专栏名称: 法理杂志

《法理——法哲学、法学方法论与人工智能》是由中国政法大学法学方法论研究中心、北京市天同律师事务所主办，商务印书馆出版的集刊。舒国滢教授担任本刊主编，王夏昊教授、辛正郁律师担任本刊副主编。

网络首发 | 石顺刘君玮：论国有企业法的法典化

法理杂志 · 公众号 · · 2025-02-13 12:16

正文

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本文计划刊载于《法理——法哲学、法学方法论与人工智能》第19辑（2025年第3辑）（如遇特殊情况，刊期可能顺延），网络首发版本与最终纸质刊发版可能有出入，请以最终版为准。

引用格式参考：石顺刘君玮. 论国有企业法的法典化 [J/OL]法理——法哲学、法学方法论与人工智能，2025（03）.

作者简介

石顺，贵州中医药大学人文与管理学院讲师，法学博士；

刘君玮，中央民族大学民族学与社会学学院博士研究生。

摘要

法典化有广义法典化与狭义法典化之分，国有企业规范的法典化应当采取狭义法典化的定义，意指将现行法当中有关国有企业的规范抽离出来，建立专门的《国有企业法》。开展国有企业规范法典化的工作，其缘由在于几个方面：一是现行《公司法》在调整国有企业的治理运行上存在缺陷，国有企业的不同类别意味着其承担着除盈利以外的其他目的，而这与《公司法》的未来改革方向存在着一定的冲突矛盾；并且国有企业在设立、终止以及治理运行上的一系列特殊规定都与公司法上所规范的一般公司治理存在抵牾。在全面深化改革的背景下，促进国有企业的市场化改革、更好发挥国有企业的公共职能，需要法典化的工作以建立专门调整国有企业的规范体系。在立法思路上，将国企政治规范模式，特别是党内法规融入国企规范法典；此外还需量身定制一套专属于国有企业的法律规制体系。在编纂模式上，探索一种独特的、以功能性价值体系为主导的法典化模式，是我国国企法律规制体系现代化进程的必由之路。

一、问题的提出

_{自2020年《民法典》出台以来，各部门法学者结合本领域的需求，也发出了“法典化”或者“再法典化”的呼声。在《民法典》出台以前，刑法领域有学者曾指出，“当代中国刑法的法典化是历史和现实的必然选择，具有重要的法律文化价值、比较法价值、社会价值、现代法治价值和规范价值。”} _{《民法典》出台后，有学者更是指出，“要在法典编纂指导理念的指引下，运用科学的立法技术，努力制定一部目标明确、价值平衡、语言精炼、文义明确、逻辑严谨、结构清晰、体系一致、内容适正完备的刑法典”。} _{除此之外，在行政法、} _环境法 _{领域，乃至是教育法} _等 _{领域，都有较多学者提出了本领域的法典化需求。}

_{对各领域学者来说，将本领域法规法典化，一方面可以将零散、不系统的法律条文整合成一个系统全面的框架，消解掉规范破碎化对立法和适用时所带来的困难；另一方面也能够在法典化的基础之上，服务于未来本领域所调整事项之发展。“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，要统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，} _{而民法典法典化的立法模式丰富了我国的立法实践，} _{为其他领域的立法提供了丰富的经验，各领域都在尝试采用法典的模式，以推进科学立法和体系化。由此观之，法典化似已成为目前的立法趋势和潮流。}

_{除刑法、行政法、环境法、劳动法等部门有法典化的探讨或者已经开展了法典编纂工作以外，当前还有对一些特殊领域的规范是否需要编纂法典的研究，其中国有企业规范的法典化引起了较大争议；其不仅涉及到立法的技术问题、规范的整合问题，背后更体现出社会主义市场经济体制下国有企业的何去何从问题，也即在市场经济机制愈发健全的背景下，国有企业的职能承担如何定位，国有企业的深化改革应当走向何方。} _{就目前学界的已有研究来看，社会主义市场经济背景下，国有企业承担着特殊职能，与一般追求私益之企业具有差别，应当以类型化的视角看待并规范国有企业是学界的共识。} _{但是学界关于如何选择规范国有企业的法律建制方案存在争议，国有企业的法律规范是应在《公司法》内部进一步“规划特殊领地”，亦或单独制定相关的规范法典不仅在《公司法》修订之前就有争论，在2024年《公司法》修订完成之后，学界仍然有不少支持国有企业应单独制定法律的观点，当然亦不乏反对之声。鉴于此，依循着“发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用”的原则指引，探讨国有企业规范法典化的与否具有重要的现实意义。}

