一般认为，利益和社会关系是对人的行为产生重要影响的两个因素。利益对行为的激励作用及对行为强度和持续性所产生的决定作用，理论界已有完备的论证，实践中也有充分的经验支撑。社会关系在本质上是社会存在的形态，反映的是主体间的远近亲疏，其与伦理规范和道德准则相关联，也会对行为主体的行为方式产生重要的影响。在社会关系的存在和运行中，存在着一种重要的资本类型——社会资本。尽管学界对其认知有异，各种学说林林总总，但一般认为，它是参与者通过接触、交流、交往、交换等互动过程而发生和发展的社会关联。[1]社会资本有助于组织内部资源与信息的交换，提升效率，促进创新，能给参与其中的社会主体带来收益和好处，“这些嵌入在社会关系中的被获取的资源，或者说社会资本，可以带来好的回报。因此，社会资本是社会性的，是有用的”，[2]占有社会资本意味着主体可通过互惠的预期、相互的信任、共享的知识以及共同的期望，在汲取资源、信息获取和机会捕捉等方面获得更多的优势并由此获益。
在我国，随着党和国家对“充分发挥地方政府的能动性”的肯认和强调，地方政府作为经济发展中的独立主体，成为推动我国经济发展的重要角色。在推动经济发展的过程中，地方政府基于对辖区优势地位的追求或保持，会采取诸如竞争、合作、模仿、学习等多种互动策略，地方政府间的多种错综复杂关系由此得以形成。规范有序的地方政府关系可促进资源配置的效率，促成更优的经济治理绩效，但我国地方政府间的关系远没达到和谐的状态，各种类型的恶性竞争层出不穷，地区间的各种不计后果的攀比式竞争、重复建设，市场分割，贸易壁垒、放任行为的负外部性等行为方式普遍存在。此种情形必然影响社会福祉、公共利益和经济的健康发展，减损政府的经济治理绩效。因此，如何克服地方政府的偏私行为，预防地方政府间的扭曲关系以增进经济治理绩效，是一个理论界和实务界都需认真对待的问题。
在笔者看来，地方政府在经济治理行动中存在着各种类型的互动和关联，这种关联为社会资本的存在留有空间。而社会资本能让存在于社会关系中的主体获得的“好处”，是一种能够克服扭曲关系、增加收益的工具和资本，能够影响到主体行为预期的确立、行为方式的选择和行为的最终绩效。那么，嵌于社会中的任何主体，只要不是孤立的存在，就有理由对社会资本予以重视。因此，如果我们能挖掘出地方政府在相互关联的行动中存在的社会资本并对其充分运用，对于预防和克服地方政府在经济治理行动中所形成的各种类型的扭曲关系，促进地方政府在经济治理过程中最优关系形成，提高政府的经济治理绩效，无疑具有重要的价值。
二、社会资本提升政府经济管理绩效的作用机理
詹姆斯·科尔曼曾说，如果从功能和作用的角度分析，社会资本是参与者“拥有的社会结构的资源”，[3]社会资本本身并不会对经济绩效产生直接的影响，但它会通过参与者和谐关系的构建，促进经济管理的效率，提升经济管理的绩效。前文所论的地方政府间的扭曲关系，不仅可通过社会资本来实现有效治理，而且还可能产生其他类型资本无法获致的收益，因为“对于政治稳定、政府效率甚至是经济进步，社会资本或许甚至比物质和人力资本更为重要”。[4]本文认为，社会资本是矫正地方政府关系扭曲过程中值得依赖的资源，而地方政府关系的和谐与有序，对于政府经济治理绩效会产生显著的正向作用。下文中，笔者将从社会资本在地方政府间存在的可能性、社会资本功能及优势等方面，来分析社会资本通过矫正地方政府的扭曲关系，以及由此提升经济管理绩效的作用机理。
第一，地方政府间有社会资本存在的广泛空间。社会资本通过人与人的关系来呈现，“社会资本是现实或潜在的资源的集合体，这些资源与拥有或多或少制度化的共同熟识和认可的关系网络有关，换言之，与一个群体中的成员身份有关”，[5]人际性是社会资本的显著特征。美国学者狄尔·S.莱特说，“真正决定政府各部门之间关系的，实际上是打着办公室招牌工作的人们，因此我们有必要明确指出政府之间关系这一概念，主要是指人际关系和人的行为”。[6]政治是人的事业，地方政府的行动不可能离开人的因素独立存在。现实中，存在着协调官员的各种制度规则和非制度规则，以及由此形成的各种类型的关系结构。单个行动者在整个网络中的位置和状态，可能通过具体的习惯、礼仪和心理默契表现出来。尤其是在我国，注重人情的传统文化使得人的因素在地方政府行动中的意义更为重要。地方政府官员之间各种类型的关联是营造社会资本及其环境的有效机制，地方政府官员则是这种机制运行的承载者和行动者。这种相互关联的事实，为社会资本的存在和积累创造了空间和条件。
