中国城市战略的五大迷局

◎作者 | 罗天昊（致力于国家与城市竞争战略  著有《大国诸城》）

◎来源 | 罗天昊国与城（luotianhao99）已获授权

国家崛起，必以城市崛起为先导。

中国已经跃升为全球第二经济大国，与此同时，是国内数百座城市翻天覆地的变化，归根到底，城市的兴盛，最终还是落脚在产业的基础上。

为什么同时起步的特区中，深圳和珠海差距如此强烈？

为什么经济实力强大的苏州，在金融活力方面，反不如经济不发达的甘肃省会兰州？

不同的产业选择，导致最终的城市格局迥异。

近十年来，笔者考察了数十座城市，也见证了不少城市“十二五”和“十三五”规划的出笼，一个非常强烈的感觉是，光从纸面上看，几乎所有的城市发展规划都是高大上，都要发展高技术产业、新兴产业，振兴服务业。

现实很骨感。一个城市到底适合什么产业，还有很多先决条件，并非所有城市都合适高大上。积数十座城市之教训，城市选择产业需考量五大条件。

01

在全球、国家和经济圈中的三重定位

高端产业，遍地开花。几乎所有的城市，在规划产业时，都恨不得以高新产业为主导。视低端产业为落后产能。但事实上，主导产业的层级，还需要从其所处的区域分工与定位考量。

中国在全球产业链中处于中低端位置。以制造业为例，全球制造业分为四大方阵，美国为第一方阵，英法德日韩等其它发达国家为第二方阵，中国等新兴国家为第三方阵，广泛亚非拉后发国家为第四方阵。

在高新产业领域，最核心的技术控制在欧美手上，如汽车的顶端技术在日、德和美国。大飞机的技术，中国终于实现了零的突破，但是主要技术仍然掌握在少数国家手中，电子元件器核心技术也在欧美和日本手中。中国只在少数领域有所突破。

中国在全球产业链中的地位，注定了多数城市要以大众产业，或者说中端产业为主，高端产业只能落地在部分先发城市。中国若失去大众制造的优势，将受到两面夹击。在高端领域，受到欧美的阻击，在低端领域，被印度和越南等国蚕食。

同时，在国内也存在一个产业梯度。随着中国广阔内陆产业转移的完成，中国将形成一个U形曲线产业结构，东部沿海地区将成为研发和高端的产业核心区，以及最终产品的销售中心，而加工制造这个U形曲线的底端集中于中西部。

以制造业为例，中国制造业将出现三大集团，一是以北上广深为代表的国家高精尖制造业，总量少，但是技术处于最顶尖行列。

这些城市也不以制造业为主流。二是以长三角的无锡苏州，珠三角的佛山东莞为代表的大众制造业的中心，其技术先进，基础雄厚，在制造业体系中处于节点位置。三是当下承接产业转移最集中的大陆腹地城市。

就国家内部而言，多数城市，也将注定以中端产业为主导。“十二五”期间，中国有很多城市好高骛远，走了弯路，而那些脚踏实地的城市，则普遍厚积薄发，发展良好。如中部和中南地区的武汉、长沙，合肥，郑州，重庆和成都，在过去几年中，老老实实搞大众制造，尤其是武汉和成都，都跻身国内GDP十大城市。

第三还要看同一经济圈内，不同城市的分工。珠三角城市之间，有一个有趣的现象，东莞等经济重镇，其金融产业并不发达。东莞的金融产业哪里去了？很简单，被广州、深圳和香港代做了。在珠三角城市内部的产业分工中，广深的三产比较强势，是区域性金融中心。

全球，国家与经济圈的三重定位，对于所有城市都是一种制约，尤其是很多城市喜欢搞跨越式发展，不愿意脚踏实地，老想投机，搞奇迹。

02

顺应发展阶段，衡量时间坐标

人生有年轮，城市有节奏。尊重发展阶段，对于城市产业战略来说也至关重要。

很多地方认为，第三产业占比不高意味着城市不发达。事实上，到底哪种产业为主，要受到城市发展阶段的制约。一度风靡的 “服务业突围”，导致了部分城市的战略失误。

在国家层面，部分人开始滋生了以世界工厂为耻的情绪，过去十年，中国出现产业空心化的倾向，实体经济遭遇重创，直到2015年才重新转头，推出中国制造业2025计划。

美国经历多次危机仍屹立不倒，虽然美国是全球第一服务业大国，但它的制造业同样发达，甚至还是第一农业大国。合理的产业结构，使美国具备强大的抗风险能力和调整能力。

英国巅峰期制造业占全球工业国家的比重约在45%。美国巅峰期占西方世界的53%。中国目前仅占全球20%，且大而不强，远未至顶峰。

从发展阶段判断，中国尚处于工业化中期，制造业仍是定鼎重器。这也决定了国内多数城市，将以制造业为主导产业。

正面案例是，武汉等城市最近几年坚持制造业，夯实了产业基础，奠定了未来长久发展的根基。十几年前，武汉曾实行“两通起飞”的战略，欲以服务业为主导，结果证明走了弯路。

后来武汉重新调整了战略，推行工业倍增计划，收效甚大。目前武汉处于工业化中后期，去年武汉的制造业占比40%左右，服务业略高于全国平均水平，在未来十年甚至更久，其产业还会持续。武汉服务业的占比，可能不适合像北京近80%这么高，也许 60%就很合适，这是不可跳跃的一个发展阶段。

