论道 | 张震等：中国特色超大城市治理法治化论纲

作为一个复杂系统,超大城市意味着其城市治理面临着更大的责任与挑战,超量的人口与现代化的产业体系使其城市经济关系复杂多元,城市治理所面临的场域、广度、层级更加特殊,面临着更大的风险管控压力,治理难度更为艰巨。党的二十大报告指出,“提高城市规划、建设、治理水平,加快转变超大特大城市发展方式”,这是党中央在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期为超大城市治理作出的重大战略部署。2023年11月,习近平总书记在上海考察时指出要“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。2024年4月,习近平总书记在重庆考察时强调“积极探索超大城市现代化治理新路子”。这为今后推进超大城市治理提供了根本遵循和行动指南。“全面贯彻依法治国基本方略,依法规划、建设、治理城市。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,促进城市治理体系和治理能力现代化。”中国的超大城市既有国际超大城市的共同特征,更具有中国特色,是中国城市化发展理念与实践的最高层次展现。

(一)在世界城市格局中的后发优势更突出

世界城市群承载了全球超过一半的人口,是经济社会发展和现代化的重要载体。作为世界城市群中的高端形态,超大城市不仅是世界经济体系当中的关键节点,也是世界城市体系的重要支撑。城市化是现代化的集中体现,而中国的现代化发展模式与西方发达国家大有不同。“西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程,工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展,发展到目前水平用了二百多年时间。我们要后来居上,把‘失去的二百年’找回来,决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过程,工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”因此,中国“并联式”现代化发展过程中形成的超大城市有其独特的历史文化和时代特征。

在世界城市格局的形成与发展中,西方发达国家现代化与城市化起步较早,城市群多于20世纪形成,工业化、城镇化、信息化的顺序“串联式”发展路径决定了西方超大城市的底色与架构。西方超大城市是在城市化已初步定型的基础上逐步走向数字信息化,城市运行和治理与21世纪的新科技、新理念融合有限。相比之下,叠加并联式的现代化模式决定了中国超大城市在本质上是城市化与信息化、数字化、智能化的相互叠加。在全球化与信息化、智能化相互交汇的时代背景下,新时代的中国特色超大城市运行与治理更具后发优势,数字与智能特征尤为明显。作为后发展形成的超大城市,中国超大城市有机会避免西方超大城市形成和发展过程中所走过的弯路,有条件将新的生产力技术、新的城市理念融入超大城市的形成与发展当中,实现城市化与信息化、数字化、智能化的有效结合,在推进超大城市数字化转型、实现超大城市的数字化运行与治理、建设智慧城市方面走在世界城市群的前列。

(二)人口聚集度更高

从世界范围看,城市化程度与人口规模同时达到中国“超大城市”标准的国际城市屈指可数。印度新德里、埃及开罗等城市人口规模虽然更为庞大、人口更为聚集,但因为经济发展、设施建设等原因,城市化程度与其他发达国家超大城市相去甚远,城市的规模与现代化程度远不及中国的超大城市。在城市化程度差别不大的前提下,中国超大城市的人口聚集度相对更高。一是在城市人口规模上占绝对优势。只有将所有都会区、都市圈人口包括在内,国际意义上的超大城市人口才可达到千万级别。例如,英国伦敦、美国纽约等城市。而中国的城区范围限定在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域,与之相比,中国超大城市在市区人口总量方面占绝对优势。二是人口密度总体偏高。“北京、上海主城区密度都在每平方公里二万人以上,东京和纽约只有一万三千人左右。”三是增长潜力大,聚集趋势仍将持续。中国城镇化速度仍可保持中高速,超大城市在人口增量方面仍有较大潜力。东京、莫斯科等城市人口虽然已过千万,与中国超大城市人口规模相当,但其国家人口基数有限,城市格局基本定型,城市化速度放缓,人口规模更加趋于稳定,增长空间有限。而中国的超大城市人口虽然突破千万,但基于庞大的人口基数,以及更高层次的城市化发展需求,全国人口向城市,尤其是超大城市聚集的内生动力依然强劲。超大城市城区人口仍有较大上涨空间,人口聚集度将进一步提高,同时对城市数字治理的需求也更为迫切。