第二，社会资本是克服地方政府扭曲关系过程中值得仰赖的资源。事物的功能由事物的要素决定，一般认为，社会资本由信任、互惠规范、合作和共同价值观等要素构成，它们都是治理地方政府扭曲关系必不可少的资源。具体而言，首先，信任是存在于特定社会关系中的人之间对彼此规范、诚实、合作行为的预期，是处在社会网络中的人们通过相互交往获得的对其他主体可依赖程度的认识，以及对其他主体未来行动的一种期待和承诺。这种承诺具有可传递性，它通过参与者网络予以承载和表达。处于网络节点的地方政府，自然会按照这种相互的期待和承诺行事，这对于矫正地方政府的扭曲关系，促成它们之间的诚信、合作，预防各种类型的自私和机会主义，都非常关键。其次，互惠规范是社会主体在长期的交往过程中自发形成并通过参与主体间的互惠互助行动体现出来，[7]它本身就是社会资本运行的产物，当个体依赖普遍性互惠规范而不是特定交换关系的狭隘后果时，他们就能获得比没有这些社会资本时更多的东西。[8]互惠规范可增加参与者的整体信任感，实现政府间的多方共赢，各种类型的扭曲关系自然会得以避免。再次，社会资本背景下的地方政府的合作是信任基础上的合作，是互惠规范形成后各方基于收益预期增加的必然行动，当这种合作形成后，地方政府会根据国家的社会经济政策，结合自身优势，通过各种类型的横向分工和垂直合作，建立经济联动体系，统筹各种优势，促成参与者各方的共同繁荣。最后，共同价值观是一种共享的价值观，是参与者意思相互交流融合后所形成的共识，它以对各方正当利益的尊重为前提，主体间狭隘、孤立的利益和整体利益的矛盾，会因为拥有共同的价值观念而消解。因此，地方政府间社会资本的形成意味着地方政府在经济目标、经济愿景和经济行动等方面有了共同的理解和期待，地方政府对国家的经济发展观、战略观给予了充分的肯认和坚守，这对于协调地方政府的行动，保障政府最优经济绩效，无疑具有重要的功用。
第三，从地方政府扭曲关系的纠正策略来看，社会资本有着充分的效率优势。“社会资本是生产性的，而且在于使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不能实现。”[9]国家对地方政府在经济政策实施过程中的扭曲行为的纠正，当然可用以强制力为后盾的制度来克服，但以强制力为后盾的制度是以高成本为代价的。社会资本的形成过程固然也需要参与者的成本付出，但当以信任为核心，并包含着主体参与网络和互惠互利的社会资本一旦形成，便可以作为一个资源集合体重复使用。因此在某种程度上来说，社会资本的功效是“一劳永逸”的，其运行本身是低成本甚至无成本的，这种效率上的优势意味着我们在纠正地方政府扭曲关系的过程中，社会资本理应成为值得依赖的资源。同时，社会资本还是预防冲突发生的有效机制，潜在的规则违反者会因为主体之间的“熟知”“交情”和互惠预期，遏制自己不合规范的行为，参与到网络当中的地方政府，无处不在的声誉机制可有效克服行动中的“背叛”和“损人利己”，这种“防患于未然”的功能对于保证地方政府关系的和谐有序，当然具有充分的效率价值。而且，社会资本可促成合约的自我执行。在经济治理的过程中地方政府间会形成各种类型的合约，合约的执行状态决定着合约的实效，前文已论，社会资本内含着信誉机制，“合约可以通过信誉机制自觉执行的。”[10]信誉机制施加给地方政府的角色义务构成了地方政府自我施加的行为准则，和正式制度不同，信誉机制是一种隐性的激励，它能保证个体的合作动机与合作行为，参与其中的行动主体会基于角色与行为之间的连带形成相互间的可靠性预期，选择履行合约而不会采取违约、欺骗的失信行为。自我执行意味着合约意图的实现无须外力监督，其所具有的效率优势无须笔者赘言。
三、通过社会资本提升经济管理绩效的路径与方法