二、国企规范法典化的法理内涵与现实基础

_{“法典化”有形式法典化与实质法典化之分，前者在法的外部表现上会有相应的“某某法典”出台，而后者虽无法典之名，但根据其实质内容来看亦可认为是具有法典之实，例如在我国刑法理论研究中就经常有人称尚未形式法典化的《刑法》为“刑法典”。国有企业的法典化内涵所指为何，对于这一问题的回答需要回归至法典化的本质当中去寻求答案；在此基础上，还需分析国有企业法典化是否已经具备了现实基础。}

_{（一）规范法典化的法理内涵}

_{1. 法典及法典化}

_{“法典”之含义有广狭之分，广义之“法典”如《中华人民共和国民法典》《德国民法典》《法国民法典》等，涉及到整个民事领域的法律规范，基本上涵盖了一国内部调整民事法律关系的规范。狭义之“法典”，可指涉“单行立法”，将规范同类事项的规范合一，如《公司法》《票据法》等调整具体领域的部门法。} _{尽管两者范围有所不同，但“法典”的特性都在其中体现无两，即采总分之模式，抽象出“总则”并提炼一般性原则，于总则之下定分则，再以总则之纲领统制分则。}

_{对“法典化”的解释有二，一种是指“法的典籍化”，将某类规范同一事项的法律规范经上述合并后提取公因式之方式归为一类，著为一典；另一种则可解释为某种趋势，即将各法域其他形式的法律编纂为法典的过程，两者本质类似，前者是后者的一部分，后者则代表一国立法者所选之立法模式。法典化有诸多特征，包括一定程度上的合理性，同类规范的系统性，整体与部分的统一性，而最重要的是实用性。} _{同时，立法者是否采法典化的模式立法，取决于特定的立法背景。} _{历史上法典的产生常与社会变革和政局变化有关，即新的执政者要通过法律的行使来表达其执政理念，借此增强其权力和执行地位的合法性和权威性。}

_{较之于其他形式的立法形式，法典以及法典化是一个法律比较、优化的过程，} _{优势有三：其一，经法典化后的法律规范具有高度的概括性，更易于被实务人员所理解和把握，方便规范的实际运行；其二，经法典化后的规范具有更广的覆盖面，能将复杂的法律信息浓缩和统一，并减少规范群的内部矛盾，方便信息传递和法律研究；其三，经法典化后的法律规范更稳定和清晰，以实在的法律文本来减少法律的神秘性，能够在树立法律权威的同时促进法治观念的传播；其四，法典化这种模式进一步细化了立法规则，限制了立法者的权力，保障并维护了民主观念。}

_{2. 国企规范法典化的法理内涵}

_{法律的作用在于规范和调整社会中的法律关系，在既有经济基础之上，通过对现有的法律关系进行调整，反作用于经济基础。目前，我国还处于社会主义市场经济发展的过程中，国企作为其中的主导力量具有重要的影响力。因此，在处理涉国企规范的问题上，应当妥当地进行立法调整，不仅要尊重国企的经济地位，还应当进一步考虑是否应当将这类规范法典化。}

_{将国企规范法典化，意味着要将涉国企的规范从诸多法律中抽离出来。这就必然牵涉“国企规范”的识别问题。该问题的元问题又是“国企”的法律身份识别问题，即需要明确作为法律概念的“国企”的定义，并从中提炼出国企与非国企间的区分标准，再依此标准建构涉国企设立、运营和终止的基本原则。对国企而言，将与其相关的规范法典化，背后的法理内涵意味着，借助我国《民法典》及其他部门法中逐渐形成的法典化趋势，将我国的成文法编纂方案，系统化地应用于国有企业及其管理的各类法律关系中，具言之，尝试将诸如《预算法》《公司法》《企业国有资产法》《证券法》《保险法》《商业银行法》等规范中关于国企的法规抽离出来，建立专门的《国有企业法》。}