(三)城市类型更复杂

超大城市之间有着诸多共性,基于城市资源要素、发展水平、能级规划、国家战略定位的差异化特点,可将中国超大城市分为都市主导型、经济发达型和功能驱动型。

都市主导型超大城市是指城镇化程度较高,都市化特点突出的超大城市。具体体现在行政区划所辖区域全部为市辖区,城区面积在市区面积中占比较大,常住人口城镇化率近90%等方面。例如上海、深圳,行政区划均实现全区化,且市区面积与城区面积等同,其中上海市市区面积与城区面积都为6340平方公里,深圳市市区面积与城区面积都为1987平方公里,相当于全市范围都是城区。城镇化率方面上海系89.3%,深圳为99.79%。

经济发达型超大城市是指其中各项经济指标综合领先的超大城市。中国目前十个超大城市的地区生产总值从1万余亿元到4万余亿元,人均地区生产总值从9万元到19万元不等。可见,虽然同为超大城市,但彼此之间仍存在着巨大的经济差距,这也反映出区域之间经济发展的不平衡、不协调。其中,深圳地区生产总值超过3万亿元,北京、上海突破4万亿元,人均地区生产总值均在19万元左右。北京、上海、深圳无论是在总量还是人均方面均居于前列,属于超大城市当中经济更为发达的一类。

功能驱动型超大城市在国家战略定位、空间规划、产业布局、区域协调等方面都有着各自的功能定位。城市规模越大、级别越高,就越能发挥其重要功能,超大城市中首都、直辖市以及国家中心城市等城市行政级别与城市能级定位,表明了超大城市在全国范围或特定区域的影响程度,代表着超大城市经济、交通、科教文卫等方面的综合实力,是城市枢纽性与资源要素集聚驱动城市发展的集中体现。例如,首都独有的政治地位决定了北京要紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展;天津、上海、重庆的直辖市地位本身就体现了城市等级,以及在全国经济社会发展中的特殊作用;广州、武汉等国家中心城市是国家城镇体系规划设置的最高层级,具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大特征;深圳则是突出作为中国特色社会主义先行示范区的示范性功能。超大城市作为对接国内外经济大循环的关键节点,功能定位并非完全单一,而是多种功能叠加。以重庆为例,作为集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的直辖市和国家中心城市,在促进区域协调发展和服务“双循环”新发展格局中发挥着样板功能,在推进国家城市空间布局形态多元化和优化重大生产力布局方面具有特殊优势,在成渝地区双城经济圈、西部陆海新通道、长江经济带高质量发展与加强国家战略腹地建设等交叉叠加的国家级战略中具有引领作用。

(四)对中国城市化进程的驱动影响更深远

中国特色超大城市是中国城镇化的必然趋势,是引领新质生产力发展、优化城市格局、促进区域协调的有力抓手。“从国内外区域经济圈发展看,超大城市周边都有一批布局合理、层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市,对区域经济社会发展起着强有力的支撑作用。”周边城市通过为超大城市提供人口、土地等资源,并建立相关的配套产业为超大城市提供发展支撑。超大城市以其城市平台、科技力量、优质产品参与到国内国际竞争当中,通过与周边城市的产业分工和功能配套,引领区域经济,带动城市群的发展。只有明确各自在城市群中的发展定位与方向,才能以“点”带“面”,实现大中小城市的合理分工、功能互补,构建大中小城市协调发展的新型城镇化格局。

超大城市引领城市发展方式转变,促进新质生产力发展。中国的城市化进程正在从传统的注重规模转向规模扩张和质量提升并重,城市发展也从注重外延扩张向内涵提升转变。超大城市基于内在的发展需求、资源环境成本和社会成本的考虑,以及外部竞争环境的倒逼,转变发展方式的主观意愿相较于其他城市更为迫切。另外,超大城市在资源、人才、政策等方面的优势,以及自身较强的城市向心力,为探索新的生产力发展路径、转变发展方式提供了客观条件。因此,超大城市在形成新质生产力、探索新型城镇化道路、推进高质量发展过程中发挥着引领示范作用。

超大城市是回应城市化问题,探索城市治理新路的先行先驱。“我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程”,中国用几十年的时间走完了西方发达国家几百年的城市化历程,叠加并联式的发展模式决定了中国的城市化问题具有时空叠加性,并且这种叠加在超大城市发展过程中集中呈现。城市规模越大,城市化问题就越突出,治理难度也越大。城市的超大规模使得城市的经济和社会发展严重超出资源承载力,交通拥堵、环境污染、资源短缺等“城市病”接踵而来,同时,人口结构的多元加剧了问题的多样性与复杂性。超大城市的城市化、现代化走在前列,面对和解决城市问题,探索城市治理新路也同样走在前列,这不仅为城市问题提供化解思路,也为提升城市治理现代化水平提供了实践样本。

