科层组织如何应对非常规任务？
颜昌武 席振华
作者简介:
[1]
颜昌武，暨南大学公共管理学院教授，博士研究生导师；[2]席振华，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。
文章来源：
《行政论坛》2024年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/1/25
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科层组织如何应对非常规任务？
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摘要：
科层组织是现代社会的主导性组织形态，科层组织的技术优势和组织优势使其能够高效地完成常规任务。但在风险社会和“乌卡”时代，科层组织总是遭遇许多充满复杂性、模糊性和不确定性的“棘手问题”，并在应对这些问题时总是显得力不从心。科层组织的根基是理性主义，学术界对此进行了不同程度的批判与修正，呈现出一条从完全理性到有限理性再到非理性的发展脉络。为更有效地应对非常规任务，科层组织采取了创新组织理念和重构组织结构等多种变革方式。在中国的治理实践中，应对非常规任务的治理策略主要有议事协调机构、工作专班、项目制、运动式治理等，这些治理策略的内在逻辑是将行政问题转化为政治问题，以最大限度地克服组织僵化和整合有效资源，进而完成组织任务。
关键词：
科层组织;非常规任务;风险社会;棘手问题;
一、问题提出
科层组织是现代社会的一种重要组织形式，素以“分部-分层”“集权-统一”“指挥-服从”等著称，是当今社会主导性的组织形态，其显著优势在于能够高效地应对和处理常规的日常事务[1]。随着风险社会的到来，社会事务的不确定性和不稳定性增加，以高效处理常规性任务而著称的科层组织受到了严峻挑战[2]。2021年7月，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。这次灾害虽然由极端天气所引发，但也集中暴露出科层组织应对部署不紧不实，应急响应严重滞后，应急措施不精准不得力，关键时刻统一指挥缺失以及缺少有效的组织动员等问题[3]。科层组织应对突发事件的能力不强是一个普遍存在的现象，如周雪光所言，科层组织在紧急状况应对过程中“暴露出的问题弊病却常常十分雷同、反复出现，并没有因为‘组织学习’而改进”[4]。例如，美国从形式上建立了相对完善的应急管理体制，但在大飓风来临时，美国各级政府的应对能力仍然令人失望[5]。
现代社会应对突发事件的能力不足，反映了科层组织在追求效率和适应环境之间存在深刻矛盾。这一矛盾突出地表现为：随着社会分工和专业分化，科层组织大多数时候都是在其职权范围和专业领域照章办事，但一个组织越适应此时此地的常态环境，就越难以应对突如其来的变化，要而言之，科层组织这种常态运行的状态在本质上难以有效地应对突发事件。“承平日久，人不知兵”，说的正是这个道理。我们既期待科层组织能够高效地完成常规化事务，也需要其在面对突发事件时拥有应对非常态危机的治理能力。那么，科层组织能否以及如何才能同时拥有常态下的效率和应对突发事件的能力呢？或者说，为应对常规任务而设计的科层组织能否以及如何有效地应对非常规任务？
二、现代社会何以需要科层组织
作为公认的“组织理论之父”，马克斯·韦伯（Max Weber）通过比较三种支配类型，提出了支配现代社会的法理型官僚制的概念，也有学者将这一组织形式称为科层制。在韦伯看来，科层制是现代文明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段，其纯粹技术的优越性超过任何其他组织形式[6]。在韦伯观点的基础上，学者们从技术优势和组织优势两个维度阐述了科层组织的优越性。从技术优势来看，科层组织体现了对效率的极大偏好，在实践中确立了其在公共组织中的权威地位[7]；从组织优势来看，科层制被提升到现代西方社会基本结构形态的高度，国家在现代化进程中正是依靠科层组织来完成常规任务的。
