赵建：制度建设，才是中国最需要的“新基建”

作者 赵建，西泽研究院 院长，教授

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中国当前 最大的短板，不是传统的硬件基础设施，而是法律法治和治理机制等严重滞后的软性基础设施 。如果缺乏一个有利于 市场经济和企业家作用发挥的法律法治和治理机制环境 ，而是继续扮演 “ 基建狂魔 ” 的角色，无论是大兴土木的 “ 旧基建 ” ，还是冠冕堂皇的 “ 新基建 ” ，虽然短期内能刺激需求，但如果在长期内无法有效提升潜在增长率，最终还是会以债务高企、产能过剩、通胀和房价泡沫而告终。原因很简单：

舞台搭起来了，没有市场经济去唱戏。只有账面的 资产和堆积的 负债，没有人创造真实的利润和现金流。

我们不否认过去中国基建投资的重大成绩，但在当前这个阶段 ，法律制度建设可能比大兴土木更加重要 。比如城市基建，不仅是物理空间的重塑，还要有社会服务功能的提升。 本次疫情就是一个很好的例子 —— 城市化只是通过钢筋混凝土增加了人们 的 聚集，相应的公共卫生管理和疾控服务功能的提高，才是城市的硬核竞争力 。

当然， 非常时期，信心比黄金更重要 ， 从 “ 新周期 ” 到 “ 新基建 ” ， 政策引导预期的力量 首先体现在 语境的提振 上。 “ 首先要有响亮的口号，然后要有感染力的手势 ” ，这不仅是首相们在广场演讲时成功煽动群众的秘诀，也是自媒体时代成为网红学者的秘诀。当群情激昂打鸡血的 “ 新周期 ” 已经作古，如果还是按照旧基建的规模和债务导向思路，可以很肯定的说，估计不到两年， “ 新基建 ” 也会不可避免的走向如此命运。因为：

所有让人激动若狂的 政策 ，都不可能长久。 市场 经济的唯一真相是，平静的遵守内在规律。

因为基建已经有点被妖魔化了的味道，要想从 “ 基建狂魔 ” 的标签中走出来，需要加上一个 “ 新 ” 字。正如处于权威语境里的 “ 新时代 ” 一词。相信不久的一天， 被打入黑名单的 p2p 也可能会加上个 “ 新 P2P” 而凤凰涅槃 。基建当然没有不堪到这个地步，但过去十年间，基建似乎总是与低效投资、重复建设、挖坑填坑和巨大债务等联系在一起。回头看大兴土木搞基建的那些年，的确造出了不少空城、鬼城、假特色小镇和灯光形象工程，或者不过是为土地财政创造条件。 而且看中国历史上的每一次通胀，都跟基建投资过热有关。如果 当初的本意就是为了花钱刺激需求，并没有从预算约束和市场效率方面做通盘考虑 ，那么通胀和房价泡沫的结果也并不会让人惊奇 。

然而，也不得不面对的现实是，自 2016 年金融去杠杆和反腐加码以来 ，基建投资下滑的非常厉害 ，但奇怪的是地方政府和全社会的债务却没有少增，房价也没有少涨。很显然，人、财、物多重约束下，继续依赖基建投资稳增长的政策思路已经难以持续， “ 反腐、改革和稳增长 ” 已经成为地方官员的 “ 不可能三角 ” 。如今疫情冲击造成的巨大经济衰退风险已经来临，而货币政策只能在流动性（而且只是银行流动性）方面护航，真正能挡住总需求收缩趋势的，还是要看 财政端实实在在的参与到经济活动中创造投资和消费需求的能力 。但这对缺乏企业家精神的地方或国企官员来说，何其难。

这就是现实：传统的基建投资已经广为诟病， 难以为更大的财政赤字提供有力的 “ 合法性 ” ，也无法给资本市场讲述一个 “ 性感的故事 ” ， “ 新基建 ” 这个名称就应运而生（新时代以来的语境构建秘诀就是 “ 新 +” ），包含了 5G 、人工智能、工业互联网、物联网等诸多有想象力的行业。同时各地方政府也闻鸡起舞， “ 资金未动、文字先行 ” ，各省竞赛式的公布了 33 万亿的投资项目。但详细的研究一下，这些项目似乎都比较抽象：

第一， 钱从哪里来 ，第二，这么专业的项目， 谁来做 “ 项目经理 ” 。战略新兴产业的投资，跟修路搭桥可不一样，地方政府官员无法 完全 承担。而且，这些基础设施的投资，如何测算需求的真伪 、效率的有无 ？