(五)城市理念的“人民性”更聚焦

人民城市理念明确了中国特色社会主义城市的本质,是中国式现代化城市工作中全过程人民民主的本质要求,是中国特色社会主义城市发展的价值观和方法论,也是党全心全意为人民服务的根本宗旨、习近平法治思想中“坚持以人民为中心”的核心要义、人民当家作主基本原则等三项内容在新时代城市工作中的具体体现。习近平总书记的重要讲话和党的二十大报告多次强调了城市的人民性,人民城市理念深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律,科学回答了城市发展为了谁、依靠谁的重大问题,为超大城市的发展指明了方向。

超大城市作为中国特色社会主义城市发展的最高层次,是人民城市理念形成与发展的真实写照。人民城市理念蕴含着全过程人民民主的价值规范,可以更好推进以人为核心的新型城镇化。其一,人民城市人民建,超大城市同样由人民创造。超大城市之所以超大,是因为超大的人口规模。在人口自由流动的当下,超大城市人口规模的形成恰恰是城市对人民产生向心力作用的结果。在城市化不断推进的过程中,人民基于选择意愿,源源不断投入到城市建设当中,参与到城市治理当中,城市规模也逐步走向超大。其二,超大城市未来的建设发展治理要继续依靠人民。人民是城市建设发展的主体和力量源泉。超大城市的自身运行需要人民的有效配合、积极参与,同时其面对的市场竞争相较于其他城市更加激烈,需要更好地依靠人民的力量。其三,超大城市发展最终是为了人民。城市,让生活更美好。中国进行城市更新、推进城市发展的根本目的是满足人民的现实需求、提升人民的生活品质。随着物质生活水平的提高和城市化的不断深入,人民对美好生活的期待正在发生转变。超大城市则代表着一种更为高效、更加幸福的现代化生活方式,满足人民对城市生活的美好期待就是超大城市发展的最终目标。

超大城市是治国理政的重要场景,法治是治国理政的基本方式,推进国家治理现代化的核心在于通过法治实现现代化,因此超大城市治理现代化的本身也是探索法治化的过程。在法治轨道上推进超大城市治理,就是要把法治理念、法治思维、法治方式、法律制度贯通于城市治理各个领域、各个方面、各个环节,推进超大城市治理制度化,提升城市治理能力法治化水平,进而走向良法善治的城市治理和国家治理现代化最高境界。

(一)以创制性立法完善城市法治体系

完备的城市法治体系是推进超大城市治理法治化的前提和基础,完善城市法治体系是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的具体要求。科学立法是习近平法治思想的核心要义之一,应以良法促进发展、保障善治。我国在城市建设、发展、运行等方面制定了大量法律规范,为超大城市治理提供了法律依据。但当前自上而下的数字化改革与自下而上的多元服务需求,促使超大城市治理模式发生了巨大变革。由此实践走在立法之前,前瞻性立法较为缺乏,存在较多的制度供给不足。因此,必须加强前瞻性、精细化科学立法工作,提高立法质量,增加制度供给,实现改革探索与立法授权相协调。具体而言,就是要有服务于超大城市的“法”,综合运用系统思维、精准思维、精细思维、敏捷思维、数字思维等开展创制性立法,形成包括法律法规、部门规章等在内的形式多样、内容丰富的城市规范体系。

1. 创制系统之“法”

“城市工作要树立系统思维,从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手。”作为一个复杂系统,超大城市的超级复杂性来自其所容纳的居民、企业、社会组织等主体的种类超多、数量超多、规模超大,以及由此引发的主体之间的行为类型超多、社会网络形态超级多元等。复杂的城市结构带来了复杂的城市系统风险,面对不同领域、不同类型风险的交织叠加,超大城市立法工作更是一个庞大且复杂的工程,更应坚持统揽全局的系统思维,从城市要素、结构、功能等方面入手,构建系统性、整体性、协调性相统一的城市法治体系。

2. 创制精准之“法”