_{（二）国企规范法典化的现实基础}

_{任何法律模式的选择及其发展道路都应符合理论和现实的需求，国企规范法典化不是也不能仅是理论上的命题，更应该是一种符合现实需求的路径。本文接下来将从建国以来涉国企法律规范的发展历史和我国现行法典化趋势的视域下，来探究国企规范法典化的现实基础。}

_{1. 国企及国企规范的发展路径}

_{国企作为与共和国同生同长的一种经济主体，其发展历程可以大致分为五个阶段：第一个阶段是新民主主义经济阶段（1949-1956），该阶段主要是国家对各类经济主体进行社会主义经济改造，改造完成后的国有企业在我国经济中占据了统治地位，这是国企日后在成为我国经济发展的重要基础的历史来源；第二个阶段计划经济阶段（1957-1977），该阶段国企服务于计划经济，作为国家管理和发展的主要调控及管理手段；第三个阶段是计划经济向市场经济的改革开放阶段（1978-1991），尽管改革开放意味着我国开始转向社会主义市场经济，但是国企仍属市场经济发展的主导力量，对国企的市场化改造成为了该阶段的主要命题；} _{第四个阶段是深度改革开放阶段（1992-2012），如果说第三阶段是国企改革的初步阶段，那么这一阶段是国企与市场经济的磨合时期，一方面开始对国企进行公司制改革，另一方面着手建立国企资产监管体系。} _{第五个阶段自2013年至今，其主要目的在于继续深化国企的市场化改革，提高国企经营效率。}

_{以上只是国企自建国以来的发展路径，而与之相对应的规范演变过程则可分为三个阶段：第一个阶段自1949年建国至1978年，由于该阶段国企主要是作为计划经济的调控手段，涉及国企的规范主要是自上而下的管理规范，诸如1950年政务院财经委员会发布的《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的提示》和1954年政务院颁布的《公私合营工业企业暂行条例》等规范；第二个阶段在十一届三中全会至十四大期间，该阶段国企立法仍表现为行政规范，主要是1986年颁布的“三个条例”、1988年的《全民所有制工业企业承包经营责任暂行条例》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和1992年国务院颁布的《全民所有制企业转换经营机制条例》。} _{第三个阶段从1992年至今，基于对国企进行现代企业制度的改造，本阶段的法规以1993年《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》（1993）”）为核心，辅之以《全民所有制工业企业法》（1988）《企业国有资产法》（2008）等法规，对国企的规制和管理主要是通过前者及对其进行的修订。}

_{2. 国企规范法典化的现实基础}

_{在早期国企及其规范的发展历史中，集中体现的规制和管理国企规范与国家对国企所赋予的目标基本吻合，如国企在计划经济阶段需要配合行政机关完成管控调节经济，此阶段的法律也以划分国企内部人员职能和规范其行为为主，体现出较强的行政命令色彩。那么，现阶段我国涉国企规范是否与国企所承载的职能相符？}

_{国企的概念具有三重色彩：第一类是国家（政府）全资所有、直接经营管理的企业；第二类是政府持股的企业或者说混合所有制企业，包括控股和参股两种形式；第三种是私人所有，但政府对之进行信用担保的企业。我国国企的表现形式主要是前两种。} _{从功能上来说，可以将我国的国企界定为公共企业和非公共企业，前者不以盈利为目的或主要目的，更多立足于关系国计民生的基础产业或公共事业，后者的目的是与市场上其他主体公平参与市场竞争，为国家实现获取利润的目的。} _{两类企业都或多或少由国家持股或控股，但在我国市场经济中的地位和作用完全不同。就规范现状而言，《全民所有制工业企业法》于《公司法》（2023）之前生效，且并未失效，国企的发展和运行基本上要符合遵守两部法规的要求。}

