外资企业涉中国国家安全领域合规关注系列之（一）——《反间谍法》核心条款解读

从《宪法》到《国家安全法》，再到各个专项法律和实施细则，中国的国家安全法律不仅为维护国家安全提供了坚实的法律依据，而且对企业（尤其是外资企业）的运营产生了深远的影响。

《宪法》作为国家的根本大法，奠定了国家安全法律体系的基础。而《国家安全法》则起到了统领性、综合性、基础性作用，明确了国家安全的重要性和维护国家安全的责任。此外，《刑法》明确了危害国家安全的犯罪行为及其刑罚，为打击颠覆国家政权、分裂国家、间谍活动等提供了法律依据，《刑事诉讼法》则与之相辅相成，特别规范了在处理国家安全相关案件时的特殊的程序和措施。

在不同的国家安全领域，我国的国家安全法律体系呈现多层次的特征，形成了全方位、立体化的安全保障。在维护国家政治安全方面，《国家情报法》《保守国家秘密法》《密码法》发挥着关键作用，确保国家情报工作的机密性与密码技术的安全。针对经济安全，《出口管制法》的实施有效维护了国家的经济利益，同时履行了防扩散等国际义务。军事安全方面，《国防法》《兵役法》《人民武装警察法》《军事设施保护法》《国防交通法》以及《海警法》共同构筑了国家军事力量的建设与安全。在国土安全层面，《陆地国界法》的制定维护了国家主权、安全和领土完整，《反分裂国家法》进一步确保了国家统一和领土完整，反对和遏制分裂势力。在社会安全领域，《反恐怖主义法》与《境外非政府组织境内活动管理法》的出台使得中国更有效地预防和打击恐怖主义活动，同时确保境外非政府组织在中国的活动符合中国法律法规，不会对国家安全和社会秩序造成威胁。在网络空间安全方面，《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》为网络环境的安全及个人信息保护提供了法律依据。同时，《生物安全法》与《核安全法》分别从生物安全与核安全角度出发，防范相关领域的风险与威胁。 [1] 为维护香港特别行政区的繁荣稳定，《香港特别行政区维护国家安全法》亦在2020年发布实施。

《反间谍法》与前述出台法律相辅相成，为国家安全机关提供了实施反间谍工作的具体操作指南，包括调查、取证、处理间谍案件等程序，确保了国家安全法律的实际执行。同时，它不仅包含了对间谍行为的事后处罚，还涵盖了预防性的条款，如对潜在间谍活动的监控和预防，体现了法律体系中的预防机制。此外，该法律的制定和执行也是我国履行国际义务、与国际社会合作对抗跨国间谍活动的一部分，与国家安全法律体系中关于国际合作和防扩散的义务相吻合。规范性文件层面，《反间谍法实施细则》作为《反间谍法》的具体实施指南，详细规定了反间谍工作的具体措施和程序，确保《反间谍法》的有效实施。

《国家安全机关行政执法程序规定》则专注于规范国家安全机关在执行《反间谍法》及相关法律规定时的行政执法程序，《国家安全机关办理刑事案件程序规定》侧重于刑事司法程序，两者均旨在保障执法行为的合法性。此外，《外交部、最高人民法院、最高人民检察院等关于处理涉外案件若干问题的规定》则提供了处理涉外国家安全案件的特别指南，确保国内法律与国际法及外国法律的协调。

本系列文章主要介绍《反间谍法》和《国家安全机关行政执法程序规定》，以帮助企业理解和遵守前述法律法规，提升企业合规管理水平。

现行的《反间谍法》的前身是1993年颁布的《国家安全法》。1993年《国家安全法》主要聚焦于国家安全机关在反间谍方面应履行的职责，其仅涉及反间谍方面的国家安全规范，并非一部在国家安全方面起统领、基础作用的法律，存在“名实不符”的问题。故1993年《国家安全法》于2014年废止，并在此基础上经过适当修改后，更名为《反间谍法》，从而为出台的新《国家安全法》法名让渡。