坚持以问题为导向,针对超大城市出现的交通拥堵、环境污染等“城市病”,以及区域经济发展不均衡、产业布局不合理、资源承载力不足、人文底蕴弱化等问题精准立法,使城市各项工作有法可依、有据可循。

3. 创制精细之“法”

超大城市治理是一门复杂的科学,更是精细的艺术。针对其立法工作既需要具备大视野,也需要把握小细节。要运用“绣花”般的细致理念,细化治理步骤、治理职责,细分治理对象、治理工具,把提高城市治理精细化水平作为完善城市法治体系的切入点,为超大城市运行和公共服务提供精细化的法治保障。

4. 创制敏捷之“法”

推进敏捷治理是城市治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是对现代城市存在的治理难题的积极回应。现有的敏捷治理路径探索中多元目标兼顾不平衡,条块分割与数据壁垒依然存在,政策与技术的平衡及有效支撑仍然不足的现实情况依然存在,亟待通过探索敏捷法治新模式,明确治理原则、规范治理标准、健全治理依据等,提升城市治理效率。

5. 创制数字之“法”

大数据、云计算、区块链、人工智能等数字科技对城市管理手段、管理模式、管理理念具有革新性的影响,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。数字时代的法治化不仅要求以数字化赋能法治化,更加强调以法治化规范数字化。建设数字法治城市,既要以新技术推动法治建设,更要完善相应的法律规范体系,将法治价值嵌入数字建设,努力创造更高水平的数字法治。城市治理实现从数字化到智能化再到智慧化,不是通过简单的技术堆砌即可完成,而是需要依法进行规范引导,确保数字科技符合社会秩序和公民权利的基本要求。

6. 创制民生之“法”

习近平总书记指出,“中国式现代化,民生为大”。要结合超大城市自身特点、治理难点、民生热点、风险重点等,围绕城市经济、政治、文化、社会、生态等领域以及规划、建设、管理等方面,聚焦民生领域立法,提高人民群众的认同感、获得感、幸福感。

(二)以多场景实施提高城市法治能力

“‘天下之事,不难于立法,而难于法之必行。’推进法治体系建设,重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法,推进法律正确实施,把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’。” “唯有依靠法治,依靠宪法和法律制度体系的有效运行,才能在超大城市多元化的利益格局中凝聚共识和力量,为人民群众提供合理预期和安全感,才能保证超大城市、中国社会的发展与稳定”。

1. 充实严格执法

在扁平治理、敏捷治理、执法权下沉的背景下,超大城市的基层政府及其工作人员拥有较大的裁量权,虽然能够灵活满足城市治理多元需求,但权力运行的潜在风险也被放大,易引发形式平等而实质不平等、不公正的现象,需要法定化、规范化的行政程序来保障。并且,在数字技术的加持下,出现大量数字行政、自动化行政等新的行政行为形态。因此,考虑到超大城市治理的现实需求,应当在体制层面完善内部监督机制,在实体层面提高执法质量,在程序层面强化行政程序,以削减可能的裁量滥用风险。对于数字行政、自动化行政等,可通过完善算法、加强算法审计、公开算法规则等方式接受社会监督,并保障市民的救济权,以避免自动化行政不当侵害市民权利。面对超大城市综合行政执法的复杂场域,推动行政执法刚性方式与柔性方式的融合,强化行政执法与治安处罚、刑事司法、公益诉讼等环节之间的相互衔接,实现执法阶段整合,实现行政执法强制性约束与党建、社区自治等非强制性约束的耦合。

2. 夯实公正司法

多元化的利益格局决定了超大城市矛盾的复杂多样,坚持公正司法是超大城市预防和化解社会矛盾、保障市民权益、促进社会和谐稳定的基本要求。崇尚、维护、发展公平正义是现代化法治思维和法治方式的精髓所在,既是法的内在要求,也是法的外在表征。公正司法作为维护公平正义的最后一道防线,对维护城市秩序具有示范作用,公正的司法裁决对政府的行政行为以及市民的个人行为具有规范引导作用,能够有效化解社会矛盾,维护城市公共秩序。法治是最好的营商环境,公正司法对优化超大城市营商环境具有引领作用,是破除地方保护壁垒、提升城市综合竞争力、维护社会主义市场经济秩序的重要方式。公正司法承载着人民群众对法治的美好预期,司法公正能够引领社会公正,惩恶扬善,引导市民积极约束个人行为,勇于抵制不法行为,一定程度上降低治理成本,并能够吸引社会资源向城市聚集,提高城市运行效率,满足超大城市发展的资源需求。

