一、导论
全国和地方各级人大，是人大制度的重要组成部分。在理论上明确全国和地方各级人大的性质，既是学术研究的重要任务，也是从现实出发改善中国政治的实际运行、思考中国政治未来走向的重要切入点。围绕着中国的各级人大的研究，在比较视野下具体考察各种代议机关的差异与共性之时，国内外学者之间呈现出了两种明显不同的倾向。
在宏观层面上，国内学者在定位中国的代议制度和代议机关的属性时，较为倾向于从根本属性和组织形态上将中国的人大制度及其代议机关与国外的类似制度进行区分。这些学者首先强调中国的人大制度是一种现代意义上的代议制度，则进而比较社会主义代议制度与资本主义代议制度的差异；在社会主义代议制度的范畴之内，再将中国人大制度与其他国家的类似制度进行区分。①而改革开放以来日渐活跃的中国地方人大的属性及其运行模式，就常常被论者所忽视。
如果说国内学者的宏观论述比较侧重于在规范意义上阐述中国人大制度和全国人大的基本属性与原理，一些国外的研究者则敏感地关注到了中国地方人大的一些新近变化，比较偏向于在经验层面上考察中国地方人大的实际运行。但是，与国内的宏观论者主要致力于区分制度差异相反的是，国外的研究者在考察中国地方人大的运行状况时，则明显带有某种投射的倾向，大多数学者都或多或少地将西方的经验投射于中国地方人大的场景之中。
以选民直接行使权利和政府职权划分清晰为出发点，现代民主理论和代议制理论的主流观点都认为，国家的代议机关与地方的代议机关在职权边界上应该清晰界定。在此基础上，地方代议机构的基本性质就是一种地方民意的表达机关和地方政治力量的竞争舞台。基于这种判断，一些海外学者在观察中国的地方人大时，所考察的主要指标就是中国的地方人大体现民意的程度、政治竞争的程度和在地方层面上制约行政权力的程度。体现民意和政治竞争的舞台是地方人大的选举；制约权力的标尺则是地方人大监督地方政府、甚至约束地方党委的力度。②基于这种假设而对中国的地方人大制度所进行的研究，显然不能准确定位中国地方人大的制度变迁。因为中国地方人大一个相当独特的地方在于，它实际上行使了相当一部分在海外学者看来本来是应该由国家来行使的权力。
地方人大的这种独特性质曾经引起过一些宪法学者的关注。以宪法和地方组织法为中国地方人大所设定的职权范围为标准，国内学术界曾经就地方人大的法定职权及其行使方式展开过一定的争论。但这种争论主要在规范层面上围绕着地方人大是否应该行使违宪监督与审查权而展开。③通过对宪法设定的地方人大职权的历史变迁的考察，笔者曾提出，国内学术界的争论，反映出的是中国地方人大所具有的一种非常独特的属性，即作为地方国家权力机关的地方人大，其在性质上可以进一步解析为上级政权意志的执行保证机关和地方民意的形成和保证机关。但是，这种二分法并没有对这两种性质之间的关系做深入展开；而且由于完全排除了对执政党与地方人大的关系进行分析，也无法全面理解地方人大的性质。
以中国的法律和执政党的党章为基础并基于中国政治现实，本文提出，作为一种独特的代议机构，中国地方人大具有三重属性，即国家意志的执行保证机关，地方党委领导下的工作机关和地方民意的代表机关。地方人大在改革开放以来的发展体现的正是三重属性的不同组合模式。
二、理论定位与制度安排
在系统论述代议政治基本原理的《代议制政府》一书中，约翰·密尔(John
Stuart
Mill)在论述完中央级的代议制度之后，曾经专门探讨过地方代表机关的性质与职能。在他看来，对地方代表机关的需求，首先来自于公共事务的层次性和代议制政府之间纵向分工的需要。由于中央政府能做好、或者有把握去做的只不过是国家事务的一小部分，在中央事务之外，还存在着一种纯地方事务。对于这种纯地方事务，可以通过两种途径加以管理：一是人民直接以集会的形式进行管理；二是由专门的行政官员负责管理。当地方事务上升到一定层次并且其复杂性程度增加时，由专门的行政官员加以管理是难以避免的。此时，对这些官员的任用，对他们的监察和制约、为他们的工作提供经费的责任，就必须要由人民选举产生的代表机关来承担。④显然，在密尔所设计的双层代议制政府中，为了解决政府事务的分工问题，同时实现参与和能力培养的目的，中央和地方代议机关的基本关系是在中央集权与地方分权之间维持某种平衡。⑤
