【导读】
近年来，莫迪治下的印度“考公潮”引发全球关注。在
印度，每年有100多万的考生在争夺700-900个公务员正式岗位，录取比低至0.07%。为什么印度青年争相去考公？原因之一便是高昂的工资和几乎无处不在的腐败机会。
本文作者是印度行政服务局（IAS，印度最难考取的政府部门之一）的退休官员，深谙庇护主义和政治化对印度行政系统的渗透。
印度政府的正式雇员约为印度总人口的1.4%，远低于3%的全球平均水平，但
公务员的工资收入是人均GDP的7.2倍，为世界之最
。印度公务员的选拔根据笔试和面试成绩择优录取，政客无法干预。然而，
公务员管理体系却充斥着政治控制，基于庇护主义的行政文化逐步强化
：（1）任命教师、警察等基层工作人员和合同工的权力被下放到
县级
，制度化薄弱导致幕后交易横行；（2）
邦一级
政客运用调任的自由裁量权控制公职人员，并从政治赞助者手中进行权力寻租；（3）自莫迪执政以来，他本人逐渐介入政治任命，与总理关系密切，或愿意服从印度教意识形态的官员更易被委任到
中央
。
应游说集团之意，IAS在短期内增设大量冗余职位，以至
北方邦有18名官员共担首席秘书一职。高层过剩、中下层不足的倒金字塔式人力结构，在激化无限制竞争的同时，官僚系统也更加软弱。
官员缺乏稳定任期，系统性改革无从预期，以至于在警察系统供职的雇员说：“
如果我们被派驻数周，那能做的就是每周收取贿赂
。”政客对官员的诱捕，和官僚向权力的靠拢是侵蚀印度行政自主权的一体两面。美国学者称印度是一个“
头脑指挥不了四肢的国家
”：上层国家意志难以通过官僚系统有效落地。
耐人寻味的是，作为印人党执政基础的IAS官员及UPSC选拔制度，在议会公开场合遭到了莫迪抨击。对于2013年以来推进征地法案激化的种种矛盾，莫迪将其归咎为个别IAS官员行政不力。可以预期，改革公务员考试制度及行政系统必将与盘根错节的利益团体进一步牵连。而行政效率如何保证，行政人员究竟服务谁，又该如何在错综复杂的政治中生存，仍旧是一个难以解答的问题。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“
重点区域国家的内情与远略
”之十一，编译
自文集《亚洲官僚系统中的庇护主义政治》
（Political Patronage in Asian Bureaucracies）
，
原题为《
印度行政部门的庇护主义和政治化
》
（
Patronage and Politicisation in the Indian Administrative Service
）
。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。
印度行政部门的
庇护主义和政治化
▍
择优录用与庇护主义管理并存
从机构角度看，
印度的行政管理和政策制定主要由
印度行政服务局
（Indian Administrative Service, IAS）
负责。中央和邦政府的所有秘书基本都来自IAS。尽管通过择优录取，这些岗位能吸引到印度最优秀的人才，但他们的入职表现却不尽如人意。这主要是因为，包括调职和委任在内的人事管理权都掌握在政客手中，他们会以此向IAS官员施压，来
实现个人目的
。
本文讨论了1947年独立后，政治压力如何开始侵蚀印度的行政自主权，以及行政控制权如何从公务员向政客转移。自2014年莫迪政府上台后，这一趋势进一步加强。
（本
文发表截图）
IAS沿袭自
（英属）
印度公务员制度
（Indian Civil Service, ICS。译者注：正式名称为“帝国公务员制度”（Imperial Civil Service），是1858-1947年英国统治时期英属印度的精英高级公务员制度。作为“帝国文官体系”的组成部分，通过与殖民地旧贵族精英合作，这个体系培养了一批数量极少，却掌握社会治理核心资源的政治精英）