3. 落实全民守法

超大城市有着超大的人口规模,推进法律正确实施,把“纸上的法律”变为“行动中的法律”,实现法治化的关键在于人。一般意义上的全民守法是通过法治宣传教育引导市民遵纪守法,规范个人行为,更多强调的是管理与服从,个体被动接受教育。而超大城市法律治理场域中的全民守法还有着更深层次的内涵,更多强调主动参与,调动市民参与城市治理的积极性,鼓励市民以主人翁的身份依照法律积极行使市民权利,通过全过程人民民主参与到城市治理之中。市民不单单要遵守法律、约束行为、履行义务,也要依照法律积极行使权利,从城市治理的“要我做”向“我要做”和“一起做”转变,共治共管、共建共享,从而提升治理效率,降低治理成本,实现法治能力的现代化。这不仅是城市治理的法治化表达,也是宪法人民性和城市人民性的综合体现。

(三)以新质生产力优化城市法治格局

超大城市是新质生产力形成与发展的空间载体,法治是促进新质生产力、生产要素在城市空间创新性配置的有效方式。城市是生产力发展到一定阶段的产物,超大城市的经济、人才、政策等优势为新质生产力的形成与发展提供坚实基础。新质生产力发展所需的高素质人才、高科技生产资料,以及丰富多元的劳动对象等各类生产要素正是通过完备的城市法治体系实现有序聚集。法治作为超大城市的现代化高效治理方式,具有固根本、稳预期、利长远的保障作用,能够有效促进新质生产力生产要素的创新性配置。超大城市的人口规模、利益格局、治理结构等决定了城市法治化的必然,法治思维帮助分析城市治理的现状与问题,法治规则有力保障城市治理的私权与公权,法治方式有效解决城市治理的矛盾与诉求,法治指标科学评价城市治理的效能与成果。

新质生产力产生新型生产关系,新型生产关系需要法治保障。新质生产力发展必然带来生产关系的变动,需要新的生产关系与之匹配。新质生产力的形成与发展使得市场主体间关系、劳动关系、产业协同关系等随之发生变动,而要确保这些新型关系的长久稳定,必须依靠法律进行确认和保障。新质生产力的发展需要依靠新产业、新模式、新动能等核心要素的积极推动,而新产业、新模式、新动能的形成需要法律规范和保障,无论是技术突破形成的新产业,或是产业转型催生的新产业模式、新经济模式,以及新动能的发挥,都伴随着法律关系的产生与变动。例如,数字网络时代的新型劳动关系,劳动者多以众包、自雇、个体等方式参与工作,导致劳动权益保障不足。面对新型生产关系的法律保障需求,需要依法加强劳动权益保护、知识产权保护,反垄断、反不正当竞争等,通过建立稳固的生产关系促进新质生产力的进一步发展。

新质生产力的发展促进城市法治格局进一步优化。超大城市的良法善治必然包含着对新质生产力发展的基本要求。传统城市法治格局侧重秩序价值的实现,而新质生产力时代的超大城市法治格局应是在秩序的基础上追求活力,激发先进生产力,突破传统生产关系束缚,确立和保护新型生产关系。一方面,要坚持宪法确立的国家基本经济制度,依法平等保护各类经营主体,推动不同所有制类型经济主体协同发展;另一方面,要通过增加立法供给,规范政府行为,创新行政监管模式,深化行政执法体制改革,推进精细化执法,给予市场主体更大的空间,激发市场主体活力,实现公平竞争与鼓励创新良性互动。构建与新质生产力发展相匹配的城市法治格局,提高城市综合竞争力,实现城市格局的优化和城市群的高质量发展。

立足中国国情,聚焦中国问题,构建中国理论,已成为中国理论研究的主流共识。时代的理论要回应时代的问题,超大城市治理的复杂现实问题促发着超大城市治理理论研究的深入。中国特色超大城市治理法治现代化是基于中国特色超大城市和中国特色社会主义法治道路的历史实践,在奋力推进中国式现代化新征程中形成的新的理论命题,涵盖了城市治理、法治、中国式现代化等相关理论资源。实现理论资源的融通,把握其在超大城市治理中的特殊内涵,是建构中国特色超大城市治理法治现代化理论的关键所在。

