77ppt的目标可实现性或较强。从国际比较看，发达国家经验表明，城镇化率达到65%后的十余年仍保持了较快增长，如美国、德国、日本、韩国城镇化率从65%到增速放缓至年均0.2个百分点以内的稳定发展阶段，分别用了18年、11年、13年和11年，期间年均增速分别达0.46、0.64、0.82和1.25个百分点。比照国际经验和发展规律，我国城镇化率仍会继续提高[24]。
但缩小常住和户籍人口“两类城镇化率”难度可能相对较大。
户籍与常住人口城镇化率的差距仍有17.9ppt，2012年以来二者的差距有所扩大。对两类城镇化率差距的目标表述，从《“十四五”新型城镇化实施方案》的“明显缩小”到《行动计划》的“努力缩小”，目标也更为务实。2021年“十四五”规划提出的“
以经常居住地登记户口制度
”已试行多年，公安部[25]解读其意味着“对于城区常住人口300万以下的城市，就业或居住年限原则上为半年，同时不得附加购买房屋、投资纳税等额外限制条件”，但户籍城镇化率并未显著加快。这或许是因为一次性大规模新市民落户对于流入地公共资源的冲击和财政的压力较大，同时特大超大城市受规模承载限制仍有落户门槛。
居住证与户籍证“两类证”享有的基本公共服务并轨则比较渐进，更为务实。
► 常住地提供公共服务符合“共建共享”原则。
农业转移人口在常住地就业、居住、消费，也应由常住地提供基本公共服务。《行动计划》提出“健全常住地提供基本公共服务制度、促进农业转移人口在城镇稳定就业、保障随迁子女在流入地受教育权利、完善农业转移人口多元化住房保障体系、扩大农业转移人口社会保障覆盖面”。
► 与居住年限挂钩的提供机制更具可操作性。
《行动计划》提出“推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩[26]的非户籍人口基本公共服务提供机制”。
首先，居住证办理仍有难点，
陆铭的相关调研显示[27]，居住证难点一是社保缴纳有要求，但流动人口在就业地缴纳社保有难度且缺乏积极性，二是需开具租房合同，但部分房东不愿配合出具，部分商业公寓型租房不能办理居住证。推动居住证和身份证衔接可以大大提高流动和享受公共服务的便利性。
公共服务与居住年限挂钩可减轻落户对公共服务供给短期需激增的压力，逐步推进。
► 流动人口社保权益的完整性和连续性待提升。
《行动计划》与三中全会“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”[28]的表述一致。据光明网指出，
灵活就业人员参保工伤保险和失业保险制度仍待完善[29]，只能以个人身份参加职工基本养老保险（20%全由个人承担）、或在户籍地参加城乡基本养老保险
[30]
，因此扩大社保覆盖面可能有助于提高社保的公平性和普惠性。
根据新华网报道，灵活就业人员和农民工工作稳定性、收入连续性和参保意愿相对较弱，且存在一定的断缴问题，缴费基数和领取待遇的地区差异也给社保转移接续带来一定的困难
[31]。
针对灵活就业人群可以设计适合灵活就业人群的缴费制度，允许他们根据自身收入情况选择适当的缴费档次、每年变更，允许其在一定时期内补缴或续缴社保。同时，由于需要连续和累计缴纳一定年限才能接受外地社保转入、在当地办理退休手续，未来的解决方式可能是建立全国社保转移一站式数字化平台，参保人员可通过线上平台异地办理转移接续手续，进一步增加跨地区转移的效率[32]。
此外，要减少农民工进城的后顾之忧。
维护好进城落户农民农村权益，确保农业转移人口自愿有序市民化，不能采取强迫的做法让农民“被上楼”，《行动计划》提出“规范开展农村不动产确权登记颁证工作……依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权……探索建立自愿有偿退出的办法”。
江浙对转移人口市民化先行先试。
2023年6月浙江省[33]，宣布除全面取消落户限制政策（除杭州市区外），试行以居住地登记户口制度，杭州（超特大城市）取消落户名额限制、居住和社保缴纳年限占落户积分主要比例、淡化“精英”优惠，省内城市间的落户积分互认以及逐步拓展到长三角区域内的互认，实行电子居住证与身份证逐步衔接、可享受公共服务与户籍脱钩，租售同权，探索建立以流入地学籍和连续受教育年限为依据的中高考报考制度。2023年9月江苏省也全面取消了除南京、苏州外的落户限制[34]。
《行动计划》提出“推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”。尽管常住地登记户口并提供基本公共服务的试点多年，但未在全国铺开，资金是核心问题，
需要厘清成本分担和激励机制。
首先，农业转移人口市民化对地方而言或成本收益不匹配，需要央地激励相容的奖励机制。
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转移人口市民化的红利是长期全国性的，但成本是短期地方性的。
公共服务均等化对于未来城市劳动力的增加、子女人力资本的提升、消费提振的红利是跨区域跨期限的，不一定在当地当期就能享受到，但公共服务供给主体是常住地政府，如果全由当地政府承担，可能出现短期收益小于成本的情况，因而部分地区设置了购房落户的隐性门槛或推动公共服务均等化积极性不强。
► 转移人口市民化有“人头费”成本。
赵军洁等（2022）[35]在2020年发改委课题组对山东济南和烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户调研显示，平均一个农民工（外来人口）进城落户成为市民，需要增加政府的支出约为11万元。其中，养老保险财政补贴占比约35%-45%，随迁子女义务教育和保障性住房补贴占比约1/3，城市管理费用、医疗保险、社会救济补助等占比约10%-20%。[36]尹稚（2024）指出，转移成本需要由中央政府、地方政府、用人单位和转移人口个人四方分摊，其中，中央财政转移支付是地方在做成本核算、规划基本公共资源配套时考虑的重点[37]。
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早在2016年《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》就开启了
中央对地方的激励，并开始建立“人地钱挂钩”机制，
城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩，中央财政设立的农业转移人口市民化奖励资金已累计安排了2800亿元。本次《行动计划》提出“完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制”。
其次，中央财政需从“补砖头”转向“补人头”。
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尹稚（2024）指出，
过去中央财政对“农村转移人口市民化”的投入方式是“补砖头”，按行政区划的盘子大小去配给资源，
即按照城市规模和建设量配给资源，或是设定统一的基本系数、根据行政级别、按照城市扩张规模的一定比例分配资金，这种投入方式可能带来资金浪费或投入不充分。
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未来中央对地方、省对市县的财政支持和用地规划可能向“补人头”转变，按人口流入强度给予资源倾斜，
人往哪里流，哪里获得的份额就更多，完善“人钱”和“人地”挂钩政策。二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”，《行动方案》指出“落实中央财政性建设资金向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜政策，发挥城镇保障性安居工程等领域中央和省级财政补助资金对吸纳农业转移人口较多城市的支持作用。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，合理安排人口净流入城市义务教育校舍、保障性住房等用地指标”。