_{然而，作为公共企业的部分国有企业，其功能与价值与一般进入市场的企业不同，对法律规范的需求也有所不同，应当从《公司法》中撤退。} _{同理，即使作为非公共企业类型的国企，由于其部分出资人为国家，在企业运营和监督问题上也不止于一般公司治理模式，规范需求也不应止于《公司法》。从国企在我国历次经济改革中的作用及其规范需求与法典化趋势来看，现阶段的国企立法与国企的作用略显脱节，各条文散见于其他规范中，明显与深化国企改革的目标不匹配，也有违现实立法潮流。此外，由于大部分国企本身带有公共性的目的，民众对政府的信任及于对国企的信任，} _{如果能将国企单独立法，顺应法典化的潮流，一方面可以加快我国法典化的进度，另一方面也利于强化民众对政府的信赖。}

三、国企规范法典化的必要性证成

_{如上文所言，现阶段各部门法都在尝试法典模式，尽管涉国企规范不能单独作为一个法律部门，但是现实基础下的《公司法》的调整模式桎梏了国企的发展，无法回应进一步深化改革的国家目标，亟需利用法典化的优势来完善对国企的管理和规制。}

_{（一）《公司法》调整国有企业存在缺陷}

_{1. 《公司法》规制的法律对象未能完全厘清所有类型的国企}

_{国企的存在形式包括两类，所有制层面的国企包括国有全资控股和部分控股企业，而运营目的层面上的国企则包括公共企业和非公共企业。然而，《公司法》未对两者进行区分，将之统一规定于第七章，并命名为“国家出资公司组织机构的特殊规定”。如果仅利用《公司法》来架构国有企业的规范设定，规范对象与大部分国有企业不符，且未充分考虑国企所带有的人民性，} _{忽视了国企立法在规范对象上的特殊性。此外，从立法政策上来说，公司法的品格被表达为公司人格自由、公司设立自由、公司资本自由、公司治理自由和公司交易自由，} _{但国企规范需求的是强监管，重公益的品格，这与以营利为核心目的的商事公司规范明显冲突。}

_{2. 《公司法》的未来发展方向与国企改革的目标存在矛盾}

_{从《公司法》的出台及历次修订过程来看，理论界和实务界早已对国企规范在《公司法》中的放置问题产生了争议。部分学者认为，国企在我国市场经济中占据重要份额，且对市场产生重要影响力，为在保障《公司法》效用的同时兼顾国企的特殊性质，应当进一步强化《公司法》对国企的规范，而部分观点则从《公司法》的基本理念出发，认为《公司法》应当遵循市场主体平等理念，无须对国企另作安排，} _{删除《公司法》中涉国企的规范。两种观点都未把国企当单独的部分来看待，未考虑到国企所带有的“公共性”，更未曾考虑到是否有必要将国企规范放到《公司法》中。实际上，1993年《公司法》的目的是为国企改革设定法律途径和组织形态，} _{带有浓厚的国企色彩，但这一目标随着经济发展已经转变。在2005年全国人大对《公司法》进行全面修订时，有学者指出，“公司法修改与国有企业改革立法应当适当分别进行”，} _{立法者在修法过程也采此建议，将大量与国企有关的特殊规则修改或删减，这一转变基本上也与我国国企改革和社会发展路径相吻合。在未来的市场经济发展过程中，两者的功能定位会愈加清晰，商事公司立足于市场，公共类型的国企立足于公共福祉，而商业类型的国企则仅在所有权层面上体现出国有资本的特性，应当以此照顾国企的特殊规范需求，将国企规范从公司法中剥离。}

_{（二）国企设立、运行和终止时的特殊要求}

_{1. 国企设立和终止路径中的特殊要求}

_{对国企而言，其设立、运行和终止过程也有着与一般商事企业不同之处。首先，在国企的设立和终止的程序层面，作为国家投资或者参股控股的企业，国企在设立时需要得到政府的直接支持或参与，而在运行和管理过程中，国企需要遵循政府机关或者政府的决策，政府在可以间接支配企业的经营计划，影响企业的发展方向。具言之，在设立和终止作为公共企业的国企前，其成立和解散都需要经过行业主管部门批准，相关部门要审核其设立时的经营目标、章程、注册资本和各项人员及财务制度，而在其变更和终止时，还需经各级人大审批决定。}