所以在 当前财政资源极度稀缺的情况下，新基建必须转换思路 ，把重点重新放到 “ 放水养鱼 ” 的改革初心上。一方面， 不能走大兴土木、房地产化的基建老路 ，另一方面， 需要更加重视 法律、法治和体制等基础设施， 重述 “ 一百年不动摇 ” 的中国特色契约精神 ，让民间投资更有信心，通过法律法治的可置信承诺，让企业家成为 “ 新基建 ” 的主导。

因为那些高新技术含量极高的产业和项目，只有预算硬约束、具备专业和职业精神的企业家才能做到。政府官员在其中的作用，应该也回到改革开放初期的 “ 古典政府精神 ” 上： 减税降租、消除制度体制堵点、构建体制上的 “ 高速公路 ” ，降低社会交易成本，为市场和企业家主导 “ 新基建 ” 保驾护航 。

一、从 “ 旧基建 ” 到 “ 新基建 ” ，本质上是为了创造国家核心资产。但改革开放的事实证明：真正的核心资产是好的制度和机制

想一想，中国改革开放 40 年创造的经济奇迹，靠的是什么？每一次遇到危机后力挽狂澜，靠的是什么？是大规模的基建投资，还是制度体系的完善、改革和开放？答案显而易见：

基建投资只是发展的结果，不是原因。正是有了制度改革推动的经济增长，才有家底和能力大兴土木搞基建 。

改革开放是为了不断完善市场经济。 市场经济是一个比较昂贵和稀缺的资源配置方式 ，它的昂贵之处是需要各种硬件和软件的配套措施。其中，统一的、大规模的交通运输和物流网络等基础设施，是不可或缺的必要条件之一。英国当初以商人阶层为主发起的工业革命，基本上印证了这一点。

中国改革开放以来的经济成就，也证明了基础设施建设的重要性。 “ 要想富，先修路 ” ，朴素的口号说明了，必须通过交通设施与市场网络进行链接，才能融入到轰轰烈烈的市场化商业浪潮中。有学者研究， 两次危机，促进了中国基础设施大跃进 ： 1997 年亚洲金融危机后，各地开始大力兴建高速公路； 2008 年美国次贷危机后，各地开始兴建高速铁路，同时棚改、旧改，城市基础设施投资一直保持热度，名曰 “ 城市化 ” 。

如果进行科学分类，可以按照阶段分为基建 1.0 ，基建 2.0 ，基建 3.0 ；也可以按照实施主体分为中央项目和地方项目，按照资金预算分为预算内和预算外。 基础设施建设，的确体现了一个国家的国家能力，尤其是集中资源和权威指令能力 。比如修建高铁，这样的国家重器，在私人产权国家几乎不可能：社会交易成本非常高。

基础设施作为公共品，或者准公共品，本质上是为了形成国家核心资产。国家核心资产的核心之处，以及与企业核心资产的不同之处是，不一定盈利（商业利润），但一定要创造社会价值，能够让社会主体，以可以承受的成本（包括债务，未来的成本），享受大国经济的规模效应。

但 市场经济的昂贵之处是，需要 大量 软性的配套基础设施 ：显性制度层面的法律法规和体制机制，隐性制度层面的社会文化和契约精神。一个市场经济体系的基础设施，分为硬件和软件两大部分，那么国家以此创造的核心资产，也就分为有形资产和无形资产两部分。有形资产是传统的基建，交通设施、信息网络、城市环境、产业园区等形成的物质基础设施，这些当然必不可少，是保证市场经济运营的基础。

而无形的核心资产则主要是广义制度体系 。所谓广义，我们按照经典制度经济学的划分方法，分为显性制度和隐性制度，或者是正式制度和非正式制度。前者主要包括国家直接提供并通过暴力维护的宪法法律和各种游戏规则，后者则主要包括社会文化、习惯习俗，意识形态、特有的民族精神和国家气质等。在一个还存在二元结构的发展中社会里，文化也呈现多层次性，一线大城市的市民文化已经形成，但是在很多偏远乡村还遗存原始的乡土文化。这些乡土文化内生于当地社会生活，有其自身韧性，但还需要 进一步与 现代经济制度体系相融合。

同时，中国地域广大，省区之间也存在较大的差异，比如大家一直热议的 “ 南北经济差距 ” ， 因为拿基础设施来看，东北建设的高楼大厦和交通设施并不比南方差，差距的根源就体现在制度和文化上 。这些地区的制度建设与南方省市相比，的确存在较大的差距。虽然全国从整体上遵守的是同一个宪法和法律体系，但是在具体的制度实施细则上，有些地区更倾向于有利于 “ 官本位 ” 的体制文化。另外，文化理念和当地习俗等非正式制度，影响也非常大。

