同衡学术讲堂丨面向城市建成区提质增效的城市设计方法与实践

今天分享的内容题目是“面向城市建成区提质增效的城市设计方法与实践”，从这个题目上，我们可以看到两个关键词，一个是 “城市建成区” ，还有一个是 “城市设计” ，这两个都是当前大形势下非常热的关键词，也是未来城市建设发展非常重要的两个方向。

对于“城市设计”这个词大家都不陌生，但实际上，城市设计所涵盖的内容非常多，到目前为止，业内都还处在一个探索阶段。我们不停地在问自己，城市设计到底是什么？到底需要做什么？如果单独把城市设计拿出来阐述的话，可能用一个气势宏大的篇章也讲不完。因此，我们 把城市设计收展到城市建成区的范围内来讲 ，可能更容易把城市设计的理念讲得更清楚。

关于城市设计，大家首先需要了解以下三点：

第一，城市设计与城市规划。 在人类社会中，凡是创造性的活动，都有设计的成分在里面。设计本身是一个开放的系统，城市设计做为设计的一种，不仅涉及到城市规划的内容，更包含很多其他的交叉学科，比如社会学、金融学、生态学等。城市规划和城市设计这两个概念是不同的，城市规划本身包含了部分城市设计的内容，但更加侧重于如何设置、构建一整套城市发展建设的规则体系。相对于城市设计来说，城市规划是一个封闭的系统。

第二，城市设计与设计城市。 对于两者的概念，单从两个词来看，有一定的逻辑关系，其实是有本质不同的。“设计城市”强调的是设计，设计做为一种主观能动性的积极体现，设计师更多的倾向于从自身理解的角度去引导城市的发展方向；而在“城市设计”中，所立足的出发点和任务目标的复杂多变性，设计师需要以相对客观的态度参与其中。

第三，城市设计与空间设计。 大多数人都把城市设计和空间设计划上了等号，这是由于对于城市发展的本质、对于城市设计和城市规划本身的认知不同所造成的。实际上，城市由诸多因素组成，有人有物、有虚有实，城市空间不等于城市。从人的感知角度来说，城市的空间是最直接的一个表达方式，但是在空间之下的城市生活（或者说城市本体），有它的内在发展逻辑。而设计的本质就是基于事物内部发展逻辑的认知，应对不同的目标，对内在的生长逻辑进行重新梳理和界定。

这是关于城市设计的几个概念，而 将这几个概念用到城市建成区里面 ，可能会有更多更丰富的内涵。

对于城市建成区与新建区的区别， 最直观的感受可能就是新建区没有太多的人口聚集 ，而建成区里的本体都已经具有了 。而且从零开始的管控方式和现在这种以人的需求为主导的管控方式，也会有很大的区别。另外，新建区的土地还未被利用过，但是建成区的土地价值已经被利用过一次了，所以建成区的土地价值和土地上面建筑的价值以及其他方面隐含的价值，都是联系在一起的。

城市建成区和新建区还有一个非常大的区别就是， 新建区的城市设计有一个非常强的主观意识在其中，但是对于城市建成区来说，我们实际上是要用客观的态度参与到城市更新中 ，不是直接去推倒那些有问题的东西，而是在某一关键的点上给予助力，让它能够往好的方向发展。

1. 建成区内涵提升的基本任务

在经历了以投资驱动和增量发展为主的阶段后，我国城市进入了 以转型为发展思路、以存量资源为载体的发展阶段 。在这一转型背景下，城市建成区的内涵提升无疑非常重要。

我国城市发展阶段

新型城镇化要求城镇化质量全面提升，不仅需要提供均等化高质量的公共服务，更需要建立可持续的长效增长模式。

（1） 部分建成区城镇化质量需要进一步提高

从目前我们 国家城市建成区的现状情况 来看，一方面，部分建成区环境品质差，人口密度高，治安及消防隐患大，公共服务设施配套不完善；另一方面，短缺经济时代规划建设的建成区逐渐难以满足公共服务均等化的要求和公众对服务质量日益提高的需求。