存在于关系网络中的任何主体，其占有社会资本的多寡，影响着其实现预期目标的难易程度。社会资本是可以通过外部力量来促进其生成和运行，罗伯特·D.帕特南曾说，“明智的政策能够鼓励社会资本的形成”，福山也曾说：“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，而且也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储备的消耗。”[11]在笔者看来，通过某种观念意识的培养和制度的构造，社会资本是可以通过外力来促成的，至少可以加快其生成速度或存量的提升。当然，社会资本的形成是一个长期的过程，也关涉诸多因素，下文中，笔者择取最为重要的认知因素、结构因素及路径因素等三个方面，来探讨通过社会资本促成地方政府和谐关系的生成，提升国家经济治理绩效的路径和方法。
第一，认知因素。确立共同价值观，促成地方政府间的相互信任与合作。“最有效的组织都是建立在拥有共同道德和价值观的群体之上的，价值观上的默契为群体成员的相互信任打下了坚实的基础”。[12]笔者认为，在经济治理领域要促成地方政府共同的价值观，涉及的内容固然很多，但最主要的是以下两个观念的确立：首先，加强对全国经济协调发展重要意义的认知，加强对地方间互惠、共赢重要意义的理解。一国的经济系统是一个有机整体，其并非是各个辖区经济状态的简单相加，各个地区间的资源要素、经济格局一旦结合为一个系统将表现出其在孤立状态下未有的特质，呈现出“整体大于各个部分之和”的品格和状态。因此地方政府一定要明白一国经济协调发展对于本地经济的重要意义，明白“大河有水小河满”的道理，在促进本地区经济发展时，还应将落实全国经济政策、维护国家宏观经济的协调稳定作为首要的共同目标，预防经济碎片化和重复建设等状态的出现，促成最优的经济治理绩效。其次，树立基本的大局观，将服务所有市场主体而不仅仅是当地的企业和居民，作为地方政府的一个基本理念加以确立。任何一个辖区都是整个经济系统网络的构成部分，对于整个经济而言，任何一个地区都是整个系统的连接点，任何一个区域只有向系统开放并寻求与其他系统的合作，才能使自身与其他辖区之间建立输入和输出关系，才能实现经济发展中资源的优化配置，利益的共享和共赢。因此，建立必要的大局观和合作观等价值观念，是促成地方政府间建立互信、形成和扩张社会资本存量的观念基础。
当然，上述认知因素的充分实现，既需要制度的约束和保障，也需要道德的引导和激励，只有两者的综合并将之整合为伦理层次的地方政府善治，才能保证地方政府经济治理行动的合理性。在笔者看来，通过制度和道德凝练出的信仰伦理、规范伦理和美德伦理，既是社会资本的构成因素，也是保证地方政府摆脱扭曲关系的观念基础，更是规范地方政府经济干预行为，提升经济治理绩效的关键方法。至于通过制度和道德以提高政府官员认知观的具体路径，现有文献从官员考评机制、行政伦理建设、行政激励机制、问责办法等若干方面的研讨已相当充分，本文不再赘述。
第二，结构因素。结构因素决定着组织的功能特性、行为方式和关系形态。笔者认为，地方政府的充分参与，以及多中心治理形态的形成，是促进社会资本生成和积累，进而保证地方政府产出最优经济治理绩效在结构上的要求。具体而言，社会资本要求主体的互动和交往，不发生关联的主体之间不具有社会资本存在的可能。因此，充分参与具有保证社会资本自我积累和强化的倾向，它既是新的社会资本产生的条件，也是地方政府利用已存在社会资本的前提。社会资本的信任、规范、合作以及共同的价值观等要素，也必须以主体的充分参与为条件。地方政府参与的网络越丰富，自身就越具有结构自主性，越有利于资源的调动和利用。因此，通过各种途径拓展地方政府参与经济建设、经济分工和经济协作的机会，创新地方政府间经济合作的条件和方式，让“所有行为体或者行动者如何讨论某个具体的问题领域或者平等地提供公共或集体物品”有充分的机会，[13]是地方政府间社会资本形成在结构方面的第一个要求。在当下我国，地方政府间各种合作协议、合作论坛、协调会议、联席会议、高峰会议、合作联盟等不同类型的参与机制已普遍存在，这些都是地方政府参与、协商和交流的平台。建立在平等基础上的这种对话、协商及其所形成的社会资本，对于国家经济治理过程中所追求的资源的跨区域配置、服务的跨区域共享、协调共生、和谐互补等目标的实现，都异常关键。