马克思在设想未来社会的管理模式时，基本思路是先建立地方自治公社，再基于层级选举的原则而逐层产生各级代议机关。在公社这一层，马克思的描述是：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员会组成。这些委员是负责任的，随时可以罢免。”⑥与此同时，“每一个地区的农村公社，通过设在中心城镇的代表会议来处理它们的共同事务；这些地区的各个代表会议又向设在巴黎的国民代表会议派出代表，每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的权限委托书(正式指令)的约束。”⑦虽然，在马克思那里，我们也可以看到各级代议机关之间分工的思路，但是，与密尔不同的是，马克思更加强调自治和地方代表机关在整个代议体系中的地位。
列宁的苏维埃思想继承了马克思的自下而上逐级授权原理。但是，由于苏俄国家建设的实际过程是先通过革命建立起国家级代议机构，再通过革命的展开逐级建立各共和国和共和国之下的地方代议机构。在革命政权的建立过程中，为防止分裂和独立，列宁比较强调地方代议机关对中央代议机关的服从。后来的实践表明，在革命和战争过程中建立起的苏维埃体系，清晰地表现出了自上而下层级节制的等级性特征。体现这一原理的苏联1936年宪法，在九十七条中将劳动者苏维埃设定为国家权力之地方机关的同时，明文规定，劳动者代表苏维埃主持所属管理机关之工作，保证国家秩序之维持，法律之遵行及公民权利之维护；然后才是主持当地经济及文化建设事宜，规定地方预算。⑧
与此相反，沿着密尔的“纯地方事务”的思路，一些国家在设定地方代议机关的职权时，首先划定的是地方代议机关的职权范围，然后再基于地方自治的原则而加以具体规定。1787年颁布的美国宪法在纵向权力划分方面，主要处理的是联邦国会与州议会之间的权限划分，并没有涉及到地方代议机关的权限与职能。1791年批准的宪法第十条修正案才基于保留原则而规定，宪法所未授予合众国政府，也未禁止各州政府行使的权力，均由各州或由人民保留之⑨。日本1946年宪法则规定，地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定，地方公共团体根据法律规定设置议会为其议事机关。⑩
大多数国家的宪法都明文规定，保证宪法、法律遵守和国家意志执行的机关是国家行政机关，而不是地方代议机关。美国宪法的规定是，行政权属于合众国总统，总统必须宣誓尽最大的能力维护、遵守、保卫合众国宪法；法兰西第五共和国宪法规定，共和国总统监督对宪法的遵守，总统得进行仲裁以保证公共权力机构职权的正常行使和国家的持续性。略为例外的是，1949年颁布的德意志联邦共和国基本法将执行联邦法律的职权授予各州，但是并没将这一职权延伸到州以下的地方一级。基于地方自治的原则，基本法规定，在州以下的县和乡中应设有普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的国民代表机构。这种代表机构，在乡一级可以由乡民大会代替之；同时必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理各种地方性事务的权限(11)。德国虽然将法律执行的职权授予各州，但是这里授予的也只是执行权而不是执行保证权。为了保证各州忠实执行联邦法律，德国基本法的做法是，由联邦政府进行监督，向各州最高机关派出代表，由联邦参议院进行裁决，紧急情况下由联邦政府发出指令。
需要说明的是，对当代世界的大多数国家而言，地方政府都是指国家内部经过选举产生的最低层次的疆域组织。从宪法上讲，地方政府在联邦制下往往从属于省(州)级政府当局；在单一制下往往从属于中央政府当局。(12)由于中国宪法规定的地方政府包括省级及其以下的各级政府，中国的地方人大也就涵盖了省级及其以下的各级人大。