科层制作为一种常规治理机制，是政府组织体系的基础。理想类型的科层组织在集约效率和活动范围方面，之所以能够承担各种类型的管理任务以及高效地完成常规任务，是因为科层组织具有鲜明的结构-功能性品格，体现了理性化、专业化、等级化、规则化、非人格化等特征，进而能够彰显精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低人力物力成本等优势[8]。
首先，科层组织以专业知识为基础，体现出“专业人做专业事”的优势。在现代性的宏大叙事下，对科学和技术的崇拜渗透到各个科层组织中。技术理性导致现代社会分工的高度专业化和职业化，专业化不仅是科层体系中常规部门设立的基本依据，也是专业人员具有生命力的根本所在。伴随人事运动、培训运动和绩效管理的兴起，专业人员获得了生命力和对专业实践的自主权和控制权[9]。科层组织专业化、技术化的特征，一方面使得组织在运作过程中，能够对事不对人，能够以专业的标准吸纳人才，根据个人业务能力来使用人才，并在组织成员的职业生涯中，为其提供持续的专业培训，以使其具备和增强处理事务和解决问题的能力；另一方面，使得组织成员能够严格地依照规则办事，并自觉地将其职业视为唯一的或主要的工作而不懈投入，从而推动科层组织生产力的提高。
其次，科层组织以非人格化为特征，在组织结构上实行等级制原则，从而能够有效地建立起合法性权威[10]。非人格化与等级制使得科层组织明显有别于其他类型的组织形式：一是依规办事，制定一整套规则和程序来规范和约束组织及其成员的职务行为；二是组织中存在层级节制的权力体系，展现了组织的纵向层级和横向分工，能够做到令行禁止、上传下达，有效地保证权力运行的通畅；三是一切重要的决定和命令都形成正式文件下达，组织独立于个人之外；四是科层规则限定了正式权力的分配和执行行动的具体操作，权力的一元制支配保证了行动者按照命令和既定规则实现有效合作，有助于达到技术和效率上的理想状态[11]。
最后，科层组织分工明确、权责清晰，通常面对的是确定性的、可以预期的任务。科层组织既是一个行动体系，又是一个责任体系，权责分明是科层组织完成任务的必要前提[12]。科层组织处于固定的职务等级制度之中，一方面根据组织目标进行任务分工，明确划分每一组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种权责，同时赋予固定的职务权限；另一方面，以目的合理性或价值合理性为取向形成规章制度，要求组织成员必须尊重规则。这样既有利于将任务职责分解落实到微小单元从而促进任务的完成，也有利于组织成员形成一致的目标，密切成员间关系，因而在精确性、稳定性、可靠性以及纪律的严格程度等方面比其他形式更胜一筹[13]。
三、科层组织的挑战：理性主义
的局限与“棘手问题”的凸显
科层组织是现代社会长期推崇的、在纯粹技术性上具备优势的组织形态，但在现代风险社会，面对“乌卡”（VUCA）时代风云变幻的内外部环境[14]，科层组织也受到越来越激烈的质疑和挑战。
（一）理性主义的局限
理性主义是科层制的根基。科层制是基于纯粹理性主义建构起来的理想形态，它以形式化和客观性的理性准则对组织形态予以理性塑造，以期顺利地实现组织目标。受制于技术理性的视野，科层组织对待任何现实问题，都习惯于从技术要求的角度审视问题的解决方案，这必然带来两个方面的影响。一方面，现实问题并非都能基于技术标准来加以分解，故而这种技术理性可能将组织引向“非理性”的结局；另一方面，现实社会与人相关的问题至关重要，不能简单地等同于机器修整的“纯技术”问题，这就必然牵涉问题的价值导向。要而言之，科层组织通常被认为是理性的和可靠的，但这种理性同时也是有限的和相对的；科层组织被认为是价值中立的，但又无法回避价值选择的纠缠，忽略价值导向只会将真正的问题根源深度遮蔽。