_{其次，用《公司法》来规制国企的设立和终止过程的法律效果也并不理想。从《公司法》的规定来看，企业终止包括破产和其他原因，但《公司法》没有单独规定国企的解散清算和破产清算。对此，存在两种解读方案，一种是立法者未认可国企拥有一般市场主体的法定退出渠道，这罔顾了国企经营中的失败可能性；另一种则是，认可国企终止与一般企业无异，这又忽略了国企终止阶段的自身特性。除此之外，在国企运行的过程中，主要是通过商行为对外经营，包括公共商行为和非公共商行为。如果要对国企所涉的商行为进行调整，应当兼顾其公法人与私法人的性质，从公、私两个角度进行规范，} _{但《公司法》的核心属性还是私法属性，无法妥当地调整公法视野中的法律关系。}

_{最后，在国企终止的具体问题上，不仅要获得政府的批准，还要严防产生国有资产流失的问题。理论上，国有企业属于全民所有，由国家或政府代行所有权，但国家和全体人民是相对抽象的法律概念，其实际行为由代理人所为，并没有可以追溯的最后委托人。} _{这意味这国企终止过程中没有实质性的拥有所有权的股东来维护自身利益，法律上的所有权与事实产权不一致，这导致即使国家有动力，也没有能力去监督和约束全部代理人，极易产生国有资产流失和怠于清算的问题。此外，由于国企的体量比一般私企更大，员工数量更多，内部情利益关系更为复杂，在国企破产前，同级政府和监督管理委员会还需要考虑到职工权益保护的问题，甚至特殊情况下职工是否能够妥当安置成为政府是否批准国企破产的前提，这都没有被《公司法》和《企业破产法》所详论。}

_{2. 国企治理和监管时的特殊要求}

_{在企业的治理和监管中，国企与一般企业不同，国企治理不仅要考虑企业治理的一般性，还要兼顾其特殊性。}

_{首先，治理和监管层面的核心原则是“坚持党对国有企业工作的领导，坚持党的领导”，但如果要将党组织嵌入国企治理的过程，势必要在涉国企的主要规范中明确。} _{进言之，在国企内部进行党建的依据不仅为政策性要求，还应当成为法定要求，这需要为立法所明确。}

_{之所以要在国企内部治理时贯彻党建，是为了通过党建不断强化党组织把握、协调其所特有的人民性目标的目的。} _{然而，《公司法》所规范的对象只是一般的作为市场主体的商事企业，其适用对象应是以盈利为唯一目标的企业，} _{并不能成为国企人民性和公益性的立法保障，也无法在国企的党建工作中提供准确及时的法律支撑。}

_{其次，在规范公司治理机构层面上，虽然国有公司与一般企业同构共建，但是其治理结构与一般企业有重大的差异。国企的治理核心在于，如何干预和监督经营者，防止权力滥用，维护社会公众和国家利益，} _{如体现在《公司法》体系之外的国有资产保护制度。} _{而商事企业则与之不同，其治理结构明面上是调整公司内部机关的权力分配，核心原因仍在于，如何以公司内部结构来促成企业利益的最大化。除了治理结构上的不同，国有企业在治理过程中也与商事企业有所不同，其决策和行为往往受到国家政策和法律的更多干预。例如，国有企业在经济周期调控、产业布局、对外经济政策等方面扮演重要角色，这些角色使得其治理结构具有独特的政策性。类似的，这类区别还反映在国企运行的监管问题上，国企有着特殊的会计审计规范，但《公司法》对国企的财务、会计等制度没有专门规定，而当前的会计审计制度也没有体现国资经营预算的特殊需求。}

_{最后，由于国企包括公共和非公共两种类型，如果由《公司法》来规制非公共类型的国企，将公共类型国企交由其他规范进行调整，也不妨为一种方案，但该方案并未提高法律适用的效率，也没有充分考虑到国企在市场经济中的重要法律地位。一方面，我国长期以来都将国有企业当做普通企业对待，以《公司法》进行调整，《全民所有制工业企业法》和《企业国有资产法》几乎都被虚置，少有国企在治理和监督企业的过程中，直接依据与国企有关的法律规范来解决问题。长期采用这种普通企业的公司治理结构来解决国企治理问题，会直接导致治理结果的异化。另一方面，分类调整国企的前提在于，有明确的分类依据以及法权划分，但现阶段缺乏这种法律依据，与其另行立法将国企分别分类交由不同法律调整，还不如直接建立统一的国企立法，集中规范公共类型国企，再将非公共类型的国企以指示参引的方式交由《公司法》调整。}