三、中国地方人大的独特属性
以苏维埃制度为原型，在革命实践中逐步建立起来的新中国政权，在设定地方代议机关的性质时，首先强调的是地方代议机关保证国家法律和法令的实施。1954年宪法规定，地方各级人大在本行政区域内，保证法律和法令的遵守和执行。1975年宪法规定，地方各级人大和它产生的革命委员会在本地区内，保证法律、法令的执行。1978年宪法则进一步将其提升为，地方各级人大在本行政区内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行。(13)显然，现行宪法延续的是1978年宪法的传统，将地方人大的法律执行保证权进一步提升为宪法执行保证权，同时将国务院制定的行政法规的执行保证权也授予了地方人大。以宪法的规定为基础，《地方组织法》还增加了一项，即保证上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。
这些规定表明，中国的地方人大的首要职权和任务，是保证宪法的遵守和执行，保证国家立法机关所制定的法律的遵守和执行，保证最高国家行政机关所制定的行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。中国政治在宪法和法律执行方面的一个重要特征是，宪法和全国性立法机关所制定的法律，并不是由国家行政机关来统一保证实施，而是由地方各级人大来分散性地保证实施；而且，国家行政机关所制定的行政法规，也要由地方各级人大来保证实施。从这个意义上讲，中国的地方人大作为国家意志的执行保证者，不仅仅体现为国家立法机关在地方的执行保证者，而且还体现为国家最高行政机关在地方的执行保证者。
不过，作为一套代议机关，中国的地方人大同样具有代议机关的共性，即由当地选民选举产生，代表当地选民去形成公共意志，监督公共政策执行。中国的宪法和法律在规定地方人大的运作并设定其职权范围时，同样也体现了这一基本的原理。《宪法》规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大，各级人大代表均由民主选举产生。《地方组织法》第八条在列举地方各级人大的职权时，也明确列举了地方各级人大有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；选举和罢免“一府两院”的领导人员；听取和审查本级“一府两院”的工作报告；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。这些规定所体现的，正是地方民意机关的性质。地方人大的天然职责，就是地方民意的集中器。
与其他国家的国家制度不同的是，中国的人大制度，是在中国共产党的领导下建立和发展出来的一套代议体系。中国共产党不仅是这一制度的创立者，而且是这一制度运行的领导者。中国共产党创立和运作人大制度的基本目的，就是要体现中国共产党的政治意图，实现中国共产党所确定的政治目标。因此，即使把中国的地方人大仅仅看成是一个地方代议机关，它仍然还有自身的独特之处。那就是，作为一套地方代议机关的地方人大及其常委会，并不是政党竞争的舞台，而是执政党的地方各级党委领导下的工作机关。
就一般的政治原理而言，相对于地方政府的行政过程，作为代议机关的地方人大的运行过程，在性质上应该属于政治过程。(14)但是，在中国共产党所领导的人民代表大会制度的现实过程中，在党委“总揽全局、协调各方”的大格局之下，执政党的党委领导下的公共政策过程，首先是党委提出政策动议，然后通过各级人民代表大会实现合法化，进而将党的意志上升为国家意志之后，再进入执行过程。因此，作为政治过程的决策过程，主要发生在党委之内，此后的合法化过程和行政过程，对党委领导下的整个政策过程而言，都是相对于党委领导之下的工作过程。从而，发生在地方人大之内将党委的意志上升为整体意志的合法化过程，也就是在党委的领导之下，通过党委的组织体系保证党委的意志得以贯彻的过程。正是在这个意义上，斯大林才将各级苏维埃与党的关系界定为：党是无产阶级联合的最高形式。苏维埃是劳动者的群众组织，它首先在国家事务方面把党和劳动者联系起来。(15)