依托技术理性层面的专业分工，科层组织基于分科分层的组织分工设置，在提升组织效率的同时，也加剧了组织的分化，并抑制了个人自身发展的可能性与创造力。这也可能导致人们对于科层组织碎片化的质疑，即碎片化治理是科层组织的固有缺陷，部门主义和行政代理人增加会造成政府内部部门视角的多样化和碎片化。从这个意义来说，理性主义所假定的理性组织设计并未带来实践中组织行为持续有效的结果。对理性的追求若超过一定的限度，反而会使组织走向理性效率的反面，这也正是基于理性设计的科层制所面临的挑战之根源[15]。
学术界对于科层组织的理性主义根基进行了不同程度的批判与修正[16]，呈现出一条明晰的从经济人到社会人再到管理人、从重视正式组织到同时重视正式组织和非正式组织、从最优解到满意解、从完全理性（comprehensive rationality）到有限理性（bounded rationality）再到非理性的发展脉络[17]。乔治·埃尔顿·梅奥（George Elton Mayo）通过多年的霍桑试验发现，人不只是理性的“经济人”，还是有着各种社会需求如归属感和尊重感的“社会人”，进而主张重视非正式组织在企业管理中的作用[18]。赫伯特A.西蒙（Herbert A.Simon）详尽地阐述了“有限理性”的理念，提出了满意人概念以纠偏理性经济人假设，并将其用于分析决策的目的，从一个侧面反映出科层组织决策的实际情况[19]。西蒙进一步提出了程序化决策与非程序化决策的区分，认为有限理性使得决策者难以对非程序化决策中的所有事实进行结构化处理[20]。詹姆斯·马奇（James G.March）等人将“模糊性”引入组织选择中，提出了基于非理性假设的“垃圾桶模型”[21]，并将该模型用于分析问题模糊、技术手段不明确、组织化无序状态的复杂决策，逐渐放宽理性主义过于严格的理论假设[22]。
（二）科层组织的弊病及其革新
20世纪60年代以来，随着科层组织的弊端逐渐显露，等级化、专业化、非人格化、规则导向等特征受到了诸多质疑。彼得·布劳（Peter Blau）和马歇尔·梅耶（Marshall Meyer）认为，科层制具有一些干扰组织实现其目标的反功能，如过分刚性的规则运用，使得科层制无力回应外界发生的变化，因而无力满足完成任务的基本需求。安东尼·唐斯（Anthony Downs）则认为，在特定的条件下，科层组织的行为方式会随着组织规模的扩大而发生变形，陷入所谓的“僵化周期”或“僵化综合征”[23]。
从科层组织的特征来看，其所遇到的挑战具体表现在以下四个方面：一是科层组织专业化分工过细导致完整的组织结构被职能分解，组织内部各部门功能相对固化，这成为科层组织固有的缺陷；二是专业化和明确的等级制度产生了以部门间隔离为特征的高度分散的组织，各部门只关注本部门工作和自身利益，将部门利益凌驾于组织整体发展目标之上，并且层级越低的部门就越缺乏自主的空间，这使得组织整体对外部环境变化的感知显得迟钝；三是科层组织过分关注组织效率会导致对组织过程与人际关系的忽视；四是政治家试图从结构和程序上控制官僚决策的方式，如使组织成员关注决策机构的组织形式、决策时要遵循的规则，这在一定程度上导致了各自为政、推诿扯皮、效率低下甚至不良竞争等不协调现象[24]。
为适应社会发展，诸多学者积极探索新的组织形式以革除科层组织的弊病。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的兴起，使得人们越来越意识到科层制范式不再是政府管理中“惟一主要的观点和论据了”[25]。随着风险社会的到来，社会治理事务复杂性与不确定性不断增加，越来越多的公共问题需要跨部门合作才能高效地完成，科层组织的高度组织化、官僚化则为合作治理设置了无形的壁垒。20世纪90年代，各种批判科层制的声音更是不绝于耳。拉塞尔·M·林登（Russell M.Linden）提出“无缝隙组织”（seamless organization）的概念，以此作为公共部门再造、满足顾客无缝隙需要的指南[26]。戴维·奥斯本（David Osborn）和彼德·普拉斯特里克（Peter Plastrik）提出政府再造的五项战略，以摒弃官僚制[27]。这些观点的一个共同点就是主张突破官僚制和重塑官僚制，而代之以“诸如顾客、质量、服务、价值、鼓励、创新、授权和灵活性等词语”。
