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2022
年《政府工作报告》中明确提到要“设立金融稳定保障基金”，引发广泛关注，从国际上来看，许多经济体已有类似的基金在实际运作。那么，在部分金融行业已设立各自保障基金的前提下，为何还要再设立这一基金？其运作方式和经济影响又将如何？本报告对此进行展开分析
。
概要
-
处置系统隐患，资金何处筹集？处置范围不同，重在系统隐患。
金融稳定保障基金和行业保障基金的区别在于风险处置范围的不同，前者主要为重大风险处置积蓄后备资金，与我国现有的行业保障基金之间是相互补充的关系。其是在现有的风险处置机制框架上再加一层“兜底”防护，应该不会轻易动用，在使用顺序上预计将较为靠后。
明确央行牵头，其它部委配合。
-
在部门运作上，
金融稳定保障基金明确将由央行牵头
，其他部委配合。从海外经验来看，大部分金融稳定保障基金的管理机构均不同于设立机构，我们预计，我国可能也会采用设立理事会或者公司制的形式。从资金来源上，金融稳定基金的资金来源主要有三：
一是
由金融机构以“生前遗嘱”的形式缴纳资金；
二是
财政资金直接注资或发行政府债券；
三是
被处置的金融机构在危机结束后归还资金。
取之于市场，差别化收费。
我们保障基金运营大概率会由金融机构按一定比例出资，缴费比例可能会采取风险差别费率的形式。
投资范围有高流动性和安全性要求。
-
从海外实践经验来看，金融稳定保障基金的余额仅限于存放在银行存款或投向安全性较高、流动性较强的资产，国内现有的行业保障基金情况也与此类似，因此，我们预计，我国金融稳定保障基金的投资也将集中在安全性较高、流动性较强的资产。
从资金使用来看，金融稳定保障基金或主要用于金融机构（包括银行和非银机构）的风险处置。
各国金融稳定保障基金的救助对象以银行为主，美国有序清算基金（
OLF
）也包含对于非银金融机构的救助。预计我国金融稳定保障基金的救助对象与
OLF
类似。
-
风险处置四类方式，结合实际择优考虑。
发达国家的市场化风险处置大致可以分为四类：一是破产清算；二是收购和承接；三是由过桥银行承接问题机构的业务并继续经营管理；四是持续经营救助。我们预计，我国金融稳定保障基金对于风险处置预计将基于成本最小化和市场化原则在以上方式中择优考虑，其中破产清算和收购承接的使用频率可能较高
。
-
提高保障能力，降低政府依赖。
行业保障基金的规模较小，且金融机构的复杂性日渐提高，可能会出现处置风险过程中的资金短缺，金融稳定保障基金将有效解决资金来源的问题，保障风险的及时处置。此外，金融稳定保障基金的成立使得风险化解从以政府救助为主向更多地采用市场化、法治化方式转型，也就是市场化资金排在公共资金的前面，降低对于政府资金救助的依赖，可以最小化处置成本。
重视风险防范，设立保障基金
防风险再受重视，提出设立保障基金。
去年下半年以来，龙头房企风险接连暴露，叠加外部环境不稳定因素有所增加，防范化解金融风险再度受到政策重视。早在去年
10
月，央行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上就曾表示要健全有序的金融风险处置机制，目的是降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。去年年底召开的中央经济会议提出“化解风险要有充足资源”，而在今年两会前夕，政治局会议也特别强调了金融领域的风险问题，指出要“守住不发生系统性风险的底线”。在这样的背景之下，
2022
年政府工作报告首次提出要“设立金融稳定保障基
金”。
从国际上来看，设立金融稳定保障基金是部分发达经济体处置金融风险的普遍做法。
2008
年金融危机后，欧美主要经济体逐渐完善金融风险处置机制，其中，美国设立了有序清算基金（
OLF
），用于支付美国联邦存款保险公司（
FDIC
）在处置系统重要性金融机构过程中产生的各项费用；欧洲先后成立了欧洲金融稳定基金（
EFSF
）和欧盟单一处置基金（
SRF
），分别针对主权债务风险和处置陷入困境的银行，