其次，结构上实现治理的多中心转向。作为具有独立利益诉求的主体，地方政府在经济治理行动中，各种利益的交错是一个客观的存在，而且，地方政府之间利益的存在状态也不会固定不变，它总是处于一个动态变化的过程当中，因此，在地方政府间要建立固定不变的治理模式或利益协调模式，既不可能，也不现实。那么，在跨行政区划、跨行政层级的地方政府间通过多层次的交叠、嵌套形成一个多中心治理机制，构建一种自主分立、重叠管辖的由多个地方政府参与并直接面对公民个人的公共治理结构，对于地方政府在经济治理过程中根据具体情势自由组合，以及社会资本的形成和积累，具有重要的意义。因为多中心的治理意味着地方政府更多的参与机会和参与平台，社会资本因多中心、多层次的交流和互动而产生和存储，社会资本的利用也只能在更多的交流和互动中实现。
第三，路径因素。社会资本生成与增长依赖于特定的方法、模式和路径。我们必须找到提升和利用社会资本的动力机制、激励方式和惩罚措施，为社会资本所蕴含的互惠、信任、共同的价值观和期望等要素提供路径保障。众所周知，制度提供了人之间相互关联、相互影响的基本框架，在本质上是一套或一组需要参与人共同遵守的办事规程或行动准则，制度所具有的刚性约束机能不仅可以预防主体的随心所欲，还可以使社会主体的行动朝着人们的预设和期待展开。因此可以说，制度是地方政府在积累、利用社会资本最为关键的路径因素。在所有的制度类型中，法律制度具有的最高的权威性、正式性和稳定性，它构成了现代社会的最主要行为规则，社会资本积累和利用需要法律制度加以保障。比如前文所讲到的社会资本认知因素中的共同价值观，只有是立法机关在整合民意基础上生成的价值判断和行为规则并通过法律的形式加以确认，才能保证其价值合理性、权威性和稳定性。再比如社会资本中的合作与参与，其关键点在于“一是要充分意识及承认区域的利益主体性;二是要有使相互依赖得以实现的‘秩序’，这个‘秩序’就是一种制度安排，它包括特定的经济体制及相关法律和政策所规定的一系列行为规范”;“它所涵盖的主要内容是对一种权利的界定及交易，以及相应的组织形式的设计，亦即促成区域之间实现合作的约束及激励机制。”[14]其与法律制度之间的关联，同样显而易见。再比如社会资本中的信任因素，其充分实现也需要政府信息公开制度、有效的权力制约机制、监督机制和责任机制来促成。凡此种种，都需要法律制度的确认和保障。法律是把现实固定下来的工具，是使之“神圣化”的方法。法律制度意味着地方政府相互间对对方行为有了明确的预期，各种激励规范和惩罚规范也意味着地方政府有了明确的行为方向，这保证了地方政府在处理相互关系中遵守既定规范，纠正地方政府扭曲关系，避免地方政府之间的相互猜忌、怀疑、恶性竞争甚至“陷害”，形成良好的合作关系，增进政府经济治理绩效。至于具体的制度建构，则是一个异常宏大的命题，限于篇幅，本文不再探讨。
四、结语
奥斯特罗姆说，“把社会资本当作一种重要资本，一是因为社会资本概念是理解个体如何实现合作，如何克服集体行动问题以达到更高程度的经济绩效的关键所在。”[15]我国地域广阔，和中央政府相比，地方政府在实现社会福祉，促进经济发展中的作用更为关键，地方政府的作为在很大程度上决定着居民的福利水平，也决定着政府参与经济过程可能产生的经济绩效。因此，我们必须对社会资本予以重视，充分发挥其在协调地方政府关系，进而促进更优经济治理绩效方面的功能和作用。当然，社会资本既可能发挥着正面的、积极的功能，也有异化的可能，比如基于人情关系网络中表现出的腐败关联，各种类型的非正当利益联盟，等等。但在笔者看来，我们不能因噎废食，对社会资本的有效功用视而不见，只要我们充分把握社会资本运行过程中的发生异化的规律，并通过相应的预防机制和惩戒机制，社会资本的消极作用自然会得以克服，它对于地方政府间和谐关系的促进对用，对于地方政府经济治理绩效的提升作用，值得我们重视和利用。
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