部分建成区城镇化质量较差

（2）部分用地的低效扩张问题突出

一方面在于地方政府通过 低价招商引资 ，吸引企业入驻，造成大量产业区快速扩张，土地利用效率低下；另外一方面，在农地转用的行政垄断体制下， 集体经济的逐利意愿与低端产业需求互相结合 ，导致大量集体土地低效无序利用。

部分建成区土地利用低下

（3）建成区的提质增效

针对以上的问题，建成区内涵提升的任务其实就是 在新型城镇化背景下，以全面提升城镇化的质量为基础，重点针对存量空间资源进行合理增效 。

2. 建成区建设活动的基本特点

与新建区相比，城市建成区由于其 类型更加丰富、产权关系更加复杂、牵涉的既有问题更加多样分散 ，因此其规划与建设比新征土地要复杂得多，具体体现为以下几个特点。

（1）类型丰富

提到建成区，人们常常联想到的就是 三旧 （旧城区、城中村、旧工业区）。从西方城市更新的历程及我国的实践来看，这些 老旧建成区往往是城市更新的重点 。回顾以往，在城镇化高速发展背景下，大量近十年、二十年内建成的区域，由于并未以人的需求为核心、盲目追求城镇化的速度而非质量。随着这些区域的建成投入使用，这些 并不旧的城市建成区 同样迫切需要解决城市品质提升的问题。

建成区内涵提升的基本出发点应以人的需求为核心，其对象的选择标准不应以新旧来界定，而应以城市建设的质量与人的需求的匹配程度为标准。这一问题绝不能简单等同于三旧改造。

（2） 主体多元

从产权主体来看， 建成区的土地使用权是分散在各土地使用者手中，对存量空间资源规划的决定权和话语权不再仅仅掌握在政府手中 。面对分散的权益主体很难以单一的标准形成统一的价值观，满足多元的诉求。同时，对土地及其地上物的再开发、再利用也需要尊重各方意愿，收益需要兼顾各方利益。

（3）方式多样

对于建成区来说，我们所谓的存量空间资源，既包括了存量的土地资源，也包括了存量的建筑资源， 不同类型资源的使用方式、改造方式和利用方式是非常多样的 。比如，对于已经建成的建筑来说，既可以是整片维修，也可以是改变功能，甚至是可以拆除重建。

（4）任务多线

建成区的 内涵提升任务是多线的 ，那些建成区存在的问题，包括人口密度大、基础设施欠缺、公共服务不足、环境品质低下等，通过单个地块地改造或升级是根本无法系统性地去解决，而必须对市政、交通、园林、景观等等方面的因素 共同去统筹协调 。

（5）机制复杂

从动力机制来看，在建成区的内涵提升过程中，借助土地征收-出让获得资金来源的机制不再可行。分散的物权使得城市存量空间资源的利用成本大大超越了新区建设，而且这种成本往往难以由政府独立承担，不得不借助市场的力量。 政府、产权主体和市场 三者之间形成的复杂关系将共同影响建成区建设活动的推进。

3. 以城市设计辅助建成区规划研究

一方面，现有法定规划对空间管控方式以 满足增量发展模式 为主，针对建成区产权交错，维护、修缮、改建等方式多样错综复杂的情况，往往无能为力。

另一方面， 建成区的内涵提升往往是对既有空间的提升、完善 ，这涉及到个体微观感受问题，是现有法定规划无法完全兼顾的领域。因此，现实的规划管理中，建成区的很多建设活动往往借助专项规划、环境整治规划等非法定规划来进行研究和推进。

除此以外，当前在转型发展的背景下，城市建成区的内涵提升除了需要关注物质空间的改造以外，更需要强调社会功能、社会公正和社区建设的重要性，建立良好的公共参与机制、吸纳各方利益相关者的意见，实现 政府、企业、社会的充分合作 。

