北京市·8月22-24日 新形势下建设类央企国企与地方政府合作的模式归结与创新培训课程……
来源：财政部财政科学研究所网站
1975 年10 月16 日深夜, 纽约时报记者弗雷菲里蒂的电话铃声急促地响起, 电话里传来市长新闻秘书低沉而沮丧的声音: 我觉得我们不行了
。
不行了?毁约, 情况糟透了
。
放下电话, 菲里蒂急匆匆赶到市长官邸, 那里已经集聚了纽约市府的很多头面人物
。
市长亚伯拉罕比姆( Abraham Beame)呆坐在书桌后, 神色凝重, 刚刚被从家里召唤来的市预算局的官员们, 身着内衣或圆领衫, 竖立一旁, 面面相觑, 整个房间里空气似乎都凝固了
。
几个小时之后, 不可思议的事就要发生了: 17 日到期的票据和其他开销, 共需要4.77 亿美元, 但市政府在银行账面上仅剩3400 万, 出现巨大财政亏空, 无力支付
。
美国最富庶
、
最强盛的城市, 世界金融之都, 在几年的预算失衡和借贷失控的煎熬下已无力支付其发行的债券和票据, 下一步就是宣布破产了
。
案头上, 宣布纽约市财政破产的市长声明都已起草好了, 准备次日早在媒体上正式刊布: 本市审计官告知我, 本市眼下所有现金不足以兑现今天到期的债券, 这就形成了我们一直努力避免的违约现象
。
市长也在盘算应急预案: 先是治安保护,后是消防预警诸如此类, 至于市政府雇员们的薪酬就只好打白条了
。
事实上, 几个月来, 市政府一直在为缓解危机而努力
。
银行此前发现纽约市入不敷出, 已经拒绝向纽约市政府再提供任何贷款, 纽约市求告无门,只好拆东墙补西墙
。
万般无奈之际, 忽然发现还有纽约教师退休基金可以挪用, 提出用此基金1.5 亿美元购买州政府为纽约市发放的债券
。
此动议一出, 立即遭到基金会董事们的坚决反对, 于是出现了上面的尴尬局面
。
在此前, 州政府提供了数百万美元的支持, 州议会议员们已颇有微词
。
联邦政府尚未正式表态, 但福特总统和其他保守主义者们恪守联邦政府不干预地方事务的原则, 认为纽约应设法自救, 必要时做出一些牺牲, 而不是联邦政府干预
。
福特告诫前来求援的纽约州州长休凯里( Hugh Carey) , 这并不是自然灾害, 也不是上帝所为,这是纽约市那些家伙自作自受
。
纽约市每日新闻甚至在10 月30 日以福特对纽约说,去死吧( FORD TO CITY, DROP DEAD)为头版头条
。
虽然这不是福特总统的原话, 但已清楚地表明了联邦政府的保守态度
。
当然, 教师退休基金会在最后一刻同意了纽约市的请求, 在第二天将其1.5 亿美元的基金用来购买纽约市债券, 使纽约市得以渡过眼前的难关, 但这不过是饮鸩止渴, 纽约市的巨额财政亏空已是无法回避的危机
。
一
、
危机的直接表现是财政危机
纽约人直到今天还在争论究竟是什么导致1975 年财政危机
。
有人坚持说纽约自由主义者借了太多的钱来支付社会福利开销, 如教育
、
医疗
、
公共住房
、
交通补贴, 等等; 而拥有集体谈判权力的强大的市政工会又每每迫使市府对他们的要求做重大让步
。
其他人认为, 各种外部因素起了很大作用:纽约市与世界经济联系越来越紧密, 而世界经济从1973 年中东石油禁运以来就受到重创; 它是银行的替罪羊, 因为它依赖这些银行购买债券;再加上联邦政府在纽约处于危机时期坐视不管, 更是雪上加霜
。
这些看法都有其依据, 应该肯定, 纽约市政府长期以来疏于财务管理, 政策进退失据
、
积弊日久,确是危机的重要原因, 也正因如此, 一般把纽约市这次危机称之为财政危机
。
财务积弊的主要表现是财政负担过重, 多年赤字开支
。
与全国其他年代久远的城市一样, 纽约市基础设施老化, 道路
、
桥梁都需要维护或维修, 费用不菲
。
在美国, 没有任何一个城市像纽约这样需要提供如此多的服务
。
除了日常性的服务如治安
、
消防和环境卫生外, 纽约市还要经营医院
、
小学
、
中学乃至高等教育设施, 还要补贴健康照顾和公共交通
。
它向所有纽约市民提供免费的高等教育
。
1961 年, 它建立了城市大学系统
。
纽约19 个市属医院都是高等级的, 设施先进, 开支庞大
。
比较之下, 芝加哥仅有1 个公立医院, 而且是由芝加哥所在的库克县提供资助, 不是城市政府