地方人大作为同级党委领导下的工作机关，尽管在《宪法》和《地方组织法》之中都缺乏直接的法律条文的依据，不过，在新近颁布的《立法法》和《监督法》之中，则得到了明确的体现。《立法法》规定，立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放；《监督法》也规定，各级人大常委会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。这两条规定都表明，地方各级人大及其常委会的活动，都必须要坚持中国共产党的领导。
在组织层面上，执政党为了体现同级党委对同级人大的领导，所采用的组织模式主要分为三个层次。首先，在中国共产党所领导的革命和建设过程中，“党管干部”是一个基本原则。这一原则不但决定了地方各级人大的主要干部是由党组织进行管理，同时也决定了人大及其常委会的选举和任免过程，也是以“党管干部”原则之下的党委推荐干部人选为基础而展开的。(16)其次，根据《中国共产党党章》所规定的党组设立原则，各级党委都要在同级人大及其常委会之中设立党组。地方各级党委通过在同级人大之中成立党组、机关党组和党支部等一系列的党组织，将人大代表、人大常委会委员和人大常委会机关的工作人员纳入党的组织网络，并通过党的民主集中制原则来对其实施领导。在这种组织架构下，由于同级党委与人大内部的各种党组织之间是领导与被领导关系，在贯彻党委的意志时，人大内部的各种党组织，也就必须要按照《党章》所规定的组织原则，向同级党委负责。最后，在党与人大关系方面更为基本的一个制度框架是，各级党委在设立党组的基础上所实行的“归口管理”体制下，地方人大在实际工作中各项事务，只是同级党委在“总揽全局”的格局之下进行“归口管理”的各个“大口”事务之一。(17)
从中国的宪法、法律和中国共产党的党章的相关规定中已经可以看出，中国的地方人大是同时兼具三重属性的地方代表机关，即国家意志的执行保证机关、地方民意的代表机关和同级党委领导下的工作机关。
四、国家意志的执行保证机关
作为国家意志执行保证机关的角色决定了，为保证国家制定和修改的宪法、法律和法规能够在全国范围内得到有效执行，国家的立法和行政机关都在客观上需要强化地方人大的职权；而且，国家最高立法和行政机关所制定的法律的数量越多，地方人大的职权范围就越广泛。因而，国家的立法机关和行政机关，都存在着推动地方人大制度成长的动因。
在地方人大的发展史上，中央层面上强化地方人大职权的最初的动力之一就是要通过地方各级人大，来保证国家的法律在全国各地得到有效的贯彻实施。叶剑英在1978年宪法的修改报告中曾清楚地表明：“新宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证实施……新宪法规定，全国人民代表大会的重要职权之一是监督宪法和法律的实施，地方各级人民代表大会也要在本行政区域内保证宪法、法律、法令的遵守和执行。”(18)彭真在1980年对各省级人大常委会负责同志第一次座谈会上谈到地方人大的监督权时也表示，地方人大的监督，“主要是监督是否违反宪法、法律、包括是否正确执行党和国家的方针、政策。”(19)因此，无论是1978年宪法的立法意图，还是自1979年开始在地方人大设立常委会，中央层面的一个重要的制度设计目标就是，用地方人大及其常委会来保证地方的“一府两院”正确地贯彻执行国家的法律和政策。
在保证中央层面上制定的法律和政策的有效贯彻方面，中共中央曾经与全国人大一道，共同致力于地方人大的组织建设。在1981年4月20日所批转的全国人大常委会党组的报告中，中共中央向地方各级党委提出的要求是：县以上地方各级党委要把加强地方各级人大常委会的领导，作为自己的一项重要任务，定期研究人大常委会的工作，凡是按照法律规定应当提交人大常委会审议的事项，都要提交人大常委会讨论。党委研究人大常委会工作时，可以通知人大常委会负责实际工作的党员领导列席会议。各级党委要根据人大常委会工作开展的需要，本着精干节约、逐步完善的原则，及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费问题；对于人大常委会办公地址和办公用房，也要根据工作需要适当安排。(20)