，在印度独立前，它被视为“大英帝国的钢架”。
要想进入IAS，要先通过笔试，然后参加由联邦公务员委员会
（UPSC
）
组织的面试，择优录取。IAS吸引了印度最优秀的青年人争相加入。到2020年，印度的公务员队伍约有5200人，他们担任县、邦和中央行政部门以及政府秘书处和国有企业等系统中的核心职位。
在公务员的职业生涯中，有三分之二的时间服务于特定的邦，其余时间则被派遣到中央工作。其中，县治安官
（District Magistrate, DM）
一职非常重要，他们要负责保障法律和秩序的运行，在发生自然灾害时组织救济和重建，落实发展政策，监督地区的行政管理。
IAS官员作为职业公务员，被要求在政治上保持中立。在职期间，他们不能加入任何政党或参加任何政治活动。政界人士也无法干预IAS官员的招聘。在60岁退休前，几乎所有的IAS官员都有一条明晰的晋升路径，职业发展相对稳定。
综上来看，印度的高层官僚机构符合韦伯式官僚制
（Weberian bureaucracy）
的大部分特征，这点跟许多国家非常不同。然而，
IAS官员却未能促进发展成果普惠至一般民众。究其根本，是
由于印度的政治文化：邦一级政客倾向于通过控制公务员队伍来实现其私人利益或意识形态目标
。
自2014年印人党执政以来，这一风气逐渐在中央机构蔓延。
部长级和局级官员
行政短视，
在政治生命周期中优先考量个人利益，以至于他们既无时间也无意愿去谋篇布局、优化计划、强化监督以
提升交付效果
，或进行系统性改革。
IAS官员的选拔并非是由掌权者决定的庇护主义
（patronage）
政治。政治化
（politicisation）
这一概念的内涵更广，所有试图对公共官僚机构实施政治控制的行为都包括在内。构建裙带关系显然是方法之一，但并不唯一。在印度，政客还会采取其他策略，例如：将异议者调离关键岗位，并替换成自己的亲信。关键的支持者与赞助方提出了相应要求，部长级别的官员就会操作调令。
自莫迪执政以来，印度政府的行政管理逐渐集中化，总理本人或他的亲密顾问也逐渐介入政治任命。自2014年以来，印度出现了政治“总统化”的趋势。
相对于内阁和议会，总理的权力得以巩固，并通过“政治分赃式的任命”
（patronage appiontments，译者注：又称猎官式任命，一种从19世纪起盛行于美国的政治制度，即在选举中获胜的政党和政治领袖，按照对于选举的贡献和人情世故，任命新政权公职人员，以实现双方的利益互换）
招揽了以IAS官员为主的庞大且驯顺的幕僚队伍。
与国际标准相比，印度政府的雇佣率相当低。
全球平均而言，政府工作人员约占本国人口的3%以上，而在印度中央和邦政府、公共事业部门和地方机构任职的人员总数约为印度总人口的1.4%。这一比例仅为挪威的十分之一，巴西的15%，不到中国的三分之一。按人均计算，印度政府的文职雇佣率不到亚洲平均水平的一半，不到经合组织国家平均水平的六分之一。
除了吸纳的就业人数不足外，随着计算机和信息管理技术的发展，过多的办事员、勤杂工和司机等
政府辅助人员还面临失业风险。而教师、护士、法官和警察等提供一线公共服务的人员则太少，这些公共服务部门的雇员以合同工为主。
于此相对的是，
印度公务员的工资收入是人均GDP的7.2倍，为世界之最。
表1 公务员收入与人均GDP的倍数
在印度，给
公务员加薪并
不依据业绩表现，而是为了获得工会的支持，以消除劳工骚乱的威胁。此外，政府公务员负责管理选举站，任何政党都无法承受他们的集体愤怒。
在财政收入有限的情况下，定期增加政府雇员的可能性有限，各州只能以低工资聘
用合同工，他们的薪水一般只有正式雇员的五分之一到一半。他们大多在基层担任教师和卫