2013
年后，欧洲稳定机制（
ESM
）取代了
EFSF
，
SRF
、
EFSF
以及
ESM
对于遏制债务危机以及推动欧洲货币一体化起到了关键作用；德国则在危机后增设了金融市场稳定基金（
FMS
）。
而从国内来看，我国已相继成立了多种金融领域子行业保障基金。
当前，我国在金融细分领域风险防范、化解和处置方面已经积累了一定经验。我国已经设立保险业的保险保障基金、证券业的证券投资者保护基金、信托业的信托保障基金和银行业的存款保险基金等风险处置制度，各类基金对各细分领域的专属风险和结构性风险进行预防、化解和处置。以存款保险基金为例，
2020
年存款保险基金累计支出
676
亿元，专门用于对包商银行的风险处置
。
处置系统隐患，资金何处筹集
？
处置范围不同，重在系统隐患。
首先，既然各行业已经存在相应的保障基金，为何要再设立“金融稳定保障基金”？这主要是由于风险处置范围的不同。金融稳定保障基金主要为重大风险处置积蓄后备资金。根据银保监会新闻发言人的表述，“金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，与发挥常规化风险处置作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分”。由此可见，金融稳定保障基金与我国现有的行业保障基金之间的关系是互相补充和完善，行业保障基金主要针对行业内部个别的非系统性金融风险的处置，而金融稳定保障基金主要负责系统性、跨行业的重大金融风险处置
。
加强兜底防护，使用顺序靠后。
“系统性金融风险”这一概念由国际清算银行在
1994
年提出，其关键要素在于系统性和传染性，即由于金融机构或市场之间的内在联系或相关性，一家或一部分金融机构失败引起一连串金融机构失败，对整个金融服务体系造成破坏，并对经济增长产生严重外部负溢出效应。因此，金融稳定保障基金是在现有的风险处置机制框架上再加一层“兜底”防护，应该不会轻易动用，在使用顺序上预计将较为靠后。
明确央行牵头，其它部委配合。
其次，在部门运作上，金融稳定保障基金明确将由央行牵头，其他部委配合。
3
月
25
日，国务院发布《关于落实
<
政府工作报告
>
重点工作分工的意见》，其中提及金融稳定保障基金将由中国人民银行牵头，国家发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、国家外汇局等机构按职责分工负责，央行金融稳定局可能会发挥重要作用
。
基金运作另设机构，理事会和公司制或为选择。
从海外经验来看，大部分金融稳定保障基金的管理机构均不同于设立机构，其中，欧盟单一处置基金（
SRF
）和欧洲稳定机制（
ESM
）分别成立了相应的理事会进行管理，美国有序清算基金（
OLF
）由联邦存款保险公司（
FDIC
）负责管理，而德国金融市场稳定基金在初期由金融市场稳定局（
FMS
）管理，
2018
年后并入德国联邦债务管理局。参考发达经济体的实践经验，我们预计，我国金融稳定保障基金的运作可能也会采用设立理事会或者公司制的形式。
再次，从资金来源上看，以海外发达经济体的相关经验，
金融稳定基金的资金来源主要有三部分
：
一是
由金融机构以“生前遗嘱”的形式缴纳资金；
二是
财政资金直接注资或发行政府债券；
三是
被处置的金融机构在危机结束后归还资金。而这些资金的出资节点分为事前、事后和灵活三种，欧洲金融稳定基金（
EFSF
）、欧洲稳定机制（
ESM
）和欧盟单一处置基金（
SRF
）都采取事前缴费出资的方式，美国有序清算基金（
OLF
）一般在事后发债募资，而德国金融市场稳定基金（
FMS
）资金来源可以通过担保业务收取担保费或由财政部提供贷款。
取之于市场，差别化收费。
根据银保监会新闻发言人所述，金融稳定保障基金的资金来源将“取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费”，因此，运营上来看大概率会由金融机构按一定比例出资，也不排除在成立初期由央行等机构注资作为基金沉淀资金的可能性。参考我国现有的行业保障基金，缴费比例可能会采取风险差别费率的形式，对低风险机构适用较低费率，对高风险机构适用较高费率，用市场化手段实现促进机构审慎经营的激励作用。与国际上的金融稳定保障基金相比，筹资方式上可能更加类似于欧盟的单一处置基金（