先实现制造业的崛起，再成为服务业中心，最终实现全面崛起。武汉的产业战略具有相当的普遍性。长沙、成都、南昌、合肥等城市其实也走了一条类似的路，最近几年，中南区域发展速度称雄全国，选择老老实实搞实体经济，居功至伟。

跨越式发展导致失利的典型是珠海。改革开放初期，其它珠三角城市都通过承接香港和欧美的产业转移，率先发展工业，此时的珠海，欲实现高低点发展，以旅游业及高新产业为主导产业。

珠海由此失去了发展工业的最佳时机。上世纪八九十年代，正是珠三角各城市起飞的黄金时期，珠三角的制造业迅速发展，成为知名全球的“世界工厂”，以广州与深圳为龙头的珠三角城市群亦完成了初步崛起。

制造业的滞后，使珠海超常发展的梦想落空，在第一轮的发展中，珠海逐步落后，特区光芒消失殆尽。 与深圳的差距巨大。

03

存量与增量之争： 守正与出奇

很多地方视传统产业为畏途。都将高新产业列为未来发展重点。欲以新兴产业破局。但是，如果各地都以新兴产业为突围之路，新兴产业的竞争很快将从蓝海变为红海。比如太阳能行业，各地一哄而起，最后行业动荡时，谁也难以幸免。

此外，新兴产业的崛起需要时间，而期间，地方政府如何支撑既有的格局，等到新兴产业开花结果？

在产业转型大潮中，近年来无锡选择了新兴产业和高新产业突围。无锡尚德锋芒毕露，一度给无锡带来了莫大的荣耀。

但是后来，以无锡尚德为代表的光伏产业衰败，传统产业却危机重重，五年来无锡的工业占比，下降了约5个百分点，从2011年的54.2%，下降到2015年的49.3%。2015年规模以上的工业增加值，竟然比2011年还要少300多亿。规模以上工业增加值增速曾连续6年在全省垫底。忽视传统产业，导致了实体经济遭遇重创。

无锡身边还有上海与南京两个综合性城市，发展服务业，显然不应是重点。同时，新兴产业难以成为主导产业，以太阳能产业为例，全球有46个国家将其作为未来支柱，而国内几乎所有的省市，也都将其作为未来重点发展的产业。很容易同质化。无锡尚德最后在惨烈的竞争中落败，其实并不奇怪。

在高新产业领域，最核心的技术控制在欧美的手上，在国内，也存在一个产业梯度，最高端的产业，还是落地在中心城市，北京中关村、上海张江科技园、深圳高新产业园等。无锡难缨其锋。

无锡过度依赖新兴产业和高端产业，甚至借太湖蓝藻事件，驱赶了不少传统制造企业，一心去搞高大上，最后光伏产业不保，传统产业不振，两头落空，忽视巨大存量，对于城市经济的发展，是非常致命的。

相对新兴产业，中国的传统产业存量巨大。相对服务业，中国的制造业存量巨大。对于多数城市来说，制造业的转型升级，比从制造业向服务业转型重要；传统产业的更新，比传统产业向新兴产业转型更重要。

值得肯定的是广东佛山。佛山的发展模式可谓三体一式：坚固厚实的实体经济、强盛丰茂的本土经济、富有活力的民营经济。内生式发展。一直以来，佛山坚守制造业，第二产业比重维持在60%左右。

佛山制造成为佛山市最响亮的名片。逐步确立了家电、陶瓷等几大支柱产业，积数十年之功，逐步成为全国最著名的制造业重镇。近几年整体实力强势崛起，人均GDP直追上海。

佛山的启示是，坚守制造，坚守传统产业为主导的产业体系，一样可以有未来。守正出奇，对于多数城市来说，是必须遵循的铁律，没有奇迹，只有积淀。

04

特殊城市的产业布局

中国城市类型繁多，战略体系复杂多元。其中，有三大类型的城市，容易出现战略误区。分别是旅游名城，资源型城市，以及重工业城市。

与一般人印象中不同的是，那些经济比较发达的旅游城市，比那些因为贫穷的旅游城市，其文旅收入占比更高。以舟山与铜仁为例。舟山2016年旅游收入为661.62亿元， GDP为1228.51亿元，铜仁旅游收入347.30亿元， GDP 856.97亿元为，舟山经济总量大，旅游收入与GDP的比重还是高于铜仁。舟山人均GDP达到106364元，而铜仁为27366元，差别巨大。