这更加印证了制度的重要性。一个国家的核心资产观，三十年来看物质基础设施是重要的（按照一般的有形资产折旧年限），但一百年来看，最重要的还是软件基础设施，即现代法律法治体系、现代国家治理体系和有利于现代经济繁荣的公民文化和契约精神。所以， 国家最重要的核心资产还是这些 以制度为主的 无形资产 。当然，无形资产也会折旧，也需要不断的进行折旧投资和扩建投资，也需要花钱赎买，学术上叫制度变迁，现实实践中称为：改革开放。

于是又回到了原点。很显然，四十年的改革开放成就已经证明， 从根本上推动中国经济发展的并不是那些钢筋混凝土基础设施，而是能带来预期稳定（人心）和激发要素积极性的市场经济制度和文化 。所以，先进的制度和文化，才是国家长期积累沉淀，能有效抵御各种重大风险的核心资产。

二、 “ 新基建 ” 成功的充要条件是市场和企业家主导，政府要做的是通过减税补贴将 30 万亿新基建资金让利于民

新基建饼画的很大，很可口，但是谁来主导，钱从哪里来，需求在哪？这些都是很现实的问题。市场经济下，需求是拉动经济增长的核心动力，在需求的信号（价格）指引下，才能保证经济资源使用的有效性。如果不考虑需求，或者一心 “ 自负 ” 的创造需求，大量的产业政策资金投下去，即使是前景广阔的新产业、新技术，大概率也会发生产能过剩、债务高企、资源浪费等 “ 政府（政策）失灵 ” 问题，这需要引起我们的重视。

我们认为与简单的大兴土木和钢筋混凝土积累的旧基建相比， 5G 、人工智能、大数据中心、特高压、充电桩等七大领域的新基建有很大的不同，不能完全沿袭过去的投资逻辑。新基建主要存在三个不同的约束：

第一， 技术约束 。新基建对技术要求很高，政府官员如何来进行信息甄别和评估，政府融资出资后，在购买服务的委托代理关系中，如何在信息高度不对称的环境下防止寻租、逆向选择、道德风险等问题。这些都是由新基建的技术特征引起的问题。

第二， 资金约束 。当前为应对疫情已经付出了巨大的政策成本，大量的医疗资源投入，大面积的减税、减免高速公路费等措施，财政资金已经非常紧张，号称三十几万亿的新基建建设资金从哪里来。在地方政府债务本来就不堪重负的形势下，继续扩大赤字造成的财政悬崖会在短期内造成巨大的通胀压力。这是因为这些新基建的投资是一种商业周期更长的 “ 迂回生产 ” ，在未对市场形成产出实现盈利前，只有投资资金的货币投入，没有相应形成产出，势必会引发通胀或房产泡沫。也就是用铸币税为这次新基建融资，由此造成的社会后果也需要慎重考虑。

第三， 规模约束 。与大兴土木的旧基建相比，新基建基本上都是相对轻资产投资，很难弥补传统固定资产基建投资形成的规模缺口。即使是几十万个 5G 基站，也很难与巨大的城市基础设施相比。而且很多高科技项目需要发挥积聚效应，比如大数据中心，并不需要每个地区一个，如果以地方政府为主导大规模铺开，很容易造成重复建设。而且这些 “ 高大上 ” 的新基建，不像城市路网等，三四线县级城市并不需要，因此拉动经济的空间规模效应也不高。另外，考虑到这些高新技术的产业链特征，估计对经济拉动的乘数效应也不如旧基建。

基础设施的 本意 ，是为市场经济更有效的运转搭建平台，这是基建投资的初心。但现实中，很多是为了基建而基建，为了投资而投资，这最终会带来各种副作用。如同学者们批判美国的量化宽松， “ 所有的宽松，本质上都是通缩的，因为将来注定要偿还（债务周期） ” 。同样，对中国的大基建， 所有无效的扩张性投资，本质上是衰退的 。因为所有的资本形成，最终都要接受市场和需求的检验。最终没有需求的资本品 —— 不管是公共资本还是私有资本 —— 都将是无效的和过剩的，是沉没成本。当然，作为公共资本的基础设施，盈亏平衡期会比较长，甚至是在商业利润的计算方程里永远不会盈利，但是需要一套影子利润的计算方式，来计算它的社会收益。比如，由于基础设施配套完善带来的税收增加。

在当前财政赤字压力越来越大的背景下， 不应该再像以前那样大手大脚的直升机撒钱 ，否则更大赤字的成本要全国老百姓通过铸币税（通货膨胀或房价泡沫）的形式偿还。应该精打细算，把每一分财政资源用好。面对新基建的几十万亿投资（在我看来更多的是概念），我们不禁问一个问题，单就新基建这样的行业投资来说，同样的一万元，是交给政府花的更有效率，还是交给企业家和个人（这可能是香港政府给每人发一万港币的本意）。

