个税改革新思路：捞大鱼，养中鱼，放小鱼

▲这次个税改革的新方向是把税收的“渔网”扩大、扎牢，可简单总结为捞大鱼，养中鱼，放小鱼。（农健/图）

2016年11月4日，即将于3天后正式卸任的前财政部长楼继伟在“财政与国家治理暨财政智库60年研讨会”的书面讲话中表示，房地产税、个人所得税等税制改革正在积极推进中。

此前的7月23日，楼继伟也在成都举行的“G20财长和央行行长会议税收高级别研讨会”上表示，因为信息收集、征管能力及利益调整问题，很遗憾个人所得税和房地产税改革还未推出，但仍将义无反顾地去做。他同时透露，中国政府正在所得税加计扣除方面做努力，个税改革会涉及很多利益调整，因而是最难达成共识的税制改革项目之一。

但就在10月24日，一条“国务院重磅政策：年收入12万以上的小心了！”的传闻被广泛传播，其中说年收入12万元以上者将被加税。该传闻系外界对一份官方文件的误读，这份文件是10月10日国务院发布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》提到要“进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度”。

由于2005年中国曾出台过“年收入12万元要自行申报纳税”的规定，因此《意见》中关于高收入人群税收的表述，被舆论演绎成“年收入12万元以上者要被加税”。

传闻出来后，国税总局很快在其官网首页置顶了《人民日报》等几大央媒的一组辟谣文章。这些文章采访了一些财税专家，其中包括中山大学岭南学院经济学教授林江。

林江对南方周末记者回忆说，十年前政府将12万元年收入作为申报纳税的标准，主要是当时年收入12万元“不高不低”，能最大限度地确定一批纳税主体，进而积累纳税信息，建立一个涉税数据库，为后续的个税改革提供参考。

“年收入12万元在十年前并非是政府眼里的高收入标准，十年后的今天，更不可能以12万元来界定高收入标准。”林江说。

国家税务总局税收科学研究所所长李万甫最近对媒体透露，中国正在积极研究制定高收入群体的标准，同时建立针对纳税人的财产信息系统。

对于推进多年的个税改革，这次《意见》提出，中国要逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度。

此前，党的十八届三中全会提出“保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄形分配格局”的收入分配改革目标。

于是，一些财税专家将最新的个税改革思路总结成六字原则：增低、扩中和调高。

其中，降低中小收入者个税负担的主要办法，将不再以提高个税起征点为主，而是强调增加税收抵扣。对高收入者群体，将在完成高收入标准的界定后，适当加税。

通俗地讲，这次个税改革的新方向是把税收的“渔网”扩大、扎牢，同时网眼有大有小。具体操作上，可以简单总结成是捞大鱼，养中鱼，放小鱼。

目前中国采用的是分类制个人所得税制度。个税总共有11个类目，包含工资薪金、年终奖、劳务报酬、个体工商户生产经营所得、对企业事业单位承包租赁经营所得、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让、利息股息红利和偶然所得等。

国务院发展研究中心研究员倪红日对南方周末记者介绍，目前世界上有六十多个国家都跟中国税制模式差不多。下一步中国个税要走的“综合和分类相结合”的模式，也是目前国际上的主流模式。

采取综合制个税模式的主要是发达国家，比如美国。林江说，美国的个税分为工资薪金税（payroll tax）和个人收入税（individual income tax），后者是对工资薪金以外的个人收入征税，比如买卖房产所得收入和财产转让收入等。而前者则是对于工资薪金，设立家庭免税额，允许多种抵扣。

所以，发达国家的个税对税收总额的贡献比较大，据OECD（经济合作与发展组织）数据，发达国家个税占其税收总额约30%，美国达到50%左右。但在中国，国税总局官网的信息显示，2015年我国个税总额为8616亿元，占税收的比重只有6.3%。个税占税收总比重过低，使其无法发挥调节收入、解决分配不公方面的作用。

倪红日说，由于采用了代征代缴的办法，目前中国在工资薪金上的个税征管比较完善，但在财产性收入的征税上漏洞比较大。

财产性收入也叫资本性收入，主要包括房屋转让的收益，以及现金理财收入、股票证券等升值收益等。目前这些收入的征缴，除了房屋转让收益外，其他收入的征缴漏洞很大。所以，基于工薪收入的个税，成为目前中国个税的主要来源。

工薪阶层的个人所得税，是由单位代扣代缴的，单位不可能给员工“豁免”。但很多富人，比如企业老板，他们在公司不给自己开工资，或者开很少的工资，但其他很多支出都算到公司运营成本上，既抵扣了企业所得税，又少交或者免交了个人所得税。