铜仁的第二产业比重，只有28.4%，可以看到，适度的工业化补课，对于铜仁未来至关重要。铜仁的梵净山驰名国内，高速公路开通前后，效益差别巨大。舟山不一样，市民富裕，本土旅游可以奠基。同时，其所在的长三角是富庶之地，文旅产业反比单纯依靠旅游的城市更为强势。

贵州这几年搞大规模工业化，经济突飞猛进，旅游的占比反提高了。2016年，贵州旅游总收入达5027亿元，增加值占GDP的10%左右，成为贵州的支柱产业。

穷而美，没有人来，消费不足。很多人都忽了波特在国家竞争战略理论中讲到的本土需求因素。启示是，穷而美的地方，光靠美丽事业容易成为空中楼阁，适度工业补课，只要在生态压力范围内即可。

资源型城市的转型，误区也不少，最典型的是，都想做文化产业。其实鲁尔等发达国家的传统资源城市转型，有两个隐秘的前提，一是，这些城市转型前已是发达国家主流城市，资本雄厚，衍生产业和文化产业都有很好的基础。欧美处于强势地位，做文化旅游产业有根基，有市场。二是，它们的转型持续了数十年才最后成功。

国内很多资源型城市转型，其实不合适学鲁尔。国内资源型城市，多数是穷人城市。国富民穷且贫富分化严重，普遍消费市场不足。

北京可以把首钢老厂区和798工厂做成文化产业基地，但是很多穷地方的资源城市，做了多年的文创产业不见效果。总体经济实力跟不上。山西、东北、陕西这些地方的资源型城市文化产业做不起来，根源就在于此。

只要资源没枯竭，就继续做资源，有煤炭，有石油，难道不开采？亏损则需国家担责。鲁尔区、日本北九州转型，国家都曾补贴。

继续发展资源产业的同时，唯一的问题其实就是产业接续和衍生产业的问题。最好的选择，是上下游以相关产业。还是工业。文旅是辅助产业，不能主业。

湖北的黄石转型相对成功。除矿业以及有色金属外，黄石还有以东贝为龙头的机械制造业；以美尔雅为龙头的纺织服装业；以劲牌为龙头的食品业。转型要成功，还是靠工业。

重工业城市转型的要害，不在抛弃，而在中和产业结构。很多传统的重工业城市，其实技术基础，产业工人的素养也很好。东北长春的汽车、装备产业就很有基础。

关键有三点，一是由重到轻，发展大众消费型的产业，二是发挥技术优势，装备制造，重工业领域的存量盘活，三是发展生产性服务业。不能一说转型，就往服务业方面靠，甚至有部分中国著名钢城，不顾本身特点，要抛弃钢铁行业，做大健康、生态产业，方向明显偏了。

05

权力坐标

中国是一个不完全的市场经济国家。市场与权力，交替决定资源配置。

中国城市的公共资源安排，是按照政治地位排队。在这种体系中，直辖市处于第一梯队、省会处于第二梯队，计划单列市处于第三梯队，其它常委兼任书记的地级市属第四梯队，一般城市处于第五梯队。县级市处于第六梯队。镇处于第七梯队。

在文教领域，中国最顶级的高校，包括北大与清华，均设立在北京。在医疗资源方面， 2016年中国十大医院中，北京独占其四，在经济领域，110多家央企中有超过80家以上的总部驻跸北京，超过其它所有城市总和。

至于中央机构，则更是全部集中于北京。北京世界500强总部已是世界第一。它是中央银行所在地，也是三会所在地，是政策的策源地。2016年，北京的本外币存款余额138408.9亿元，冠绝全国。北京对于资金的吸附作用，远远超过其它城市。

这样的城市，三产自然发达。2016年，北京三产占比达到80%以上，为国内最高，它的金融行业增加值居第一位，占GDP比例为17.1%；文创产业也超过10%。北京在全国的地位，正如省会、首府在各个省和自治区的地位。在几乎所有的省会城市中，三产都比较发达。很多落后地区的省会，三产也能够比发达地区的一般城市厉害。无它，全省的资源都集中在它手中。

比如经济发达的苏州，其本外币存款与GDP的比值不过1.3，但是，经济不发达的甘肃省会兰州，其存款余额与GDP的比重，竟然可达2.8，吸金能力强过经济发达的苏州。在一省之内也是如此。苏州经济比南京更强势，但是吸金能力就不如南京。南京的本外币存款与GDP比值达到2.7。吸纳资金的能力强过苏州。

不仅公共资源的分配，要考量城市的权力所处层级，很多没有完全走出审批制的垄断行业、半开放行业，都依赖城市权力体系。比如地级市可以做城市银行，再发达的县级市却没有权限，这就不是市场选择，是权力布局。

处于权力体系中端乃至下端的城市，产业选择空间就小多了。笔者这些年看到很多禀赋一般，层级也一般的城市，产业规划中却有种种宏图伟略，说说可以，真推行就是致当地于不利之中。

充分考量自己在权力体系中的地位，合理布局产业，也是很多城市需要尊重的现实。