为了维护国家的法律，中共中央和全国人大常委会甚至还直接出面纠正过一些地方党委的不当操作。1984年4月26日，中共中央再次发布《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》，对有的地方党委对干部任免的法律程序和有关规定不熟悉、不习惯，甚至怕麻烦提出批评，并且重申，任免国家机关领导人员必须严格按照宪法和法律的程序办理。(21)
在中共中央的领导下，对于地方人大实际工作中的一些具体问题，则主要是由地方人大的同级党委来负责具体领导工作。例如，当上海市闸北区人大常委会为了考察常委会任命干部的履职状况而准备采用述职评议时，就有人提出这种做法与“党管干部”矛盾。只是在常委会党组将这一情况向区委汇报，区委书记指出人大搞述职评议也是党管干部的一种形式之后，这一工作才开始在闸北区顺利推行。(22)
尽管保证法律执行这一基本的职责，为地方人大的成长带来了不少新的机会，但是，作为国家意志执行保证者的地方各级人大，其组织建设程度和履行职责的具体方式，还必须要取决于地方各级党委的领导方式与程度。要理解作为国家意志执行保证者的地方人大的实际履职状况，还必须要理解其作为地方党委领导下的工作机关的性质。
五、同级党委领导下的工作机关
作为同级党委领导下的工作机关，在“党管干部”、“党组体制”和“归口管理”的基本框架下，地方人大的实际工作效果，一方面取决于党委对人大的领导程度，另一方面也取决于人大对党委意图的领会程度。正如一些地方人大常委会领导所言：如何摆正人大工作在党的全局工作中的位置，认真处理好人大工作与党的中心工作的关系，既要增强大局意识，又要抓准人大工作围绕中心，服务全局的最佳结合点，这是我们区人大常委会努力探索的一个重要问题。(23)
由于党委对同级人大的领导主要是通过对人大内部的党组的领导来实现的，党委与人大党组的关系，实际上就体现为两个方面：一是党委对党组的命令与指示；二是党组对党委的请示与汇报。关于前者，一些研究者已经注意到，人大党组在执行同级党委的命令与指示时，主要有四个方面的工作：一是将党委的决策和主张通过法定程序变为有关规范或决定、决策；二是支持人大依法履行国家权力机关的职能；三是领导好人大常委会组成人员、人大机关工作人员和人大代表中的党员队伍；四是领导人大机关工作。(24)
当然，党委与党组的这种领导与被领导关系，也并不仅仅体现为人大常委会的党组贯彻党委的相关决议和指示，它同时也有可能成为人大常委会向同级党委提出某些建议的通道。20世纪90年代初，一些地方人大常委会的领导为了改善人大常委会的工作环境，常常会努力向同级党委报告，要求以党委的名义来召开人大工作会议，以利用党委的威信来提升人大常委会的实际地位。例如，经过甘肃省人大常委会党组的努力，1990年8月25日至28日，中共甘肃省委就曾经召开过全省人大工作会议。这次以人大事务为中心的会议，在成员构成上非常广泛，包括省委、省顾委、省人大和省政协的负责人，各地、州(市)党委负责人，专员、州(市长)，省、地、州“两院”负责人，省人大常委会各地区联络处负责人，省直有关部门负责人，部分县的县委书记、人大常委会主任出席会议。(25)而正是在这次会议之后，甘肃各级人大的工作条件就发生了明显的变化。
与这种做法类似的是，一些地方的人大常委会在试图通过某种决议之前，常常会先以党组的名义向同级党委请示，以争取通过党委发文件的方式，使得人大常委会的决议更有约束力。与此同时，人大常委会党组通过请示与汇报这两种途径，也可以及时了解党委的政策意图及其最新变化，以使人大常委会的工作尽量不偏离党委的政策方向。