。
又因为纽约市不仅是经济中心, 也是旅游中心, 就不得不为那些不是纽约居民或纳税人的游客提供服务, 这也是一笔不小的开支
。
另一个对城市财政有实质性影响的是社会福利和医疗保险
。
全国有25 个州要求地方政府对有需要的家庭提供医疗帮助, 而在这25 个州中, 纽约又是地政府承担份额最高的州
。
总的看, 纽约市在社会福利方面的开支高达35 亿美元, 接近于它所有开销的三分之一, 同时,在纽约周边地区, 没有其他城市或县政府可以分担其负担, 这与其他大都市区内拥有大量郊区城市的结构有所不同
。
所以, 纽约市政府在60 年代极大地增加了它的开支, 仅仅从1965 到1970 年间预算就翻了一倍以上, 进入70 年代它的预算每年增长15%
。
但增长最多的不是基本服务如治安和消防, 而是社会福利开支
、
医疗服务
、
高等教育
、
文化娱乐设施
。
再向前追溯, 纽约早在30 年代就埋下了危机的种子
。
菲奥雷诺拉瓜迪亚( FiorelloaGuardia) 1933 年出任市长, 1945 年离任时留下一支数量大增的劳动力队伍和庞大的市政预算
。
他与富兰克林罗斯福总统构建伙伴关系, 在地方实施新政, 以便把城市从萧条的泥淖里拉出来, 从短期看是成功的
。
纽约市在二战中崛起, 并进入经济兴隆期
。
但从长期看, 市政府不能支撑其承担的大量项目, 尤其是一只庞大的劳动力大军
。
这个问题在罗伯特瓦格纳( Robert Wagner) 市长期间更加恶化, 他于1958 年给10 万城市雇员可以参加工会并有集体谈判的权力
。
这不仅使纽约劳动力成本提高, 而且也使城市雇员医疗和社会福利以及退休金增加
。
他的继任者约翰林赛( John V.Lindsay) 以及亚伯拉罕比姆都不敢得罪工会
。
庞大的开支和拮据的岁入, 迫使纽约市不得不从1960 年至1961 财政年度就开始采取财政赤字开支, 此后节节攀高
。
对地方政府来说, 借贷并不是什么新鲜事, 但纽约的借贷额度太大, 已远远超过其承受的能力
。
借贷一般有两种方式: 长期或短期
。
长期借贷属于资本借贷发行债券( bonding)
。
此类借贷主要用于基础建设项目, 如建造学校, 修建公共建筑
、
道路
、
上下水设施等
。
到1975 年6月1 日, 纽约市大约有94 亿长期贷款,占全国长期贷款总额的6%
。
第二种借贷是短期或季节性借贷发放票据( notes) , 以换取现金,用于政府日常开销
。
纽约市使用两种短期借贷, 一是使用税收预期债务票据( tax anticipationotes,TAN S) , 是以财产税期票形式发放; 二是发放岁入预期债务票据( revenue anticipation notes,RANS) , 是以所有其他岁入来源为预期
。
尽管大多数州和地方政府都借贷, 但是如果债券市场不理想的话就会推迟几个月甚至整年再发放新债券, 但纽约已无法等待
。
这些短期的预期债务票据和赤字存在意味着纽约必须每个月都借款, 不论市场情况如何, 几乎没有余款用于基本的公共服务
。
正是这种借贷不当, 使纽约不断陷于财政危机不能自拔
。
它借债越来越多, 寅吃卯粮, 形成恶性循环
。
到1976 年6 月30 日此类票据价值16 亿美元
。
这样, 纽约的开支远远超过了它的支付能力,疲于应付
。
一方面为偿还旧债而不断发行新的公债,另一方面还要借钱支付贷款利息
。
1974 年7月, 利息是8.586%, 到了12 月, 就增长到了9.479%
。
结果, 根据后来组建的城市援助公司的计算, 纽约市政府债务1975 年为60 亿美元, 到1976 财政年度,攀升至90 亿美元
。
为了借到这么多钱, 纽约市就不得不每月发放5 亿美元价值的票据和每季度发放5亿美元的债券
。
是年11 月,市监察官提交报告警告说, 除非控制城市借贷, 否则该市发放的短期债券就不会有买主了
。
纽约市在不断发放新的贷款债券的同时, 还使用加税的办法
。
林赛就任市长不久, 就开征新税
。
他说服州议会开征纽约历史上第一个个人所得税和通勤税( 对那些工作在纽约但不住在纽约的通勤者征收的税)
。
他也改革商务所得税
。
