文/王非（国家发展与战略研究院研究员）；赵忠（国家发展与战略研究院研究员）
一.
人口老龄化的趋势及成因
按照通行标准，以
65
岁及以上的人口占总人口的百分比来度量人口老龄化程度。图
1
显示，从
1953
年到
2015
年，我国老龄人口所占百分比从
4.4%
涨至
10.5%
；而且我国人口老龄化的速度越来越快：
1953
年到
1995
年，老龄人口占比年均增加
0.04
个百分点；
1996
到
2005
年年均增加
0.14
个百分点；
2006
年到
2015
年年均增加
0.29
个百分点。除了占比，整个人口基数也在上涨，显示我国老年人口的数量在加速增长。
图
1
：人口老龄化趋势：老年人口比重加速增长
1
、从国际比较看，我国人口老龄化的速度较快
世界银行对
65
岁及以上人口占比的排名显示，在全球
200
多个国家及经济体中，我国在
1960
年排在第
75
位左右，在
2015
年排到第
60
名。因此，我国人口老龄化的速度快于国际平均水平。另外，
65
岁及以上的人口比例从
5%
涨到
10%
，当前老龄化最严重的日本用了
35
年，第二严重的意大利用了至少
100
年，而我国只用了短短
30
年。
如果一国
65
岁及以上的人口占比达到
7%
，该国被称为老龄化社会（
Aging society
）；如果达到
14%
即是老龄社会（
Aged society
）；该比例达到
21%
则称为超老龄社会（
Hyper-aged society
）。我国从
2000
年开始步入老龄化社会。如果未来老龄化的速度延续过去
10
年的平均速度，我国在
2027
年就会进入老龄社会，到
2047
年则将进入超老龄社会。
2
、出生率和死亡率
“
双低
”
加速人口老龄化进程
我国人口快速老龄化，背后的原因是低出生率和低死亡率的结合。在一个高出生率和高死亡率的社会里，人口年龄结构呈现正金字塔形，老龄人口占比较小。在一个低出生率和低死亡率的社会里，人口年龄结构则趋向倒金字塔形，老龄人口占比较大。
图
2
展示了我国人口出生率和死亡率的变化趋势。直到上个世纪
70
年代初，出生率在多数年份都处于比较高的水平。随后，出生率开始快速下降，上个世纪
80
年代后进一步下滑，到
2000
年之后一直处于非常低的水平。死亡率比出生率下降得早，在上个世纪
70
年代中后期就下降到千分之七左右。最近十年死亡率略有上升，主要原因是老年人比重越来越大，而老年人是死亡率较高的群体，因此会带动整体死亡率上升。
图
2
：中国历年出生率和死亡率及
65
岁以上人口占比
3
、计划生育政策是人口老龄化的重要原因
出生率的下降以及低位徘徊是导致我国人口老龄化更重要的因素。二十世纪七十年代我国总和生育率的骤降使得九十年代及以后的劳动力人口锐减。图
3
分别是
1990
年与
2010
年的人口金字塔。实边的条块代表实际的人口金字塔，而无边的条块则显示了无计划生育政策情形下的模拟人口金字塔。实际人口金字塔呈现底部越来越窄的趋势；而模拟人口金字塔则显示，如果我国没有实施计划生育政策，即使死亡率较低，金字塔底部依然坚实，年轻人口仍比较充足。
图
3
：实际和模拟人口金字塔，
1990
年和
2010
年
4
、除人口老龄化外，与我国人口结构相关的三大趋势
与老龄化相伴，我国人口结构还面临着三个趋势。
（
1
）第一个趋势是工资上涨很快
图
4
显示，对于所有类型的企业，工资水平从
1984
年到
2015
年都呈现出快速上涨的趋势，背后的原因之一就是劳动年龄人口的相对下降。工资水平上涨引起人工成本上升，导致沿海地区的制造业逐渐向内陆省份转移、向人工成本低的柬埔寨、孟加拉国、越南等国家转移。
数据来源：历年《中国统计年鉴》
图
4
：工资水平的时间趋势，按企业类型分类（
1984
年
=100
）
（
2
）第二个趋势是教育水平显著上升
图
5
显示，从
1982
年到
2015
年，我国民众的教育程度得到了很大提升，为我国产业升级创造了有利条件。但是与此同时，劳动者在劳动力市场工作的年限缩短了。例如，以前可能
18
岁就进入劳动力市场，而现在大学生毕业时已经
22
岁，还可能再读研究生，进入劳动力市场的时间大大推迟，所以工作年限缩短。
数据来源：历次人口普查和
1%
人口抽样调查公告
注：
2005
年和
2015
年的文盲或半文盲数据缺失。
图
5
：我国民众不同教育水平占比随年份变化图
（
3
）第三个趋势是人口预期寿命显著提高
图
6
显示，国民的预期寿命从
60
年代的不到
45
岁增长到了
2015
年的
76
岁。这一方面反映了我国的发展成就。现在的老年人比以前更健康、长寿，可以成为社会经济发展的重要人口资源。另一方面给社会和家庭带来了更大的养老负担。
数据来源：世界银行
图
6
：我国民众出生时的预期寿命随年份变化图
二.