与法定规划相比，城市设计涵盖的内容更加广泛 ，同时具有直观形象的特点，更适合实现多方参与和协商对话。

面向建成区提质增效的要求，城市设计应成为法定规划的有益补充和延伸，形成对建成区建设活动真正有效、有力的研究基础与实施指导。

4. 面向建成区提质增效的规划转型

这里实际上涉及到的内容比较广，除了刚才说的以城市设计这种非法定的方法，结合法定规划来进行创新规划的一个技术编制体系以外，我们认为对 规划本身的定位，以及规划过程、规划人员的特征，以及思维方式、角色身份和工作方法的转变 ，都提出了很多的新的要求。

为了更详细地说明，下面我们就通过两个 实际项目 来具体介绍一下。

1. 北京大上地地区发展建设规划研究

北京 大上地地区 ，位于北京市海淀区的北部，总面积大概是31平方公里，这个区域有几个特点。

第一， 重要性——建设国家创新中心 ，北京市战略机遇调整区 。它的产业发展非常的突出，大上地在北京软件与信息服务业中是集聚程度最高、园区级别最高、企业占比最大的地区。

第二， 典型性 ——城市边缘建成区，面临提质增效双重任务 。大上地范围内80%的区域已经建成，是典型的城市建成区，且地处城乡结合部，在城市建设方面相对滞后，建设品质亟待提升；同时，区域内部相当一批工业企业正在经历产业转型升级的过程，在空间资源方面尚具有一定的潜力。对于大上地地区来说，必须基于有限的存量空间资源同时肩负“提质”与“增效”的双重任务。

第三， 复杂性——主体多元、任务多线、机制复杂 。大上地地区现状功能多样、城乡混杂，产权关系交错、牵涉的既有问题分散。不仅包含单个产权地块的更新改造，同时也涉及交通、景观、环境等多方面系统性的改造完善，牵涉的产权主体、管理部门广泛，给规划编制和实施带来了极大的难度。

我们从该地区作为 典型城市建成区 的特点出发，坚持 协同式规划、织补式规划、渐进式规划 的基本出发点，在全面梳理地区发展历史和建设现状的基础上，提出了“产城互促”的发展思路，以及 基于存量空间资源优化提升实现地区综合竞争力提升 的实施路径。

（1）以规划寻求政策支持、推动形成制度保障

大上地是位于大都市城乡结合部的城市建成区，既有问题多样，根源复杂，面临的“提质”、“增效”任务十分艰巨。这类地区的转型提升要求充分 统筹资源、协调发展 ，其空间规划的落实必须建立在 政策支持与制度保障 的基础上。

在攻坚落实的时候，实际是建立在政策支持和制度保障的基础之上的，因此我们首先从战略高度入手，围绕着 地区发展的目标和城市结构调整 的总体要求，对这个区域未来的发展提出明确的目标和思路。

与此同时，面对大上地地区主体多元、建设情况复杂的特点，本次规划推动 形成了编制与实施互动的协作平台 ，通过规划编制工作组和开发建设指挥部两个组织机构形成统一认识、协调资源、协作协商的制度保障。

（2） 以空间组织重构与分类优化对策实现建成区提质增效

在此基础上，我们从 地区城镇化的过程、动力机制、社会单元的关系、各类人群的需求特征 等方面入手，对地区产业发展、公共服务、城市环境之间的不均衡发展问题进行了根源挖掘与深入剖析。

通过分析，我们认为对于这样一些复杂问题的优化，不应被简单理解为个别地块的更新改造，也并非通过对城市的大规模物质空间改造来实现，而是 基于现有的建成框架，以多元发展目标为指引，针对优势空间、一般空间和机遇空间的问题 ，通过优化、整治、更新等不同手段途径，对空间进行织补，对空间承载的活动进行重新组织，从而实现城市空间组织结构的重构和“提质”、“增效”的目标。