(一)坚持党的全面领导是根本保证

党的领导是城市工作的根本保证。党在城市工作中发挥着把方向、谋大局、定政策、促改革的关键作用。城市治理现代化的实现离不开党的全面领导,由党中央把握城市建设的宏观方向和顶层设计,确保人民城市建设沿着中国特色社会主义城市建设的正确方向前进,为城市发展提供坚强的政治保障。面对超大城市如此庞大的人口规模,要实现有效治理,必须充分依靠党的坚强组织体系,发挥党组织的政治优势、组织优势。社区是城市治理体系的基本单元,是城市治理的“最后一公里”,决定着城市治理基础的牢固与否。而社区治理关键在于依靠基层党组织和广大党员,以党建引领基层治理。在城市治理中基层党组织发挥着堡垒作用,是开展城市工作的组织基础,在网格化治理中发挥着“承上启下”的关键作用。基层党员干部是基层治理的“红细胞”,发挥着先锋模范作用,为鼓励市民积极参与城市治理起到表率作用。只有依靠党的领导力、组织力、统筹力优势,才能将超大城市治理凝聚起来,理顺超大城市的千万个治理末梢,形成上下联动的有机体系,实现超大城市治理的整体性、系统性和高效性。

党的领导是法治工作的根本保证。坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的核心要义,党的领导在中国式法治现代化中发挥着定向领航、顶层规划、统筹协调、检视整改的决定性作用。超大城市治理法治化是中国式法治现代化的必然要求,党的领导是宪法的基本原则,是中国特色社会主义的最本质特征,是人民当家作主和依法治国的根本保证。党领导人民制定宪法和法律,带头遵守宪法和法律,积极实施宪法和法律,将法治作为治国理政的基本方式。在城市治理中,党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,通过法律制定、法律实施贯彻党在城市工作方面的路线方针政策,保证城市治理在中国式法治现代化中的正确方向。

(二)形成法治化的“治理+”是基本途径

超大城市治理是城市工作全局中的一项复杂工程、系统工程,治理范围的广泛,治理主体的多元,人口规模的巨大,决定了其治理的方式和手段应该是差异、多样、融合、科学的。需要处理好市场、社会、政府、数字技术在超大城市治理中的关系,实现法律治理与市场、社会、政府、数字技术深度融合,形成“治理+”的理念与模式。

市场既是城市发展的资源要素,也是城市治理的基本对象。市场促进治理,治理激发市场。市场配置城市资源,推动城市发展,为城市治理创造经济条件,市场化的思维模式也在影响着城市的治理主体和治理模式。部分城市问题可通过市场的手段,联合市场主体在市场活动中实现治理。但市场本身具有一定盲目性和自发性,尤其在公共服务领域,需要发挥法治政府的主导功能,通过法治化的方式来规范市场,激发市场活力,释放经济潜力,提高城市在市场竞争中的优势,实现有效市场与有为政府的深度契合。

社会是超大城市治理的重要一环,面对超大城市繁杂的治理任务,如何挖掘社会自治潜力,增强社会自治能力,实现居民自治、企业自治、行业自治,建立国家法与习惯法、行业法的有效衔接,是超大城市治理法治化所要关注的重点问题。强化社会自治有助于减轻治理负担,实现社会矛盾的社会化解决。超大城市多元的利益结构决定了其冲突多、矛盾多,但并非所有的矛盾冲突都适合采用法律解决。尤其是面对改革过程中的历史遗留问题和数字化信息化时代产生的新问题、新矛盾,更适合采用多元化、柔性的化解方式,司法化解方式则作为兜底。将社会主义核心价值观、中华优秀传统文化融入社会自治体系建设,并探索赋予社会团体、自治组织等一定的执法权,从而实现城市治理的多元化、便捷化,形成政府治理、社会调节、居民自治的良性互动局面。

政府作为城市治理的关键主体,承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。当前,政府组织结构仍需进一步优化,以适应超大城市的治理需要。进一步优化行政协作机制,简化组织结构,明晰政府权责清单,完善城市治理体系;进一步转变政府职能,创新行政方式,发挥政府对多元主体参与城市治理的指导与规范作用,提升政府数字法治素养,充分利用数字技术提高自身依法行政水平,妥善防控数字社会数据风险,以提高政府在超大城市中的治理能力。