为回应日渐增加的失业, 林赛把个人所得税增加75%, 每一美元商品增加一美分的销售税
。
雪上加霜的是, 当时的州长内尔森洛克菲勒在州也增加类似的税收,而邻州新泽西和康涅狄格没有征所得税
。
增税使1970 至1975 年间城市税收净增53%, 在此期间市预算增长了80% , 增速更快, 仍然无助于弥合财政赤字, 而且这一做法使私营企业遭受了严重的伤害
。
到1973 年, 所有的危机症候都出现了
。
是年,财政危机的巨大冰山已经露出一角, 而中东石油危机更给纽约的未来蒙上一层阴影
。
但是真正引起恐慌的是1975 年2 月纽约州城市开发公司的破产,这个公营公司在1968 年由纽约州组建, 主要工作是通过城市更新和改造来遏制城市衰退问题
。
虽然该公司最终在州政府的扶持下进行了重组, 这一倒闭事件却导致银行对纽约市政财务感到不安,通过调查, 纽约市的巨额资金亏空浮出水面, 政府已经无力偿债
。
二
、
从深层次上看, 这是一场全面性的城市危机
实际上, 上述这些原因都是直接的
、
表面的
。
我们再深究一步, 就会发现, 之所以需要持续增加财政预算并采用赤字开支, 乃至导致财政危机, 与纽约市产业结构转换, 以及随之而来的政府政策调整和社会环境变化等深层次因素有关
。
1. 中心城市产业结构转型的连锁影响
第一, 产业结构转换, 制造业外迁, 服务业取代制造业, 成为城市经济主导
。
像其他东北部和中西部大型城市一样, 二战以后, 纽约的人口和经济活动也经历了几乎30 年的调整过程
。
制造业迁往郊区是为了寻求更开阔的空间和廉价土地建造适合其横向发展的工厂
。
据统计, 1960 年, 美国制造业劳动力的67%集中在中心城市, 但到1980 年下降为25.8%
。
197 2 年, 位于郊区的制造业比重分别占纽约
、
洛杉矶
、
芝加哥
、
费城
、
波士顿
、
旧金山
、
匹兹堡
、
底特律
、
巴尔的摩等制造业中心城市的53.4%至78.2%
。
此外, 有些工业也搬到南部和西部, 以获得更廉价的土地和低成本的劳工
。
导致产业结构转换的原因是复杂的, 纽约市本身无法控制
。
由于大量企业外迁, 就业岗位减少
。
从1969到1977 年, 纽约市私营部门就业岗位从1969 年峰值的380 万下降到1975 年的340 万, 下降速率是11%
。
其中, 在布鲁克林, 自1954 年到1970 年, 制造业岗位从23.5 万减少到20 万
。
许多曾经繁忙的码头闲置下来, 冷清得很
。
仅有的一个增长就业的是市政府, 增加了1 万人
。
就业机会减少, 也就意味着城市岁入的减少
。
联邦政府对西部和南部的投资导致全国经济重心的转移对纽约更是釜底抽薪
。
第二, 商品零售业向郊区迁移
。
这种迁移虽略晚于制造业, 但发展势头很猛
。
到60 年代, 在全国范围内普遍出现零售业由中心商务区( CBD) 转向郊区的趋势
。
据统计, 1958 到1963 年间, 全国中心商务区的零售份额下降, 而整个大都市区的零售额上升了10% 到20%
。
销售形式也发生了变化,购物城成为郊区的重要地理界标之一
。
到1970 年, 美国已拥有1.3 万个购物城, 几乎全是在15 年时间内建造的
。
1972 年财富杂志的一篇报道的标题一语中的: CBD飞向了郊区
。
纽约第五大街素以百货商店总店集中而闻名, 可是,其设在郊区的分店反客为主, 变成比总店销售额更大的零售点
。
到1976年, 在全国范围内, 百货商店的分店销售额占其总销售额的78%
。
购物城规模也一再扩展, 70 年代,在纽约东部的长岛上建造的罗斯福购物城, 拥有180 家店铺, 占地220 万平方英尺, 每周顾客流量27.5 万, 可谓超级购物城
。
制造业和零售业是反映城市功能的重要指标,中心城市已丧失了这两方面的优势, 郊区则反客为主, 说明两者的经济区位功能发生了根本性的变化
。
与此同时, 中心城市经济结构的改变要求基础设施和城市空间的重构, 对城市开支提出了新的
、
额外的要求
。
第三, 人口外迁和中心城市人口置换
。
郊区生活素为人们向往, 二战后交通条件的改善和私家车的普及更助推郊区化的超常发展
。