然而，2014年《反间谍法》的出台因此较为仓促，相较于1993年《国家安全法》，仅对部分与时代发展不相符的条款（如涉及民主专政的概念等）进行了修订。由此，2014年《反间谍法》仍然存在对间谍行为界定较窄、安全防范制度不够健全、行政执法赋权不足、法律责任相对单一、规范公正文明执法不够严格等问题，有待进一步完善 [2] 。

自第六届全国人大决定设立国家安全部开始，国家安全部门即作为国务院组成部门具备了行政机关性质和行政执法主体资格。 [3] 同时，《刑事诉讼法》又赋予了国家安全机关进行刑事侦查的职能。 [4]

《反间谍法》第六条明确指出，国家安全机关是反间谍工作的主管机关。除国家安全机关外，公安机关的国保部门、各级保密行政主管部门以及军队的保卫部门也可以对相关违反犯罪开展执法活动，且同一案件中可能开展多部门联合执法，对企业合规提出了更高的要求。由此，随着《反间谍法》的出台，实施间谍行为的法律责任被明确建构为“行政违法—刑事犯罪”二元法律责任体系。

刑事责任方面，实体内容主要由《刑法》分则第一章危害国家安全犯罪规定的规定确立，程序内容由《刑事诉讼法》提供原则性规定，另由《国家安全机关办理刑事案件程序规定》在管辖、回避、强制措施、侦查、执行等方面进行具体规定。

行政责任方面，实体内容主要通过新出台的《反间谍法》确立，程序内容由《行政处罚法》《行政强制法》等作出一般规定，并由《国家安全机关行政执法程序规定》从执法主体、适用条件、审批层级、执行步骤、时限要求等方面作出全流程、系统性规范，《反间谍法》同样对各项执法权的行使条件、程序、范围等作了严格限定。

“行政违法—刑事犯罪”二元法律责任的建立，打破了原有主要用刑事程序追究间谍行为的一元格局，根据间谍行为种类和危害程度，分别设定了行政法律责任和刑事法律责任，为一般的间谍行为的非刑事化处理提供了法律依据。

2023年全面修订的《反间谍法》，新增条文29条，修改条文41条，修订后的《反间谍法》共计包含6章71条规定，几乎每一条都作了修改和完善。本次最重要的修改，便是第四条中，针对是间谍行为的认定。2014年《反间谍法》首次对间谍行为作出法律认定，但规定并不周延，新《反间谍法》完善了间谍行为的内涵与外延。

2023年修订的《反间谍法》第四条规定如下：

本法所称间谍行为，是指下列行为：

（一）间谍组织及其代理人 实施 或者指使、资助他人实施，或者境内外机构、组织、个人与其相勾结实施 的危害中华人民共和国国家安全的活动 ；

（二） 参加 间谍组织或者 接受 间谍组织及其代理人的 任务 ，或者 投靠 间谍组织及其代理人；

（三）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施，或者境内机构、组织、个人与其相勾结实施的 窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报以及其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品，或者策动、引诱、胁迫、收买国家工作人员叛变的活动 ；

（四）间谍组织及其代理人实施或者指使、资助他人实施，或者境内外机构、组织、个人与其相勾结 实施针对国家机关、涉密单位或者关键信息基础设施等的网络攻击、侵入、干扰、控制、破坏等活动 ；

（五）为敌人指示攻击目标；

（六）进行其他间谍活动。

间谍组织及其代理人在中华人民共和国领域内，或者利用中华人民共和国的公民、组织或者其他条件，从事针对第三国的间谍活动，危害中华人民共和国国家安全的，适用本法。

2023年版的《反间谍法》在定义间谍行为时，相较于2014年版进行了细化，新增了个人投靠间谍组织的规制、扩大了涉及国家安全资料的范畴、将网络攻击列为间谍行为，并对外国间谍在中国境内或利用中国资源针对第三国的活动也予以法律制裁，体现了对外国间谍活动的严格立场和应对信息技术挑战的更新。