_{（三）深化国企改革形势下的法治要求}

_{在全面深化改革开放的新形势下，新一轮的国企改革在经济改革中作用大、任务重，要实现增强国有企业服务国家战略功能、推动国有企业真正按市场化机制运营，建设世界一流企业的效果。} _{然而，我国现在所采用的政策性推进方案易变动，不稳定，应当以法治方案来深化改革。}

_{国企规范法典化，符合国企未来深入改革的发展方案，能够满足深度改革的立法需求。我国国企立法体系中存在重复立法、多法并存、互相掣肘的乱象，造成了国企运行体系的制度鸿沟和治理分野，不利于国企改革在法治化轨道上顺利运行。} _{就国企改革问题而言，有学者一阵见血地指出，“国有企业，改到深处是产权”，} _{而对产权进行改革面临的最大问题是，国资委牵头的国有资本管理体制暂时与目前改革的目标未能完全匹配，以公司制为基底的法律框架与国资委的行政体制之间仍有诸多不协调的地位，} _{国有企业与商事企业的异质性表明，国企寄生于公司法会产生规范性质冲突和不和谐，也不利于其公共职能的有效实现。}

_{从市场经济体制对国企的要求来看，将涉国企规范法典化，还能够满足市场经济体制的制度需求。市场经济中，理想状态下的国企至少应当满足以下几点要求：第一，国企运行过程中要合法合规；第二，国企要具有一定的独立性，平等参与市场竞争；第三，市场经济要求政府明确自身职能，政府应当减少对国企的直接干预；第四，法律应当从正方两方面保障国企参与市场竞争时的法律地位。然而，散乱分布的国企规范无法满足效率层面的要求，倘若仅通过《公司法》来集中规定涉国企规范，其作为一部以规范商事主体为目的的市场法，也无法用大量篇幅来承载规制国企的要求。此外，国企法典化还能全面提升国企外部竞争力。其中，明确各类国企的法律概念具有重要意义。在国企参与世界经济贸易竞争的过程中，西方国家和其他贸易对象早已针对国有企业补贴问题提出很多质疑，即多半将我国国企正常的生产行为推断为“政府行为”，从而将国企等同于“公共机构”，指责这类行为属于不正当补贴。} _{实际上，此中的部分原因也出在我国国企分类的定义上，现阶段关于国企分类的概念仅见于财政部和国资委的文件中，而非法律性文件，这对国企参与世界性的贸易竞争极为不利。}

四、国企规范法典化的路径实现

_{在全面依法治国的时代背景下，国有企业作为国民经济的支柱，其规范化、法典化进程不仅是企业自身发展的内在需求，更是践行立法法基本理论、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。依法治企是国企健康发展的根本保障。编纂国有企业规范法典被认为可以提供一种“内在精致化”的机会，通过国有企业规范法典实现对国企规制的有关法律文件的简化，提升法律适用的协调性。} _{国企规范法典化，意味着将国企的经营管理活动全面纳入法治框架，用法律手段规范国企行为，保障国企和其他各方权益。这不仅有助于提升国企的法治意识和法律风险防范能力，还能有效遏制国企内部腐败和违法违规行为，维护其形象和声誉。同时，法典化的规范体系还能为企业决策提供法律支撑，确保决策的科学性和合法性。}