从解决对策来看，大上地规划对各项系统的完善突出了 基于建成空间结构 的特点，围绕人的行为模式，通过 精细优化、功能复合利用 等方式实现了既有空间的优化提升。这一思路对同类项目具有借鉴意义。

（3）以工作方法转型和协作协商过程应对建成区的复杂问题

面对建成区的复杂问题，我们一方面 加强在工作方法上的转型 ，通过多维度综合的调查研究和多专业融合的现实问题解决对复杂问题进行精准定位、精细应对。另一方面在规划过程中，通过充分的协作协商 明确存量空间资源的利用方向 ，使多元利益主体对地区发展的负面清单、权利清单和责任清单达成共识，从而实现多方参与、多部门协作的工作过程。

多方参与、多部门协作

（4） 以菜单式成果编制和全程综合服务适应建成区的实施特征

建成区的优化提升有着任务类型繁多、实施部门和主体复杂、工作过程交叉的特点。我们充分发挥非法定规划多方参与与协商对话的作用，通过 “菜单式的规划成果+全程综合服务” 尝试面向建成区实施特征的规划成果编制和规划服务的创新，对现有法定规划的形成有益的反馈和补充。

菜单式规划成果编制采用“分层次的思想统筹”、“分主体的任务分解”和“分时序的实施指引”来组织规划编制结构，从横向、条块和进度多个角度分解任务、加强指引，最大限度地方便使用。

2. 北京方家胡同环境整治提升实践

接下来跟大家分享一下我们在方家胡同环境整治方面的一些实践工作，方家胡同位于北京二环内的安定门街道，全长676米，属于新北京总规确定的 十三片历史文化精华区之一的雍和宫-国子监文化精华区 。

方家胡同有很多老城的 普遍性问题 ，比如产权边界模糊且复杂、人居环境质量差、人口密度大、老龄化严重、基础设施不完善、物业管理缺乏等。

胡同问题的普遍性

当然方家胡同也有它自己的特点， 其一是独特性 ，近十年来，依托方家胡同46号形成的文化创意产业园声名鹊起，为方家胡同赢得了胡同798的美誉； 其二是特殊性 ，整条胡同的违章建设有10处、以住宅从事经营活动的有48家。

在实践过程中，我们从环境整治入手，以历史研究、城市更新等理论与方法开展研究，努力实现地区文化、活力的全面复兴。

结合跟环境风貌整治有关的实施过程，我们对整体的工作思路以及工作问题提出了一些看法。

（1） 以城市规划为依据开展定位研究

我们认为尽管是对于这样一条小小的胡同，也需要以《北京城市总体规划（2016-2035）》及历史文化名城保护相关专项规划为基本依据， 从街区入手开展区域功能定位研究 。如以 居住为主 的胡同街巷应从居住功能本身的需求出发，以 商业为主 的胡同街巷应结合商业业态的优化调整，对 于居住、产业、公共服务混合 的胡同街巷，在有限的空间资源中应兼顾考虑不同功能对空间特质的基本需求，减少各类功能的相互干扰。

（2）以历史脉络为前提挖掘文化价值

环境整治提升应以胡同街巷的历史脉络为前提，对各级各类文物、挂牌院落、历史建筑、名人故居、知名场所等进行全面梳理，深入挖掘历史资源，提炼文化价值。我们做的更多的是 对非文物、非登记、非挂牌院落、建筑的深入挖掘与历史记忆展示 ，如因其门楣精美砖雕、墀头木雕而作为建筑史上活教材的29号院；清道光、咸丰两朝尚书和瑛宅的25、23、27号院等。

25号院（左）和29号院（右）

（3） 以全面复兴为目标明确价值导向

对方家胡同来说， 环境整治只是第一个部分，更重要的是实现老城的全面复兴 。我们认为老城整体复兴很重要的支点在于 民生的改善 ，所以在改造工程中，我们梳理和整治了16个公房院落的下水道，在51号院设立了一处 养老驿站 ，把32号院改造成了 便民菜站