生工作者，具体人数不详，但预计占正式员工的四分之一。除基层工作人员外，还有的任命纯粹依赖临时的个人选择。例如，中央和各邦的部长可以自己挑选一名私人秘书，人员雇佣的支出由公共资金承担。但这些秘书主要负责部长的个人事务，特别是与部长选区有关的事务，鲜少能在政策制定中担当大任。
从理论上讲，
大多数公务员的选拔都根据考试成绩择优录取。然而，任命基层公务人员，尤其是合同工的权力却下放给了县级政府或委员会。他们往往屈从于立法院议员等邦一级政客。
一项对印度西部富裕的马哈拉施特拉邦的研究中提到：
在实际操作中，Anganwadi雇员
（译者注：1975年，印度政府启动了儿童发展综合服务计划，俗称anganwadi计划。印度作为世界上婴儿死亡率、发病率和营养不良比例最高的国家之一，孕妇分娩时的死亡率也极高。Anganwadi计划的目标是提供一揽子综合服务，包括为孕妇和幼儿提供营养
补充
，以及为贫困和低种姓儿童提供教育、免疫和预防药物）
的招聘由当地的立法Z会组织。事实上，通过庇护关系和暗中贿赂，政府官员可以操纵面试分数预先确定候选人。
印度Anganwadi项目的工作人员已超过 100万。
研究发现，一名解决村庄儿童营养不良项目的
合同工，
虽然工资微薄，却有足够的空间从项目预算中非法牟利。
然而，
问题的关键在于，为什么具有任命权，并且职业发展相对稳定且独立的IAS县级官员会因政治压力低头呢
？
普通警员或教师的招聘通常既包括笔试，也包括口试。此类录用中不排除有个人偏袒和政治压力的存在。
选拔过程中的腐败甚至曾将高级部长拉下马。
例如，2013年1月，因在1999-2000年非法录取3000多名教师，哈里亚纳邦前首席部长及其儿子被特别法庭判处10年监禁。经调查机构确认，每名被录用的候选人非法行贿数额为30-40万卢比。
虽然IAS官员按规定60岁退休，但依靠庇护关系，少数人能够延迟退休或续签合同。
这种现象在莫迪2014年上任后变得相当普遍，甚至像选举专员这类法定职位也是如此。
莫迪政府基于政治考虑制定的“分赃”制度，通过各种利益引诱在职官员，使他们在任职期间“步调一致”，顺从部长们的意愿。在任命各种公共部门委员会和咨询委员会主席等短期职位时，这一策略更是普遍使用。
例如：由国家计委改革而来的政府智库“印度国家转型委员会”
（NITI AYOG）
因与总理办公室的密切关系被视为印度最权威的智囊机构之一，这一组织的主席和委员会秘书都由赞助人任命，以保证政策制定符合印人党的意识形态和政治理念。
印度的政治阶层逐步达成了共识：国家提供以公谋私的舞台，国家资源是政客及其支持者最看重的要素，掌权者与受益方能借助利益交换形成恩庇侍从关系
（client-patron relationship，或译为“庇护”关系）
。
许多邦的政治系统不再向人民负责，而是向邦立法院
（state-level Legislative Assemblies, MLAs）
中个别议员背后的支持者负责。这些人往往是
承包商、黑帮、罪犯、腐败官僚和幕后操盘手，他们通过政治体制获利，因此对混乱和基于庇护的官场感兴趣。
现实的情况是，其中一些邦有一半的政客要么是罪犯，要么与犯罪行为有关。
对法治丧失信心使得问题更加严峻。
学者Bardhan观察发现，
印度政客的财富均值正持续快速增长，未记录的企业捐赠和互惠交换数额可观。
由于官方司法系统的功能失调，
犯罪分子
往往能快速解决地方纠纷，赢得民众支持，进而跻身政党选举的候选人。如果辖区被派驻了“清流”官员，犯罪分子对地区的控制将受到干扰，政客们反而会感到压力。因此，他们更青睐顺从且能共谋的官员。
尽管一些邦的
首席部长
热心改善治理，但只有少数能够推动落地。一旦积极行政，必然牵涉到对议会成员和部长的监督。然而，当国家是联合执政，或执政党在议会中只占据微弱优势，又或者