正是作为地方党委领导下的工作机关的这一特点，使得中国的地方各级人大近年来在涉及人大事务方面的一个基本的工作格局就是“党委领导、人大主办、各方配合”。不过，由于人大常委会与人大常委会党组之间的界限在现实之中并不是非常明晰，一些地方在通过向党委来报告的方式提升自身地位的同时，甚至出现了一些比较极端的说法。有些地方的人大常委会领导甚至明确表示：“党委与人大是领导与被领导关系，所以，人大一定要绝对服从、主动争取党委领导，对人大工作中的重大问题，一定要及时向党委请示汇报，争取党委的重视和支持。”(26)与此同时，一些地方的党委也并没有将人大常委会看成是一种独立地行使职权的机构，而是把同级人大常委会当作是一个党委的工作机构来使用。尤其是在一些层次较低的政权体系中，“当有重大工作任务下达时，党委立即召集人大常委会、政协和政府开会，称之为‘四套人马’一起上，分配人大常委会去包干一个乡或几个乡的工作。”(27)还有一些地方的党委则要求人大常委会也要像其他机构那样，在招商引资、工程建设、创建卫生城市甚至计划生育等领域内，承担具体的工作，并分配了明确的指标。另有一些地方党委往往以保证党的中心工作的名义，把人大常委会的领导人派下去蹲点包片，有的抓水利，有的管茶叶，有的搞基建路运输。(28)有的地方的人大常委会在承担了党委总体划分的分片包干中，有时甚至还要接受来自行政机关的某些考核，从而使得人大常委会的某些工作，反而要由政府的行政机关来具体进行考核甚至奖惩。
在“党委领导、人大主办、各方配合”的大格局下，我们还可以看到的一个基本趋势是，地方党委与人大之间的关系在组织体系和运作方式上都更为紧密。这种紧密化的趋势一方面表现为地方党委与人大之间在领导成员层面上的兼职现象越发普遍，另一方面则表现党委的某些工作方式也正在被地方人大所移植。
早在1994年，全国人大常委会办公厅新闻局所做的一份调查表明，在前一届省级人大常委会主任中，已经有10位在同级党委中任职。在69个调查县中，有24位县级人大常委会主任在同级党委中任职。而在当时调查的本届中，已经有18位省级人大常委会主任在同级党委任职。在同样的69个调查县中，已经有31位县级人大常委会主任在县级党委中任职。(29)从党的十五大前后开始，党委书记兼任人大常委会主任的现象越发增多。在全国31个省、自治区和直辖市中，在1997年底有3个，1998年底有7个，1999年底有11个，2000年底有10个，2001年底有8个，2002年底有11个，2003年底则达到23个，至2006年底已经达到24个。总体而言，在省这一层，除省委书记是政治局委员的省份外，基本上都由省委书记兼任人大常委会主任。在市县和乡镇一级，则因省而异。
在中共中央近年来要求地方各级党组织加强学习的过程中，一些地方的人大常委会还模拟各级党委，在人大常委会内部成立了以文件学习和工作整改为目的的“中心组”。就其基本职能而言，“中心组”的任务本来只在于学习相关的文件和中共中央的某些新的精神，但是由于各级党委都要求要结合实际工作来进行学习，一些地方的人大常委会的“中心组”在学习的过程中，常常也会结合实际工作提出一些改革和完善人大常委会工作的新想法和思路。而这些在“中心组”学习会议上形成的一些新设想，再经过主任会议的讨论并提交到人大常委会的会议议程之后，也会转变为一些地方的人大常委会的实际操作。(30)而与这种“中心组”的形式相伴的另一个现象是，一些地方为了能够在人大常委会的工作中充分体现党的领导，有时还将党组的会议扩展为党组扩大会议，从而将一些常委会机关之中是党员的中层干部也纳入了会议的范围。
组织关系的紧密化和工作方式的移植，使得地方人大在更大程度上被纳入了地方各级党委的工作框架。随着地方各级人大作为地方党委领导下的工作机关性质的强化，地方人大在职权行使过程中的实际空间也就在更大程度上取决于地方各级党委对于人大实际工作的政治定位。
六、地方民意代表机关