_{（一）符合立法法基本理论}

_{1. 国企规范法典化的必然性}

_{近年来，国有企业改革在持续深化的浪潮中迈入了深化提升阶段。为更好地适应这一阶段的发展，必须进一步突破既有的调整方式，从行政措施、政策调整发展到主要依靠法律调整。我国国企的存在，是出自中国特色社会主义的政治经济学思考。} _{作为中国经济版图的基石，国企的重要性不言而喻，无论是从理论层面探讨还是经实践验证，均凸显了其在国家政治经济体系中的关键角色。但在现有国企改革中仍然面临传统计划经济遗留下的挑战，如发展不均衡、资源错配、债务负担沉重、内部机制复杂、市场竞争力减弱、创新效能低下等问题，} _{这与我国当前提倡的“创新是第一驱动力”形成了一定的反差。在一定程度上，国企拥有普通企业不具备的独特资源和国家支持，却没有充分发挥自己的先天优势。当前我国形成了主要以《公司法》《企业国有资产法》为核心的国企法律规范体系，但这一体系尚显零散，缺乏针对国企特殊性及发展需求的系统性规制，未能充分发挥法律对于国企发展的调整作用。鉴于国企不仅承载着商业运营的责任，更肩负调节市场失灵、维护国家安全等特殊使命，其法律规制需求远超一般商业公司，与《公司法》的普适性框架存在本质差异。为了进一步巩固和深化国企改革成果，促进国企稳健前行，提升治理效能与经营绩效，增强其在全球市场的竞争力和抗风险能力，有必要对现有法律规范进行全面梳理与整合，编纂形成一部专为国企量身定制的、体系化的法律规范法典。这部法典将充分考虑国企的公共属性与社会责任，为国企在复杂多变的国内外环境中提供更为精准、有效的法律支撑，确保其在推动经济社会高质量发展中发挥不可替代的作用。}

_{针对国有企业，推进其法律规范体系的法典化进程，对于确保其在履行公共职能的同时更好地平衡各方利益具有深远意义。在传统公司治理框架下，代理问题常聚焦于信息不对称导致的利益冲突，如股东与管理层、控制股东与非控制股东，以及公司与债权人之间的关系紧张。然而，国有企业因其独特的政治经济角色，其决策逻辑超越了单一的经济利益最大化，更加注重社会和谐与公共利益的实现。} _{实证研究表明，国企高层的职业晋升路径受其维护社会稳定等公共利益的影响，这一晋升机制促使国企在资源配置上可能偏离了纯粹的经济效率导向，有时会对某些股东权益造成一定影响。然而，当前支撑国企法律框架的《公司法》与《企业国有资产法》等核心法律，并不能针对国企的特殊性提供匹配性的规制，导致部分治理策略在应用中显得不够贴切，未能有效解决国企特有的代理问题及其产生的成本。尽管地方政府层面已出台了一系列规范性文件，试图对国企进行更为精细化的规范，但受限于其法律效力的局限性，这些局部的法律规制往往有限。同时，在国企的规制中还存在政府在多重角色间的平衡难题，如作为行业监管者与国企股东的双重身份，进一步加剧了法律规制的复杂性。鉴于此，构建一个专为国有企业量身定制的法律规范体系显得尤为迫切。这一体系需深刻理解并体现国企的双重使命——既追求经济效益，又承担社会责任，当然应当注意国企是以承担社会责任为主要任务的企业。通过明确界定国企的公共职能与商业运营边界，以及建立更为精准有效的代理问题解决机制，可以确保国企在促进公共利益的同时，也能保障各利益相关方的合法权益，推动国企规制的现代化与法治化进程。}

_{2. 国企规范法典化的必要性}

_{在企业运营上，国企与普通企业相比存在很多问题，例如决策链长，在国企中一个问题的解决需要层层上报、多次开会讨论研究才能作出最后的决策，而且由于国企更多地承担着社会、政治责任，在决策时也会多方面考虑，犹豫不决，这与以逐利为目的、高效决策、运转的普通企业有着本质区别。导致决策链长的原因包括但不限于内部机构权责不清、体制固化等问题，当然，这些也是当前国企中普遍存在的问题。实践数据统计表明，在国企的运营效率低于其他所有制企业的情况下，国企的资产负债率却逆势上升、居高难下。} _{在探索国企规范路径的过程中，我国展现了坚定的决心与不懈的努力，出台了丰富的法律法规与政策体系，构建了法律与政治并行的双重规制框架。法律维度上，以《公司法》和《企业国有资产法》为基石的法律体系，为国企治理提供了基本框架；而在政治维度上，党内法规、党政方针等则构成了国企治理的政治指引。然而，这一双重规制模式并非尽善尽美，仍面临多重挑战。首先，以实现公司商事功能为主要任务的《公司法》《企业国有资产法》忽略了国企的公共功能，从而导致了其中代理问题解决机制的错位、国企法律规范模式的部分失灵。} _{其次，党内法规在对国企的规制中发挥的作用有限。因为党内法规立法的出发点和落脚点依规治党，提升党的执政能力和领导水平，所以其对于需要在市场中运行的国企来说，仅能保证国企社会功能的发挥，而忽略了国企作为经济主体的特殊性。与专门规制国企的其他法律法规相比，党内法规可辐射范围小，且其强制执行力具有不确定性。}