执政党
内部分裂不和时，做任何事都会很困难。改革派的首席部长往往与自己所在党派的成员意见不和。在其他许多邦，首席部长似乎也反感行政管理工作的专业化。他们认为改革的收益未知且具有滞后性，而成本和代价却直接可见。因此，
各邦做成事的能力很弱。这不一定是因为个人能力不足，而是机构陷入了系统性的僵局
。
事实上，
政治赞助由个人控制，而不是由程序化运作的机构控制。在权力高度个人化和制度化薄弱的情况下，决策过程充斥着任意行事和幕后交易。在这样的环境中，权力的行使就需要篡改规则、依赖腐败的公务员、掠夺国库及腐化治理。
当篱笆开始蚕食田地时，穷人就很难享受到发展的成果。印度第二行政改革委员会承认：
政治化的犯罪继续肆无忌惮地蔓延，金钱和权力在选举中发挥着巨大作用。总体而言，由于期望落空和交付不力，社会动荡不安。各级国家机关滥用权力已成为我们民主的祸根。
中央政府一直被认为比邦级政府更专业。从各邦择优挑选的IAS官员被派遣到中央任职，他们被
期待
在同一职位上长期工作。然而，
自2014年以来，中央政府的职位倾向于授予与总理关系密切，或愿意服从印度教意识形态的官员，印人党进一步推动了基于庇护的行政文化。
在莫迪 2000-2014 年担任首席部长的古吉拉特邦，IAS官员和警员经常越过平级或上级官员牟利。
印人党政府将意识形态置于功绩和经验之上，政治系统中的平庸文化逐步制度化。
不同意识形态的相互竞争标志着程序民主。因此，所有政府都会受意识形态驱动。但
在公务员系统与政治阶层之间必须构筑一道坚实的防火墙：公共机构不应在多方利益竞争中站队。一旦违背，无论是政策设计、计划实施，还是公共机构的中立性，都会受到损害。
根据
《公务员（行为）条例》
（
Service Rules）
，公职人员在与媒体打交道时应保持政治中立，并遵循匿名原则。
自2014年印人党执政以来，IAS官员通过社交媒体公开表达自己的意愿、好恶、立场，并为政府的意识形态辩护的情况却逐渐增多。
印人党执政后公开宣扬对穆斯林的仇恨。对印人党来说，穆斯林不是选民，因此可以置他们的关切于不顾，偶尔故意损害他们的利益也被认为利于选举。最近，令广大公务员大失所望的是，一名印度联邦警察利用自己的社交媒体公然发表公共意见。同样，拉贾斯坦邦的一名IAS官员也多次利用自己的twitter表达党派观点。即使抛开《公务员
（行为）
条例》，任何职级的官员都有责任严于律己。公职人员参与任何带有党派或违宪色彩的活动都不合情理。
印度政府有责任纠正违背《公务员
（行为）
条例》的官员，但倘若政府本身就在助长官僚的党派主义和违宪言论，相应的规则和程序就很难执行。
印度政府对两件事的区别对待证明了这一点。
对暴力侵害妇女事件，
一名穆斯林IAS官员在推特上表达了愤怒，他写道：“人口+父权制+文盲+酒精+色情+技术+无政府=强奸斯坦”。尽管他的推文没有违反任何行为条例，但
在中央的要求下，查谟和克什米尔邦还是在2018年对他启动了调查
。然而，另一名印度教官员在社交媒体上的发帖充满立场性，明显违反了条例，却没有引起莫迪政府的注意。
公务员的行为准则应当基于对印度宪法的承诺，而不是为执政党服务。由此可见，2014年以来中立和匿名原则遭到忽视并非偶然。
印人党还反对市民社会，反对呼吁人权和自由主义的价值观。
当局以违背国家利益为由，中止了国内大量民间团体接受的海外资助。
例如，总部设在德里的“律师联盟”
（Lawyers Collective）
在代理了一些莫迪批评者的诉讼后，就被禁止接受外国资助。
自印人党2014年大选获胜，印度国内获准接受海外资助的非政府组织数量减少了约1.6万个。