（一）间谍行为的实施主体：间谍组织及其代理人

第四条第一款第（一）（二）（三）（四）项所列的间谍行为均要求与间谍组织及其代理人有关。而间谍组织和间谍组织代理人由国务院国家安全主管部门确认。 [5]

具体而言，“间谍组织”主要是指外国政府建立的旨在策反我公职人员、人民群众、商业组织等向我国国家机构和各种组织进行渗透、窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密和情报，进行颠覆和破坏活动的组织。 [6] 如美国中央情报局（CIA）、英国军情六处（MI6）、俄罗斯联邦安全局（FSB）、以色列摩萨德（Mossad）、日本防卫厅情报本部、韩国国家情报院（KCIA）、中国台湾地区所谓“国防部军事情报局”、中国台湾地区所谓“国家安全局”等等。 [7] 而“间谍组织代理人”则是指受间谍组织或者其成员的指使、委托、资助，进行或者授意、指使他人进行危害中华人民共和国国家安全活动的人。 [8]

对于企业（尤其是外资企业）而言，在特定情况下，可能会因为员工背景的复杂性、商业活动中接触到的敏感信息、技术交流中涉及的国家秘密或关键技术、资金来源的审查、无意中成为情报收集的途径，以及网络与信息安全漏洞的利用等因素，而被怀疑与“间谍组织”或其代理人有关联。

（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的间谍行为

本条第一款第（二）项将“参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务”明确规定为间谍行为之一。《刑法》第一百一十条“间谍罪”存在其相类似的构成要件，该条规定，“有下列间谍行为之一，危害国家安全的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；情节较轻的，处三年以上十年以下有期徒刑：（一）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的……”

例如，据国家安全部公布案例，美籍港人梁某1983年赴美国经营餐厅，1989年，美方与梁某签订所谓合作协议，将他招募为线人，同年梁某加入美国籍。美间谍情报机关为其虚构履历，指挥其通过捐款在海外华侨社团任职并成为“爱国慈善家”，指使其对中国开展间谍情报活动，刺探情报及策反公务人员。2021年4月，国家安全机关抓获梁某。2023年5月，梁某因间谍罪被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人财产50万元。 [9]

企业应当加强员工的背景审查和行为监控，建立严格的内部控制机制，防止员工私下接触或接受间谍组织及其代理人的指使或资助并利用公司条件从事间谍行为。此外，企业应确保与境外机构、组织的合作合法合规，避免与被国务院国家安全主管部门认定为间谍组织及其代理人的组织和个人建立联系。对于新建立的合作关系，企业应当对合作对象进行背景调查和尽职调查，并在合同中明确双方的法律责任和义务以防范风险。

（三）投靠间谍组织及其代理人的间谍行为

新修订的《反间谍法》将实践中较多出现的投靠行为明确认定为间谍行为。实施投靠行为的人往往明知对方是间谍组织及其代理人，通过各种渠道主动与之接洽，表达参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人任务的意愿，有的甚至已经提供了涉及国家安全的重要信息内容以增加与间谍组织及其代理人建立联系、攀谈条件的筹码，为间谍组织及其代理人实施或者与其勾结实施危害国家安全的活动做好准备。考虑到该种行为已经具有一定的社会危害性，因此新修订的《反间谍法》将其明确为间谍行为，并配置了相应的法律责任。

下一期内容中，我们将进一步解读《反间谍法》的多个关键条款，分析第四条中关于间谍行为的目的和方式，包括针对情报与国家安全资料的间谍行为、为敌人指示攻击目标的行为、网络攻击及相关破坏活动，以及针对第三国的间谍活动，以为企业合规提供帮助。此外，我们还将解读第十四条关于禁止非法获取和持有国家秘密载体的规定，第十六条关于间谍行为举报的相关规定，以及第二十一条关于在安全控制区域内建设项目需获得国家安全机关建审许可的要求。期待您的关注。