民建中央经济委员会副主任马光远等人做的统计显示，中国年收入在12万元以上的纳税人，纳税额占个税总额的比重只有35%。而美国年收入10万美元以上的纳税人，纳税额占整体个人所得税的60%。

“这导致目前的个人所得税，实质上变成了工薪税。”林江说，目前中国接近七成的个税来自中产。

过去几年中国个税改革的主要着力点，是不断提高个税起征点。准确地说，是提高工资薪金所得的个税起征点，从800元，相继提高到了1600元、2000元和3500元。

这样做的好处是，看上去是很公平，但这种做法难以持续，因为一旦个税起征点提到越高，个税的税源就会越小，中西部欠发达地区可能就收不到多少个税。如果定太低，税务部门面临的舆论压力又非常大。

所以，每一次提高个税起征点，都是一次激烈博弈。林江告诉南方周末记者，以最近一次个税起征点调整为例，一开始财政部门提交的方案是3000元，国务院也认可这个方案，但草案公布后，舆论一片反对和质疑。最后全国人大通过的方案里，起征点提高到了3500元。

在不进行全面深入的个税改革的前提下，这一矛盾变得越发严重。从2013年召开的十八届三中全会开始，政府就提出逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，个税改革开始从根本制度上着力。

在林江看来，中国个税改革选择“综合和分类相结合”的中间道路，也是无奈之举。

如果完全走综合征收的路子，设立家庭免税额，就需要纳税人自行申报纳税，且不说纳税人有没有这种诚信意识，关键是征税和查税成本会很高。自行申报纳税模式，意味着税务部门要放弃省心省力的代征代缴模式，转而直接面对纳税人。中国的税务部门面对个人征税的经验和能力是很有限的，这样一来，税务部门尤其是地税部门的工作压力就大。同时，还需要调整税收征管法。

林江说，在中国完全实行申报纳税是不太现实的。此前税务部门有个说法，中国目前有3亿个纳税主体，税务部门直接对着如此庞大的纳税人群压力太大，所以由单位代征代缴的办法可能会保留下去。

另外，以家庭为单位设立免税额，目前也不太成熟。它有赖于纳税人的诚信申报。比如有的人实际上有好几个兄弟姐妹，父母并不跟自己同住，但很可能申报赡养费用抵扣。

“家庭免税额的模式，可谓牵一发而动全身，所以只能走综合和分类结合的中间路线。”林江说。

2016年全国两会期间，时任财政部长楼继伟在回答记者提问时透露，财政部和国税总局等相关部门，联合起草出一个个税改革方案，并提交了国务院。按照全国人大立法的规划和国务院的要求，今年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大去审议。

楼继伟当时还介绍，综合和分类结合的个税改革，要分步到位，先把个人所得收入（目前主要是11项个人所得分类）综合到一起，然后再做一些分类扣除。比如个人职业发展、再教育、抚养孩子、赡养老人和房贷利息等支出费用的纳税抵扣。

个税的综合制改革，其实就是合并一些税种，把11类个税进行合并压缩。林江认为，能合并的都可以合并，比如把财产租赁和财产转让所得这两类进行合并。再比如，把工资薪金和劳务报酬进行合并。

目前工资薪金的起征点是3500元，劳务报酬起征点是800元。合并之后，劳务报酬的起征点实际上就可以提高到3500元，起到了减税的效果。

林江建议，可以参照国外设立家庭免税额。纳税人以家庭为单位进行合并报税，国家给以一定的免税额。同时，家庭赡养老人、子女教育、房贷利息、个人进修等支出都可以抵扣个税。“这样更加人性化。”他说。

在综合和分类结合的方向下，将实行“基本扣除+专项扣除”机制。其中，基本扣除主要是工资薪金将继续保留一定的免征额，即保留起征点。但重点是增加专项扣除，目前专项扣除已经在一些行业展开试点，其中保险费用的抵扣试点已经实施。

2015年11月，《关于实施商业健康保险个人所得税政策试点的通知》正式发布，开始在31个城市试点商业保险扣除政策。纳税人除了单位给缴纳的“三险一金”外，自己购买的一些商业健康保险，也能从应纳税总额中扣除。

互联网保险平台大象保险的CEO杨喆对南方周末记者表示，只有一些符合特定条件并通过特定渠道销售的险种，才能参与个税抵扣。具备投资性质的年金类保险产品就不能参与抵扣。而且，只有符合特定条件的纳税人才能享受抵扣，每人每月最多抵扣200元，一年最多抵扣限额是2400元。