印度教“原教旨主义”的兴起使执政者不再聚焦廉洁、公平和人道。此外，莫迪政府对公民自由施加了各种限制。知识分子、艺术家、学生和非政府组织饱受困扰。2019年莫迪政府的权力强化进一步削弱了自由空间，权力日益集中在总理办公室和少数内部顾问手中。目前的趋势表明，印度已成为一个多党执政的不自由民主国家。
在印度，政治家对政府公务员的控制与其说是通过招聘，不如说是通过管理。因此，基于庇护关系的公务员管理体系，和基于成绩的公务员招聘制度在同时运作。
政治家通过非正式机制控制教师、医生和警察等基层和县级公务人员的任职和调动。警察督察或工程师等二级政府官员
（Class II Officer）
偏好某个职位，要不是看中受贿捞金的潜力，要不是因为离家乡更近，又或者是便于子女入学更优质的学校。罗伯特·韦德
（Robcrt Wade）
认为，由腐败驱动的调任机制及其对官僚能动性的影响，无法促进印度的发展。他认为：
调任是政客控制官僚机构的基本武器，也是从政治赞助者手中榨取剩余的抓手。政客们不仅可以通过直接的钱权交易来筹集资金，还可以利用调职权限清除那些无法满足他们贪欲的人。因此，我们可以想象出一个特殊的交易循环：官僚机构掌握资金的控制权，其中一部分资金被转移给邦议员，特别是部长们，再由他们分配短期的物质奖励，以换取选举支持。
通过调动和派驻来控制公职人员已经渗透进印度的政治文化。教师和警察等基层工作人员的去向被掌控在县级政客手中，而对更高级别人员的安排，则由邦级部长酌情决定。
例如：虽然理论上教师可以主动申请转调，但印度没有任何一个邦出台了明确的转调程序规定，自然谈不上依规执行了。因此，
教师要想实现教学调动，要么通过行贿，要么因为政治上的优异表现获得嘉奖。政治上不合作的教师则会收到恶意调岗的威胁。
总而言之，围绕
公职人员的
内部转调形成了一个交易市场，与强大的政客和官僚合作尤为关键。
世界银行对印度北部最落后的比哈尔邦的研究发现，调动和职位安排为寻租提供了机会，腐败盛行的职位可以被买卖。即使是IAS官员，也可能因为种姓对部长忠心耿耿，从而获得一份美差。这导致公务员制度的政治化。
尽管许多IAS官员并不腐败，但他们仍然喜欢更有权势的职位。
公务员系统确实存在非正式的职位等级之分。
例如，工业部的秘书都认为自己比社会福利部的秘书更重要，尽管他们的工资可能是一样的。如果一个大区的县治安官被调任为培训机构的主任，他会感到耻辱。奖惩决策完全掌握在政治家手中。
过去三十年中发生的两个事实，使得对IAS的政治控制加强。
1.设立冗余职位。为了实现快速晋升，游说集团推动IAS在短期内新增了大量冗余职位。
例如：
在印度的北方邦，有18名官员同时担任首席秘书一职
，领同等的薪水。如此一来，这些职位的重要性大大降低。
高层过剩、中下层不足的倒金字塔式人力结构，显然是为了避免经济滞涨引发的信心不足，但最终成效却恰恰相反。
为了抢占重要职位，公务员系统内部展开了残酷的竞争，同僚情谊荡然无存。为了获得好的工作，IAS 官员向政客诽谤竞争对手的情况并不少见。这种无限制的竞争被政客加以利用，相互攻讦导致官员们更加软弱。为了在退休后谋一份闲职，甘愿屈从政治诱惑的人就更多了。
2.失效的立法机构。印度宪法设立邦立法机构的初衷，是希望通过议会展开知情辩论，敦促官僚机构对决策负责。但事实上，立法院很少开席。
例如，哈里亚纳邦的立法院在2009年到2014年3月期间只举行了10次会议，开会时间总计54天，平均每年有11天。北方邦、古吉拉特邦、旁遮普邦和北阿坎德邦的议会每年的平均会期分别为22天、31天、19天和19天。
在2007-2012年期间，古吉拉特邦议会中超过90%的法案能在
提交
当日就获得批准。2011年度预算会议中有31项法案获批通过，其中的21项在
提出后的
三个会议日内获准通过。
从邦议会的运作方式来看，印度根本不是一个“协商民主”国家。实际上，
立法者只是给行政决策盖上橡皮图章。