我国人口老龄化的后果
人口老龄化会可能对社会发展造成以下不利后果：加重养老负担以及医疗负担、冲击劳动力市场和妨碍经济发展。这几方面是紧密结合在一起的。
1
、养老负担逐渐加重
图
7
显示，老年人口抚养比（
65
岁及以上人口数量占
15
到
64
周岁人口的百分比）逐年上升。
1953
年是
7.4
，即平均
100
个劳动力养
7.4
个老年人。
2015
年翻了一番，高至
14.4
。
图
7
：我国老年人口抚养比递增
图
8
：养老保险基金支出递增
养老在资金支出上的负担也在加重。图
8
是城镇职工基本养老保险支出占
GDP
的比重。从
2005
年开始，养老保险基金支出占
GDP
比重持续增加，养老支出负担不断加重。
2
、人口流动加剧了省份之间、城乡之间的人口结构失衡
随着老龄化问题加剧，省份之间、城乡之间的人口结构失衡也在加重。一个地区的年龄结构受该地人口出生率、死亡率及人口迁移三方面影响。在我国，计划生育政策在沿海地区和城市地区严格实施，这本该使得这些地区的老龄化进程加速。然而计划生育政策与人口迁移之间的相互作用，逆转了区域间的老龄化趋势。计划生育政策执行更为严格的地区有较低的人口出生率，因此其本地劳动力供给相对不足。在其它条件相同的情况下，这些地区对外来劳动力的需求更高。这样，计划生育政策的实施差异加速了内陆和农村人口向沿海和城市的迁移。同时，迁移的人群大多以工作为目的，年龄较低，缓解了迁入地的人口老龄化。
图
9
显示，从
2000
年至
2010
年，安徽、甘肃、贵州、四川、重庆等地的
65
岁及以上人口所占比重上升了
2.5
个百分点以上；而北京、上海、天津的比重甚至有所下降；浙江、广东的比重增长不足
0.5
个百分点。这说明由于我国人口内部迁移，将沿海省份的人口老龄化问题转移到了内陆省份。
图
9
：各省老年人口（
65
岁及以上）比重变化，
2000-2010
年
图
10
的左侧图的阴影部分是
2000
年我国拥有城市户口居民（不包括流动人口）的人口金字塔。城市户口居民的人口金字塔呈菱形，这表明自独生子女政策出台以来，拥有城市户口的人数开始缩减。图
10
的左侧图实心边框显示了城市常住人口（包括流动人口）的金字塔。相比于获得城市户口居民的人口金字塔，城市常住人口的金字塔底部更宽。图
10
的右侧图，阴影部分农村户籍居民的人口金字塔，而实心边框显示农村常住人口的金字塔。农村的情形正好与城市相反，这说明年轻劳动人口的城乡迁移将老龄化问题从城市转移到了农村。
城镇户籍和常住人口
农村户籍和常住人口
图
10
：户籍和常住人口金字塔，
2000
年
综上，虽然沿海省份和城市地区执行了更严格的计划生育政策，但由于人口迁移的作用，老龄化问题的严重程度在内陆及农村地区反而更加大。除了年轻人口向沿海和城市流动的压力，内陆省份和农村地区的老龄化压力还源于其他方面，比如这些地区通常欠发达，而且养老等社会保障制度相对不完善，等等。
此外，省际人口结构不平衡会导致养老基金的收支失衡，部分人口净流出的省份出现了养老基金当期结余亏空。如黑龙江的城镇职工养老保险基金
2010
年结余
24
亿，而
2014
年结余负
106
亿，亏空越来越严重。
3
、老龄化加重了政府和家庭在健康医疗上的负担