杨喆认为，全面放开保险产品个税抵扣目前操作难度很大。他建议，先开放重大疾病险的保费抵扣。因为这个险是中低收入人群购买最多的保障型险种，购买者一般是家里有老人赡养，担心因病致贫。从人群来看，符合这次个税改革提到的“增低和保中”原则。而且重大疾病险每年的保费从几百元到一千元左右，抵扣额度可接受，不会损失太多税源。

“前期试点阶段可以是一些标准化险种，以后全面推广时可以给纳税人一个保险抵扣的额度，让用户自己选择将哪些险种用来抵扣。”杨喆说。

专项扣除实现大规模推广的一个前提是，专项扣除需要进一步细化。比如孩子抚养费的扣除，到底是义务教育扣除，还是高中或大学？赡养老人和养育孩子，到底是多大的成本？大城市和小城市是否要统一扣除标准？

而要实现扣除的合理和精准，需要一个健全的个人收入和财产信息系统。

这次《意见》提出，要在确保信息安全和规范利用的前提下，多渠道、多层级归集居民和非居民个人的收入、财产等相关信息，运用大数据、云计算等技术，创新收入监测方式方法，提升居民收入信息监测水平。

倪红日1990年代去过一次澳大利亚，发现当地的不动产财产地理信息系统已经很发达。进入互联网时代后，全球很多国家都建立了相应系统。比如，美国波士顿市专门有一个地理信息系统，开放给交通、消防、财政和税收部门共享。

“当时电脑还没有那么普及，尚且做到了，今天更没有理由做不到。”倪红日说，在国际上，中国目前正在积极落实税基侵蚀和利润转移（简称“BEPS”）行动计划，在世界各国交换共享涉税信息，共同打击偷税漏税行为。在国内更应该增加涉税信息的共享，尤其是财产性收入的信息共享。

倪红日建议，可以先从银行掌握的信息入手，建立一个中国人的财产性收入信息平台。因为银行掌握的数据最全面，可以先把这些信息共享给税务部门。“财产性收入是高收入群体的主要收入来源，因此财产性收入情况摸清楚了，对于高收入群体的标准制定才会更加准确。”她说。

但目前最关键的问题是，高收入群体如何界定。高收入标准界定过低的话，容易伤害到中低收入者和中产阶级的利益；如果界定太高，符合条件的纳税人又很少，收不到太多税。

林江认为，虽然12万元年收入到目前为止肯定算不上高收入。但过去十年，建立在12万元年收入基础上的纳税申报，已经积累了一个庞大数据库，这个数据库网罗了大量高收入者，对今天制定高收入者的标准还是有很大的借鉴意义。

从2010年5月国家税务总局发布的《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》透露出的信息来看，政府已经在建立一个高收入所得者和所得来源信息库。其中，企业创始人和高管等是重点监管群体。一些报酬较高项目（如演艺、演讲、咨询、理财、专兼职培训等）也是重点个税监管领域。

对中产群体来说，值得期待的是个税改革方案里提到的两大改革方向：一是平衡资本所得与劳动所得税负水平；二是调整税率级距。

目前中国的资本所得税率为20%，包括利息、股息、红利、财产转让所得等。劳动所得则采取3%-45%七级累进税率。

已经有一部分人从平衡资本所得和财产所得税负的政策中受益了，比如科研人员。2016年9月，财政部和税务总局联合印发《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（下称《通知》）。在《通知》出台前，企业给予员工的股票期权、限制性股票、股权奖励等，员工应在行权等环节按照“工资薪金所得”适用3%-45%的7级累进税率征税。对员工转让该股权获得的增值收益，则按“财产转让所得”适用20%的税率征税。《通知》发布后，两个环节征税合并为一个，并统一按照20%税率征税。

个税改革的另外一个重要方向，是调整税率级距。中国的个人所得税累进税率已经从过去的9级压缩到了7级。下一步还将继续压缩级距，让中低收入者合并到最低的税率级别。

但是，压缩税率级距需要特别谨慎，否则很容易造成穷人少缴税了，富人没有多缴税，中产交税更多的结局。

比如，目前每个月赚4000元的人，适用10%的税率，每个月赚7000元的人，适用20%的税率，这两个税率一旦合并压缩成15%的税率，显然每个月赚4000元的人税负更重了。

同样，对于高收入群体，如果把月收入5.5万元至8万元之间的35%税率，和月收入8万元以上的45%税率合并成40%的税率，意味着只有高级白领和金领群体被实质性加税。因为月收入8万元以上的人往往是富人，他们一般不会给自己开这么高的月薪，他们有各种办法避税，比如把自己的很多开支列为企业支出。这样既避税了，又能享受企业一些税费的减免和扣除。