邦一级的大多数议员对立法机构的职责并不重视，只想在行政部门分一杯羹。许多人利用职权对合同的签署，许可证的颁发，以及官员的调任进行不正当干预。幕后操纵使立法者紧握对官僚机构的非正式控制权，助长了随意决策与腐败。
在印度，宪法所规定的行政与立法分立已不复存在，内部纪律不严，上级对下级政府职能部门的控制日益加深。
因此，尽管人员素质一流，但印度行政系统的表现并不理想。美国学者兰特·普里切特
（Lant Pritchett）
对此作出了有趣的解释。
他称
印度是一个“头脑指挥不了四肢的国家”，表现为“上行不下效综合征”
（flailing state syndrome）
：
一个国家的大脑，即国家和邦一级的精英机构，仍然健全地正常运作，但大脑却无法通过神经和肌腱与四肢进行可靠地连接。结果，一切都是空谈。从卫生工作者到教师和工程师，国家意志的代理人逐渐脱离政府的控制范围。在治安、税收、教育、卫生、供水等几乎所有日常服务领域，缺勤、冷漠、无能和腐败现象十分严重。
▍
被忽视的系统改革
人们普遍认为，官僚机构僵化、腐败、不关心公共福利。
即便聪明的年轻人加入了IAS，不利的工作环境、持续的政治干预、频繁且毫无意义的调动、官场腐败也会浇灭理想主义，助长滥用职权的风气。贪腐横行的背后是信念的幻灭和贪婪的膨胀。
多年积弊带来的后果是，正直、中立、勇敢、昂扬等品质逐渐在IAS公务员队伍中消失。许多公务员深受党派政治的困扰和渗透，个人和集体都难以置身事外。这种不幸的结果完全可以理解，因为政治家代表的国家意志和行政人员实践的国家意志之间，不可能长期保持对立。换言之，当政治家是种姓主义的、教派化的、腐败的、包庇罪犯的，那么相应的，公务员就不可能是高效的、世俗化的、能及时响应公众需求的。从长远来看，行政价值观和政治价值观必须适配。
因此，政治控制削弱了问责制，不仅无法解决根本问题，还阻碍了系统性改革的展开。
无法进行系统性改革的主要原因是，IAS官员缺乏稳定的任期。
人员的任命和调动具有不确定性，变革容易被中止，既定规范不易被推翻。
即使财政状况不允许进行大规模招聘，却可以通过调任来盘活局面，腐败官员和政客也能从中揽收巨额权力租金。随着官员任期缩短，行政效率和问责制度都会受到影响。
在1980-2004年期间，53%的官员任职不满一年就经历了调动。在过去的20年，IAS官员担任县级治安官的平均任期只有6个月。在警察部门，服务周期甚至更短，以至于有人俏皮地说：“如果我们被派驻数周，那能做的就是每周收取贿赂。”
调职作为奖惩手段被用来控制和驯服官僚机构。如前所述，许多调职都是应官员的要求进行的，因为他们向往更有权势的位置。
频繁调动会削弱职位委任的效力。一旦在位者无法确定自己的任期，他对细节的关注，对局势的驾驭，以及如何循序渐进地展开变革都会受到影响。正是
举步维艰的处境导致官员不再热心激进改革，而是遵循路径依赖做些小打小闹的尝试
。2001年，瓦杰帕伊总理在主持“计划委员会”会议时感叹，贫困邦的问题在于没有任何工业。我厚着脸皮说：
“先生，这些邦的任命和调动产业很兴旺。”他生气地看着我，指责我拿他的部落同胞开玩笑。
如前所述，2014年印人党执政以来非但没有聚焦系统性改革，反而进一步形塑了基于庇护的行政文化。如今，因循守旧和顺从取代了自由直言和不偏不倚。
当官场沉迷于听信唯上的应声虫们鹦鹉学舌，妄图提供专业建议既不讨喜，也不安全。这间接导致了货币贬值等灾难，甚至在新冠疫情期间，官僚系统也给移民劳工带来了深重的伤害。由驯顺的人掌握主要的监督机构，还会带来更大的隐患。印度幅员辽阔、情况复杂，管理国家必须要具备专业的技能。但总理却坚持要让官僚机构彻底臣服。
莫迪在2021年2月抨击了议会中的IAS“绅士”
（babus，译者注：babus既有“绅士”之意，同时也有“懂英语的书记员”之意）