按照代议制的原理，作为地方民意代表机关的地方人大，是由地方选民选举产生的代议机关，应该代表当地选民在国家法律的框架下独立地行使职权。关于中国地方人大的这一性质，在中国的宪法和代表法中也得到了表达。宪法明确定位，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人大。代表法也规定，各级人大代表要依照人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参与行使国家权力。代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。
一些研究者发现，如果将各级人大的职能区分为立法、监督、提供正当性和代议职能，中国地方各级人大在改革开放以来虽然都取得了长足的发展，但是，相对于其它几项职能而言，代议职能的发挥相对较弱。(31)还有观察者看到，在地方各级人大的会议过程中，即使对于一些活跃的代表而言，也更多地是充当“进谏者”而非“代议士”的角色。(32)就1979年以来地方各级人大实际变迁过程而言，这两种看法是有一定道理的。
有三项基本的制度安排在一定程度上约束了中国地方人大代表功能的充分发挥：
第一，就选举制度而言，虽然1979年的选举法已经将直接选举的层级从乡镇提升到了县一级，但是，至今为止直接选举产生的代表还仅限于县乡两级。对于间接选举产生的各级人大而言，由于代表与选民之间缺乏直接联系，代表没有明确的责任选区，地方民意与地方代表之间也就缺乏直接的沟通机制。
第二，与此相关的制度安排是，中国的各级人大在采用的兼职代表制的同时，代表大会的会议期限也非常短暂。尽管兼职代表制与专职代表制的代议功能在理论上仍然还存在着一些争论，但是，一个基本的问题在于，兼职代表和短会期无法胜任立法和监督工作的专业化需求。1979年修改后的组织法虽然规定，在县级以上的地方各级人大设立常委会来缓解这一矛盾，但是，即使是常委会的组成人员，专职化程度也并不高。而且，由于人大常委会的委员不是由选民直接选举产生，半专职化的常委会组成人员在履职过程中，同样缺乏来自选区和选民的激励。
第三，更为深层的制度结构在于，作为国家意志执行保证机关的制度原理与作为地方民意代表机关的制度需求之间，在逻辑上存在着某种潜在冲突可能性。这是因为，作为国家意志执行保证机关，地方各级人大之间体现的是一种科层体制下的等级制原理，即下级人大必须要保证上级人大的意志的贯彻执行，下级人大只是国家权力在地方的延伸。但是，在代议民主制的运作原理下，则要求各级人大都必须相对独立地回应地方民意，需要更多地向下负责。
纵观中国地方人大改革开放以来30多年的发展，地方人大在作为地方民意表达机关的职能方面虽然相对弱于其它职能。但是，经济发展和社会结构变化所引出的一个基本趋势是，地方民意正在试图通过各种途径，更为主动和多元地进入地方人大之中。
在这方面，第一个值得我们关注的现象是，在中国县乡两级人大代表的选举活动中，近年来已经涌现出了一批新的参选群体。实际上，早在1980年的县级人大代表直接选举时，就已经有一批高校的青年学生参与竞选。(33)20世纪90年代之后，也曾经出现过一些零星地参加竞选活动的个体，如曾建余、姚立法等。在2003年的区县人大代表换届选举中，深圳的媒体报道了10人公开采用竞选的方式参选；北京据称有20余人曾参加竞选，最终有2人当选。(34)尽管在2006年的县乡人大代表换届选举中，媒体已经再也没有对相关群体的活动做大量的报道，但是，在笔者本人的调查和访谈中，则同样发现了大量的参选者群体的涌现。在一些经济发达的地区，企业家通过公开或隐蔽的方式竞选，已经是一个不争的事实。尽管存在着各种学术和法律层面的争论，无法回避的一个事实是，竞选者群体已经在中国的地方人大选举中出现，并且很可能在数量上已经达到了一定的规模。