（三）问题类型转换：从“驯良问题”到“棘手问题”
在这个风险社会和“乌卡”时代，社会问题日益复杂，各类突发事件层出不穷。过去能够被清晰定义、明确归因，并可确定解决问题行动方案的技术问题，即“驯良问题”，不再是组织面临的主要问题类型。时代变迁与经济社会发展，促使社会问题类型由“驯良问题”转换为难以被技术化甚至抵抗被技术化的“棘手问题”[28]，并由此导致科层组织整体的应对能力和处置效率大打折扣，组织面临的挑战难度陡然提升。
基于理性建构的科层组织之所以会面临“棘手问题”所带来的组织挑战，主要源自问题的生发机制与科层组织的理性运行逻辑发生了难以调和的龃龉。
一方面，从科层组织的特征来看，科层组织能够高效解决“驯良问题”，能够清晰定义常规任务、准确表述观测状态与理想状态之间的差距，并能够准确归因。科层组织正是通过规范化、制度化和法理化的理性秩序原则，凭借“理性-技术”方法分解常规任务，因而实现了对规模庞大和程序复杂的“驯良问题”的有效应对。
另一方面，科层组织的任务出现不确定性、复杂性和模糊性的特征。现代社会日益复杂的社会经济因素使得科层组织外部环境脱离了工业化时期单一的价值导向，因而多样化的价值追求和竞争性的价值场域使得利益协商和价值调和的难度增加，这构成科层组织处置公共问题的基本环境[29]。由于科层组织外部环境导致价值的多样化和公共事务主体的多元化，因此公共问题发展趋向中的不确定性成为常态化管理中难以除去的因素，而治理边界与责任的模糊性则增添了公共事务的“棘手”属性。公共事务中的“棘手问题”因其复杂难解的特征而成为公共管理者必须面对的“烫手山芋”[30]。在复杂的因果关系网络中找到问题源头和行动方案不容乐观，科层组织应对“棘手问题”的压力剧增；其理性设计模式难以应对这些不能清晰定义、不能明确归因、没有明确解决方案的问题。
现代社会运作的科层组织被比喻为一头笨拙的大象[31]，其特点是庞大、笨拙、昂贵，且极难转向。棘手问题并不能依循惯用的理性-技术方法来进行问题的有效处置。“棘手问题”的出现，直逼“技术范式”和理性主义的局限，原有的政策科学分析模式无法为其确定明确的目标和确立政策过程中复杂的利益格局。此外，科层组织所调整的公共事务主体日益多元化和分散化，由此形成的事务处置权力与责任边界日趋模糊化[32]。这种趋向也促使科层组织尝试突破科层制职能分工和权力分层的情况时有发生，公共事务的复杂程度被极大提升，而以专业化和层级节制为特征的组织机制陷于低效运转。
四、科层组织应对非常规任务的中国实践
在现代社会，科层组织总是会面临许多充满复杂性、模糊性和不确定性的“棘手问题”，并在应对这些问题时总是显得力不从心。基于此，科层组织尝试从两个方面予以突破：一是创新组织理念，重视地方性知识，并引入合作治理、公共价值管理、协作性公共管理等理念，以突破科层制的观念束缚；二是重构组织结构，创新治理机制，通过大部制改革、网络化治理或打造弹性化组织、无缝隙政府或整体性政府，以弥补科层治理的效率耗损。在创新组织理念和重构组织结构应对非常规任务时，中国式科层组织表现出了明显的中国特色。
（一）中国式科层组织应对非常规任务的策略选择
在中国的治国理政实践中，各级政府为应对非常规任务进行了大量有益的探索，体现出了超越常规、灵活机动、集中力量办大事的制度优势[33]。具体有以下四种治理策略：
一是设立议事协调机构。
议事协调机构是中国政府横向协作的基本形式之一，是跨领域、跨部门设立的行政领导及协作工作机制，遵循职责同构与地方自主性设置逻辑[34]。作为一种横向协调临时机构，议事协调机构是典型的任务型组织，在一定程度上可以克服因组织过度分化而导致的管理和服务碎片化困境。此种方式长期存在于中国各级政府体系中，尤其是在应急情境和科层组织内部需要集中众多主体合力推进的大事时被使用。通过设立议事协调机构推进部门协作，可以适当降低组织完成任务的成本，是政府应对非常规任务时经常采用的治理模式[35]。