通常的答案是，在市场失灵的公共品投资领域，政府主导当然相对好一些。但是大部分投资，政府是失灵的。考虑到新基建的高新技术产业属性，主导 应该 是企业 和市场 ——企业在利润导向下精打细算，市场通过信号更有效率的配置资源，防止新的产能过剩 。 在这种形势下， 企业如何有如此大规模的投资需求 ？ 必须要有赚钱效应，或者至少在看得见的时间里有盈利模式，这是企业的商业本性。所以如何调动企业和市场的积极性，发挥全社会的力量，基本的思路是：与其政府通过债务赤字主导可能带来寻租、套利、腐败和大量副作用的大规模投资，不如将这些财政预算作为减税或行业补贴，为企业家和市场减税降租（这里的租是指广义租金，包括房价泡沫带来的社会成本上升），让企业和市场在已有的基础设施上有 “ 赚钱效应 ” ，并自发产生 “ 新基建需求 ” ，这样才能一方面盘活存量基础设施，另一方面，代表新兴产业的新基金才更有效率，不至于产生新的债务泡沫和产能过剩。因为在新基建的专业技术领域，在市场上摸爬滚打、具有预算硬约束的企业家，要比政府官员 更 专业、灵敏和勤奋。

三、制度、法治和市场机制才是现代经济最核心的 “ 基础设施 ” ，改革的 目的 就是为市场机制的发挥对社会资本进行 “ 折旧和新增投资 ”

一个 现代市场经济体制建设，需要硬件基础设施与软件基础设施的协调并进 。当前中国的硬件基础设施建设投资，从债务端和边际收益率来看，是相对充足的，有些领域还存在结构性过剩。当然，不能说是绝对充足或过剩，因为所有的供给都应该与需求相对匹配。没有需求支撑的基建投资，都是相对过剩的。

然而与硬件基础设施投资相反的是，软件基础设施的建设，即 制度建设却相对不足 ， 制度供给存在缺口 。首先， 法律法规、商业规则、国家治理机制等制度供给相对不足，很多地方还存在法律空白 ，尤其是那些技术进步和模式创新比较快的领域，比如金融科技和金融创新领域，由于科技和创新走在了监管制度的前面，衍生出了很多风险，发生风险后又没有制度可依，只能继续采用人治和一刀切的方法。这些都是显性制度供给不足的表现，根本上也是技术进步太快与制度体制改革滞后之间的矛盾。最重要的是，在很多领域， 即使形式上已经建立了完善的制度和机制，但在实际运行过程中并没有严格遵守 ，没有表现出对制度本身的尊重，还是依靠层层上报的权威指令和 “ 一把手 ” 人治文化、领导文化。这很容易造成效率的大幅缺失。比如本次疫情，实际上重大公共卫生事件的直接报送机制是有的，但从事后的情况来看并没有发挥出应有的效果。

其次，可能更重要的是，非正式制度，即 有利于现代经济体系的文化和意识氛围 。对于中国特色的现实来说，改革开放的实践证明需要两种文化氛围的清新气象：一是 新的政治家文化 ，敢于为市场和企业家发挥作用护航的政治家精神，现在说的服务型政府文化和清亲新的政企关系。二是 新的企业家文化 ，减少投机性赚快钱心理，培育更多的立足于实业、敢于创新、为社会创造价值的企业家。就新基建这个命题来说，新的企业家精神必须立足于新技术管理，不断学习和创新，具有敢于在全球产业链中抢占主导地位的国际竞争意识。具有公共资本属性的基础设施需要政府牵头组织，但具体实施还要由企业家主导。

市场文化和契约精神的重要性，体现在人心向背上 。可以把改革开放看做是解放思想的一项启蒙运动，其实主要是打开了两个心结。 一是企业家的心结 ，所谓改革，从历史的阴影中走出来，相信私人收益的合法性，相信这种合法性 “ 一百年不动摇 ” 。 二是海外投资者的心结， 所谓开放，让全世界相信中国是一个愿意改变过去的历史态度，以真诚谦逊开放的心态，融入全球发展中的国家。只有取消了海外投资者的顾虑，建立了这种国际信任文化，中国才真正的融入了全球经济体系，并创造了 “ 中国制造 ” 的经济奇迹。

从这个角度来说，疫情的确是一个契机。 后疫情时期的经济振兴规划中，新基建非常重要，但是任何一个看的更加长远的经济学者，都应该看到对于中国高质量发展的真正的基础设施投资是什么 。抓住这个容易达成共识的特殊时期，加大投入推进制度和体制建设，才是推动中国真正走出政策 刺激 怪圈，实现可持续发展的 “ 国运投资 ” 。国家核心资产的精髓是制度和文化，最需要的 “ 新基建 ” 是制度体系的建设。否则，一切不过仍然是一个相似的轮回。