与此相关的另外一个现象是，一批非公有制企业的企业家们正凭借经济实力以及个人的政治身份与家庭背景而获得正式的权力。而获得这种权力的重要途径，就是进入地方各级人大而成为人大代表，并且在人大之中进行某些政治表达。(35)自全国人大代表周晓光于2004年初设立人大代表工作室以来，已经有相当数量的地方各级人大代表仿效这种做法。在深圳市南山区的月亮湾社区，甚至还出现了社区试图通过设立人大代表联络站而帮助选民联系代表的新模式。(36)尽管因为一些人大常委会的领导人认为，人大代表个人工作站的模式有悖于人大集体行使权力的原则，因而倾向于不鼓励这种新的做法。但是，一个客观的事实是，企业家和社区的利益，正在努力寻找一条正式的利益表达渠道，而设立人大代表工作站的做法，只不过是其中的尝试之一。
我们在义乌观察到的另外一个新现象是，义乌市总工会利用工会主席兼任义乌市人大常委会副主任和金华市人大代表的身份，已经在职工维权活动方面，取得了相当的成就，并且一度还通过广泛的动员，成功地战胜了代表“国家”而行动的某些执行部门。这一事件的简要场景可以概括为：当工会组织的法律维权协会没有经过当地司法行政部门的许可，从而引出工会与司法局的制度性冲突时，工会主席通过同级人大常委会副主任和上级人大代表的身份，成功地通过人大监督体系而建立起了权力支持体系，顺利地组建法律维权协会。(37)
上述三个方面的趋势已经表明，改革开放以来，在地方民意整体成长的背景下，地方民意的表达动力正在经历从理想信念驱动到现实利益驱动的转换。在表达主体的利益驱动色彩更加深厚的背景下，那些拥有一定经济实力、具备某种组织基础、凭借某些体制资源的表达者，已经在地方人大之内实现了某种程度的利益表达。
七、结论与讨论
以中国的宪法、法律和执政党的党章为基础，本文在学理上将中国地方人大的属性解析为国家意志执行保证机关、地方党委领导下的工作机关和地方民意代表机关，并进一步分析了每一种属性对地方人大的行为模式和制度变迁所产生的现实和潜在的影响，得出的基本结论是，中国地方人大的行为模式和制度变迁的动力，一方面来自于各个主体对地方人大的推动程度，另一方面也取决于作为一个政治实体的地方人大常委会对这三重角色的理解和对相关资源的利用程度。
就历史变迁而言，在地方人大恢复和重建时期，正是由于它充当了国家意志执行保证机关的角色，国家需要通过地方人大来保证国家法律和中央政策的执行，而通过各种途径奠定了地方各级人大的组织框架。随着地方各级党委对地方人大的领导力度的强化，作为工作机构的地方人大与同级党委之间的关系已经更加紧密化。而地方人大的代议机关的本质和市场化过程中个体利益的成长，同样决定了地方民意正在通过各种途径和方式而进入地方人大，正在驱动着地方人大在更大程度上显现出地方民意代表机关的角色。但是，由于国家意志执行保证者角色和地方代理人角色的呈现，都是在地方党委的领导下实现的，因而无论是作为国家意志执行保证者还是地方民意代理人，地方人大的活动都在现实上仍然取决于其在地方党委的“中心工作”中所占的地位。随着个体利益的表达趋势的增强，那些具有一定的知识背景、经济实力和权力基础的个人和组织，就可能先行进入地方人大，通过各种入口表达自己及其所代表的利益。由此可以推断的是，中国的地方人大即将进入一个多元力量塑造和多元主体复杂互动的时代。
对地方人大属性的三重区分，首先有利于在理论上进一步理清地方人大的基本属性，定位中国地方人大在中国政治坐标中的真实地位。与此同时，通过对国家、政党和地方对地方人大的不同态度及其驱动方式的观察，也有利于我们通过对这三方活动的考察，在历史与比较的视角下，更好地测量地方人大活动并预测地方人大的发展空间和制度变迁的具体模式。
在现实意义上，对这三重属性的区分，也将更有利于在国家治理现代化的视角下，更好地思考地方人大的功能定位。因为，正是在地方人大这一级，我们才直接面临如何实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。2015年新修订的《立法法》将地方立法权授予设区的市一级人大及其常委会，无疑又为我们测量这三重属性的相互关系提供了新的机会：以国家意志推动立法权下放之后，地方党委如何通过对地方立法过程的领导，来协调国家意志与地方民意之间的关系，将成为中国国家治理体系现代化探索过程中的一道重要景观。
本文来源：《政治学研究》
本期编辑：执金吾