SRF
）
。
投资范围有高流动性和安全性要求。
第四，从海外实践经验来看，采取事前缴费出资方式的金融稳定保障基金的余额仅限于存放在银行存款或投向安全性较高、流动性较强的资产，以欧洲稳定机制（
ESM
）的投资资产为例，
2020
年，
ESM
投资于央行资产或评级为
AA-
以上资产的比例达到
92.2%
。
同时，从国内现有的行业保障基金日常管理情况来看，资金运用也均仅限于银行存款、购买政府债券、中央银行票据、中央企业债券或信用等级较高的金融机构发行的金融债券。因此，我们预计，我国金融稳定保障基金的投资也将集中在安全性较高、流动性较强的资
产。
从资金使用来看，金融稳定保障基金或主要用于金融机构（包括银行和非银机构）的风险处置。
第五，从海外经验来看，各国金融稳定保障基金的救助对象以银行为主，欧洲还包括成员国政府，美国有序清算基金（
OLF
）也包含对于非银金融机构的救助。预计我国金融稳定保障基金的救助对象与
OLF
类似，包括银行和非银等金融机构。具体救助的方式可以类比于
OLF
和欧盟单一处置基金（
SRF
），即当机构被央行或监管机构认定经营失败后，可向金融稳定保障机构的管理部门提交申请，审议批准后将得到金融稳定保障基金的救助。
风险处置四类方式，结合实际择优考虑。
最后，国际经验表明，发达国家的市场化风险处置大致可以分为四类：
一是
破产清算，这是较为传统的风险处置方式，问题机构将被直接清算，保障基金承担赔付功能；
二是
收购和承接，将问题机构的经营管理权转移至其他机构，转移过程中净资产不足部分通常由保障基金予以补充；
三是
由过桥银行承接问题机构的业务并继续经营管理，使得在问题机构最终处置前关键业务能得到妥善管理；
四是
持续经营救助，当问题机构陷入困境时，金融保障基金将对其进行直接援助，维持其继续经营，待情况好转后逐步退出。我们预计，我国金融稳定保障基金对于风险处置预计将基于成本最小化和市场化原则在以上方式中择优考虑，其中破产清算和收购承接的使用频率可能较高。
缓解资金短缺，提高保障能力。
尽管当前我国金融领域子行业已有各类保障基金，但由于行业保障基金的规模较小，且金融机构的复杂性日渐提高，可能会出现处置风险过程中的资金短缺。以包商银行的处置为例，由于体量比较大，在使用存款保险基金的基础之上，还运用了央行金融稳定再贷款，而金融稳定保障基金将有效解决资金来源的问题，保障风险的及时处置。
根据央行最新发布的金融机构评级结果，
2021
年四季度“高风险”类机构数量下降到
316
家，较
2019
年同期减少了
229
家，在资金援助加强的背景下，我国金融风险处置有望进一步加速。
处置层次清晰，降低政府依赖。
金融稳定保障基金的成立使得风险化解从以政府救助为主向更多地采用市场化、法治化方式转型，也就是市场化资金排在公共资金的前面，降低对于政府资金救助的依赖，可以最小化处置成本。整体而言，在当前“三重压力”仍未消减的宏观经济背景之下，金融机构尤其是中小金融机构未来资产劣变的风险依然不低，而完善金融领域的风险处置工作将有利于稳定宏观经济大盘，为实现经济增长目标提供良好的金融环境。
风险提示
：
政策变动，经济恢复不及预期，历史规律失效
风险。
金融学博士，浙江大学工学学士，中泰证券研究所宏观首席分析师。荣获第三届新浪财经金麒麟最佳分析师·未来之星、CEIC与EMIS2021年杰出成就分析师等奖项。此前曾供职于海通证券宏观固收研究团队，作为团队宏观经济方向负责人获得2020年新财富宏观最佳分析师第3名，所在团队亦曾获得2017-2019年新财富宏观最佳分析师前5名。
香港中文大学金融学硕士，上海交通大学管理学学士，负责国内实体经济与货币流动性研究。
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