二是设立工作专班。
在中国当前的治理实践中，一些地方为了解决急、难、险、重的非常规任务，设置了一些以任务为导向的临时性组织，如“工作小组”“工作专班”。通过设立工作专班开展专项整治，既是科层组织在新环境下面对非常规任务的应急反应，又是主政者调配资源、管理注意力的一种方式，体现了效率逻辑和正当性逻辑的高度统一[36]。工作专班通常以较高的权力规格和特别的任务目标出场，在既定的权力框架内进行权力再分配，形成特别的权力组合、权力运行和权力制约结构。工作专班治理适用于解决突发事件，在应对“棘手问题”时反应迅速、处理灵活，可以在常规科层组织失效时予以及时纠偏，打破部门之间的合作困境，在短期内借助政治动员的方式，集中力量完成应急任务。简言之，工作专班通过组织结构、职能结构、权力结构的改变来应对复杂的任务环境，是破解科层制缺陷、实现跨部门协作、适应非常规任务的典型治理机制[37]。
三是采取项目制。
作为一种应对非常规任务的治理机制，项目制既带有传统科层控制的特征，又因其具有一定的市场竞争特征而有别于科层制。这一治理机制旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚[38]，主要包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等[39]。通过分级运作机制和发包制缩短代理链条，项目制从组织理念和组织结构两个方面进行了突破，进而重构科层组织的等级结构以打通政策制定与执行的隔阂，从而高效完成非常规任务。项目制以目标导向、契约性与强激励为核心特征，既展现了科层组织的权威，又为社会提供公共服务开辟了新路径，在其适用边界内能够达致良好效果[40]。
四是开展运动式治理。
在面对非常规任务时，科层制原有的组织困境会被加剧或放大，导致组织失败或治理危机，因而一些地方常借助于运动式治理机制来完成组织任务[41]。运动式治理是指治理主体运用自身资源，打破常规程序，对社会重大问题或难题进行突击式专项整治的方式。运动式治理最大的特点是暂时打破原科层制常规过程，以政治动员过程取而代之，它常常采用高位推动的形式调动各方力量来应对非常规任务，以便纠偏常规科层制的组织失败。运动式治理具有非制度化、非常规化和非专业化的特征，可以在短期内采用自上而下的方式调动资源来解决某一问题。运动式治理之所以能够突破科层组织的束缚，最重要的原因是对组织结构予以重塑，通过重构组织内部纵横向关系来克服原有条块分割和部门主义所造成的相互推诿现象[42]。
（二）非常规应对治理机制的定位：替代还是补充
上述为完成非常规任务而创设的各种治理机制，在一定程度上能够弥补科层组织的固有缺陷并在一定条件下取得明显的治理成效。当科层组织按部就班的运作模式不足以解决复杂性、模糊性、不确定性的棘手问题时，这种常规模式就会被打破，而某种政治动员的手段或某种例外的方式就会被启动，以便集中各方力量，调动各方资源，从而完成某一特定任务[43]。
从总体上来看，这些治理机制还是在科层制的框架内运行的，科层组织仍然是占据主导地位的组织形态。这些治理机制作为科层组织常规应对失效的补充或者替代，反而使我们越来越意识到科层制所具有的为适应环境而保存自身的组织韧性，即当任务情境发生变化时，新的关系、流程等被加于科层组织之上，但科层组织总是能根据不同的管理情境进行自我调整，并形成新的运行模式与组织形态。
当然，不可否认的是，这些新的运行模式与组织形态对传统的科层制形成了强烈的冲击，如它们在运行过程中既不会过分注重规则的设定，也不太遵循完成任务的固定程序，这就容易导致组织权威受到挑战，甚至削弱组织的合法性根基。此外，部分组织在非常规任务完成之后并未及时解散，其持续的存在会产生较高的沉淀成本，而频繁地采取非常规治理的方式来应对非常规任务，也会分散科层组织处理常规任务的注意力，并给组织成员带来意想不到的工作负担。这具体表现在以下四个方面：
一是设立议事协调机构解决问题，容易助长机构膨胀。
