数据是新的生产要素，支撑数字经济的发展，而公共数据开发还不足，是此次《意见》出台的背景。
2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次提出将数据作为生产要素，与土地、劳动力、资本、技术并列。根据《数字中国发展报告》的数据，我国2023年数字经济核心产业增加值估计超过12万亿元，占GDP比重10%左右[2]，接近了《“十四五”数字经济发展规划》中的目标，即到2025年，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到10%[3]。根据中国信通院的统计，2023年，我国数字经济规模达到53.9万亿元，占GDP的比重达到42.8%，较2022年提升1.3个百分点[4]。特别是，人工智能时代，数据的价值更加凸显，高质量数据集是提升人工智能模型水平的一个瓶颈。公共数据的规模体量大、数据质量高，是数字经济的高质量发展的重要支撑。然而，我国公共数据开放还存在“不愿开放、不敢开放、不会开放”难题的问题，要素价值未得到充分释放[5]。
本次意见从三个方面着手，明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，提升公共数据的有效供给。
1）数据共享是在各级政务部门间交换数据，有助于打破“数据孤岛”现象，提升公共服务效率。2）数据开放是面向企业和社会公众，强调公益性。《意见》强调了要“明确公共数据开放的权责和范围”。如我们在《数据或为瓶颈，确权并非关键》里面所强调，公共数据开放的难点在于确定开放的边界。针对公共数据开放标准不一、使用不够便捷的问题，本次《意见》也提出“提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性”。根据《中国地方公共数据开放利用报告（2024）》，截至2024年7月，我国已经有243个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，较2023年新增17个。开放的有效数据集超过了37万个，较2023年提升约2.4万条[6]。3）数据授权运营是将数据授权给运营机构加工成数据产品和服务，再供社会调用。授权运营后的数据既可以有条件无偿使用，也可以根据政府指导定价收费使用。针对数据这种新的生产要素，如何确定其价格是新的课题，因此《意见》提出要“建立符合公共数据要素特性的价格形成机制”。在具体的落实方面，国家数据局已起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，形成配套政策。
我们认为，公共数据开发有助于激活“沉睡数据”，壮大数据产业。
根据《全国数据资源调查报告（2023年）》，2023年，我国数据生产总量为32.85泽字节（ZB），同比增长22.44%。2023年，全国数据存储总量为1.73泽字节（ZB），生产总量中2.9%的数据被保存。存储数据中，一年未使用的数据占比约4成[7]。因为大量数据并没有被复用，难以发挥出数据的非竞争特性。我们认为，加快公共数据开发能激活大量“沉睡”数据的价值，扩大我国的数据产业。根据2024年数博会上发布的数据，2023年，全国数据产业规模超过2万亿元[8]。根据《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》，到2029年，我国的数据产业规模年均复合增长率超过15％[9]，意味着未来五年我国的数据产业规模将翻倍。
建立国家层面的开放平台能进一步助力公共数据开发。
目前，中国的公共数据开放平台以地方主导，还缺少国家层面的数据开放平台。参考国外公共数据的开放经验，我们认为，建立国家层面的公共数据开放平台有助于统一开放标准，使得公共数据能更好地汇集使用。1）美国。1966年，美国通过《信息自由法》，规定美国联邦各机构公布不属于免予公开范围内的信息，其原则是“以公开为原则、不公开为例外”[10]。2009年，美国颁布《开放政府指令》，要求以透明、参与、协同为原则，进一步公开政府数据，使公众了解政府信息[11]。在《开放政府指令》颁布后，2009年Data.gov正式上线，成为美国国家层面的政府数据开放平台。Data.gov的数据量较大，主题丰富，截至2024年10月，共公开了28.2万个数据集，涵盖工业、商业、气候、能源、健康等主题。2）欧盟。2011年，欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字公开化决议》，明确了公共数据以“全部公开、例外不公开”为原则，向社会开放[12]。2021年，欧盟整合统一建立了官方政府数据开放平台European data portal，成为欧盟开放数据的单一访问点[13]。截至2024年10月，European data portal涵盖了35个国家的178.8万个数据集[14]。