随着老年人口比重的增大，家庭、政府为老年人在医疗健康方面支付的费用越来越高。老年人有很多常见的健康问题，比如日常的行为障碍，身体部分或全部失能，以及高血压、糖尿病等慢性病，还有如阿兹海默症等老年病，这些健康问题的治疗以及管理需要花费较高的成本和精力。
4
、老龄化会对劳动力市场造成冲击
老龄化问题加重，导致现有劳动力面临更繁重的养老负担。他们不仅需要赡养自家老人，同时还需要缴纳社会保险，参与供养当期的其他老年人。一方面，劳动者缴纳更多养老保险，自己用于消费等改善生活质量的支出就减少了；另一方面，劳动者花在照顾老年人身上的时间增多，可以自由支配的闲暇时间会变少，进而可能影响劳动者的生活质量和劳动生产率。此外，劳动力比重降低，或导致我国劳动力相对短缺，人工成本上升。
5
、老龄化还会妨碍经济发展
首先，如果产业结构跟不上劳动力年龄结构的变化，就可能造成资源错配，进而影响经济效率和产业发展。其次，现有的养老保险体制是统筹账户和个人账户相结合，统筹账户由企业缴费，养老负担加重会削弱企业生产积极性。再次，从事生产的劳动者减少，而需要政府支持的老年人增加，因此政府的财政赤字可能会越来越高，诱发债务风险。
三.
我国人口老龄化问题的应对措施
1
、从生育政策的角度应对老龄化问题
（
1
）全面二孩政策
自
2016
年
1
月
1
日起，我国所有夫妇均可生育两个孩子，旨在通过提高出生率缓解人口老龄化。我们通过数值模拟，对全面二孩政策能否减轻我国老龄化进行了推断。图
11
的上侧图显示了全面二孩政策与独生子女政策两种情形下我国人口变化的对比情况。该图中假设了全面二孩政策对女性总和生育率的影响分别为
0.3
、
0.5
和
0.7
；其中
0.3
与文献中的估计值接近。模拟显示全面二孩政策在一定程度上能够带动人口与劳动力数量的增长。然而不超过
2030
年，我国的人口很可能开始减少。图
11
的下侧图表模拟了在全面二孩政策与独生子女政策两种情形下我国
65
岁及以上人口所占比重的变化情况。我们仍然假设全面二孩政策对女性总和生育率分别为
0.3
、
0.5
和
0.7
。结果显示全面二孩政策仍远不能缓解我国人口老龄化的问题。
图
11
：独生子女政策与全面二孩政策下模拟结果
（
2
）取消生育限制与生育鼓励政策
假设取消生育限制能使女性总和生育率提升
1
（基于一些东亚国家的经验，这是一个很高的值），图
12
模拟了自
2015
年取消生育限制后我国老年人口所占比例及抚养比的变化，并将其与实施独生子女政策时的情况进行了对比。比起全面二孩政策，彻底取消生育限制能够更好地应对我国人口老龄化，但仍不足以根本缓解这个问题。
基于日本、新加坡、韩国、我国台湾地区等与国内文化背景相似的国家或地区生育鼓励政策的实施结果，未来生育鼓励政策在我国的成效并不乐观。日本和新加坡的生育鼓励政策已经实施二十年多年，但对人口出生率的影响很小。生育鼓励政策在韩国和我国台湾地区实施的时间并不长，收效还有待验证，但到目前为止相关政策对提升出生率的成效仍不明显。
图
12
：预期老年人口比例及抚养比例
如果生育鼓励政策无法有效提升我国人口出生率，而开放国际移民等一些小国常用的方法对我国这样的人口大国亦不太适用，则我国人口将不可避免地日趋老龄化。若产业结构没有得到适当的调整，我国劳动力市场很可能将面临劳动力短缺的难题。政府应该吸取以上四个国家或地区的教训，尽快就人口老龄化问题做出进一步反应。如果人口出生率长期保持在一个较低的水平，届时再采取措施将为时已晚。
2