迁往郊区的居民, 绝大部分是白人中产阶级, 郊区一度成为白人中产阶级的代名词, 此即50 年代一度出现的白人大逃逸现象( witeflight )
。
据统计, 1946至1964年, 美国平均每年建造的住房达到120 万套, 其中绝大多数位于郊区
。
纽约更是首当其冲, 其白人中产家庭迁离逐渐少数民族化的社区, 去长岛
、
斯塔腾岛和新泽西北部居住
。
结果, 除斯塔腾岛人口继续保持增长外,其他四个区人口流失现象十分显著
。
1950 到1970年间, 大约160 万白人迁往郊区, 与同等数量的少数族裔居民进行了置换
。
这场大规模的迁移运动使纽约市的种族构成大为改观, 影响深远
。
一方面, 穷人
、
未受过教育的
、
上了年纪的
、
不懂英语的人构成了城市人口的主要部分, 他们对城市服务有很强的依赖性
。
从1950 到1970 年, 65 岁以上者占纽约市人口的比例从8.0%上升到12.1% , 而收入低于全国平均水平的家庭比例从36% 剧增到49%
。
大量增加的外来移民和美国南部移民, 绝大部分也是处于贫困线以下
。
人口和经济的重新分布使纽约和其他大城市贫困现象集中
。
在1960到1970 年间, 纽约的贫困人口从全国最低远低于全国平均水平到远高于全国平均水平
。
中心城市逐渐变成低收入聚居区, 居住环境恶劣, 低收入阶层聚集, 犯罪率较高, 种族间关系紧张
。
银行和保险公司将它们划入价值下降
、
不值得投资和服务的地区
。
没有租客和买家, 缺乏修缮, 社区空置房屋增加
。
另一方面, 大量白人中产阶级迁往郊区, 不仅使中心城市流失了大量社会精英, 流失大量城市社会事务和管理的参与者, 而且直接削弱了中心城市的税收基础, 负债融资更加困难
。
大量经济活动和资源迁离中心城市, 但城市的财政或服务负担却没有相应的减少, 服务成本就不可避免地比支撑这些服务的财政收入增长得快, 预算赤字由此产生
。
社会经济结构的这些带有根本性的变迁对纽约市政府的影响集中在税基减少和社会负担加重两个方面
。
社会福利的政治需要与经济增长的资本需求之间产生冲突, 城市税基增长远远赶不上支出的增长, 结果, 纽约腹背受敌, 遭受税基减少和社会负担加重两面夹攻的财政挤压( fiscal squeeze)
。
有人这样形容: 纽约的人口规模相当于瑞典, 但纽约市的预算开支却与印度相差无几, 在最好的情况下也很难保持收支平衡
。
2. 联邦政府城市政策效果不显
二战后美国几届政府实行的自由主义政策有助于刺激经济增长和繁荣, 但同时也造成新的不平等和社会隔离
。
40 年代末, 由联邦政府发起的城市更新运动试图解决中下层住房问题, 后来在房地产商的鼓动下变成中心商业区改造
。
60 年代是自由改革高潮, 社会弱势群体的需求受到关注, 联邦政府的很多社会福利
、
教育和医疗方面的政策都与地方政府有关
。
此外, 联邦政府通过提供住房方面的优惠贷款, 建立联邦资助的公司管理等, 使中产阶级和上层收入的家庭更容易地搬到郊区
。
约翰逊总统的向贫困宣战改变了城市更新的主调,1966 年的示范城计划开始倡导社区自治式的维护和发展方式
。
1973 年, 在全国经济困局和中东石油危机等因素影响下, 国会终止了城市更新运动
。
至于州政府, 对纽约也有一定的资助, 自1969年以来纽约市从州得到的经费增加了600%, 而其他城市不过增加了300%
。
然而, 这些增量中有一半是用于州规定的社会福利项目, 如果把这些社会福利方面的资助去除, 那么按人均算, 纽约市从纽约州得到的实际资助还是比其他地方少得多
。
3. 社会环境问题交织
60 年代是纽约经济繁荣的10 年, 同时也是社会问题丛生的10 年, 工人罢工
、
种族冲突
、
犯罪率直线上升
、
社区衰败
、
环境设施老化等问题交织在一起
。
在纽约的五个行政区中, 布朗克斯和布鲁克林是衰退较严重的地区, 有些居住区沦落状况令人触目惊心
。
市政府也很难争取到劳工的让步和配合
。
当比姆市长号召工人们放弃在1975 年7 月1日前6%工资增长的要求时, 市政劳工同盟的回答是数以万计的抗议者到下曼哈顿示威游行, 包围市政厅
。
60 年代中后期, 美国有上百个城市发生了种族暴力事件, 其中洛杉矶
、
纽瓦克等地的骚乱造成数十人死亡, 引起全国的不安