_{国企法律规范的庞大臃肿导致对国企规制的内部协调性和一致性下降，引起规制范围重叠或规定重复、矛盾或不一致。} _{此外，规制普通企业的《公司法》也未能提供针对性的规制，因此国企规范法典化成为了符合立法法基本理论的必然选择。通过法典化进程，可以推动国企依法经营、规范管理、稳健发展，为全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。}

_{（二）立法思路}

_{尽管近年来我国着手从国资监督、决策机制、高管选任等方面发布了众多文件对国企进行规范，但这些规范却“治标不治本”，未能有效解决国企长期以来存在的问题。} _{为了真正实现“标本兼治”，国有企业规范法典化迫在眉睫。在国企规范法典化达成共识的情况下，要进一步探究的是法典的具体思路。我国的国企具有中国特色，其与以营利为目的的普通企业不同，为了更好地规制国企，应当将其视为“行政机构+公司”的独特混合物，在规制过程中既要考虑到其能正常在市场中运营，也要考虑到其公共属性。如美国对国企（政府公司）进行政治规范的方式是通过国会专门立法将它们“行政机构化”。} _{从我国国企语境出发，在国企规范法典化过程中可以纳入国企政治规范，即应当明确对国企的规制离不开党的领导和政治规范的引领，将国企政治规范法律化，让政治规范一样能够高效运行。}

_{第一，政治层面上，将国企政治规范模式，特别是党内法规融入国企规范法典。此举旨在通过法律化途径，确保党对国企领导的稳固地位，这也是中国特色现代企业制度的根本要求。因为国企作为市场中的经济体，必须从根本上保证其“道路正确”，才能在竞争激烈的市场中不忘初心，即要使国企真正承担社会责任和政治责任，离不开党的领导、党内法规的监督。党对国企的领导系国有企业制度“中国特色”的体现。因此为确保我国语境下的国企能够得到更好地发展，有必要以立法的形式确立党在国企中的领导地位。} _{在政治规范法律化的过程中，主要包括形式和实质层面。形式层面是指确立党组织在国企中的法定地位；实质层面是指细化党管理国企重大事务的条款，旨在法治化党组织设立与领导职能，并具体化党在重大决策中的角色。党内法规与国家法律间的界限模糊，效力层级不明，导致执行中强制力与责任界定存疑，增加了国企遵循政治规范的复杂性与成本。此外，现有国企政治规范散布于多部党内法规中，如《中央党组工作条例》《基层条例》等，这种碎片化状态削弱了规则的统一性和可操作性，提升了实施难度。在国企规范法典中应当将政治规范放入总则，发挥国企规制的引领作用，增加国企规制的体系性，进而减少法律适用的模糊性。}

_{第二，法律层面上，肩负着社会责任与政治责任的国企，与侧重于商事活动的《公司法》框架存在显著差异，故需量身定制一套专属的法律规制体系。既往国有企业改革历程中，统一立法的缺失导致了监管主体不明确，进而加剧了整体监管的复杂性。为此，推动国企规范法典化成为关键一步，旨在清晰界定公共职能导向的国企与纯营利性企业之间的法律界限，实现国企法规的系统整合。法典化进程应聚焦于从现有公司企业法律体系中剥离那些不完全契合国企特性的条款，以恢复公司企业法作为商事法律的纯粹性。这一过程不仅有助于明确国企的法律地位与责任边界，还能促进国企监管机制的统一与高效，为国企的健康发展奠定坚实的法律基础。}

_{同时，需要将现行有效的国企规范进行梳理整合，当然并不是所有现行有效的规范均适合纳入法典，规制内容重复或监管机构重复的需要进行合并，并且应当在法律中明确主管机构及与之相应的职责，防止“九龙治水”的情况发生。在国企规制的内容方面，涵盖了国企的设立、运行、监督等方面。}

网络首发 | 石顺 刘君玮：论国有企业法的法典化

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