数字技术何以突破
城市社区自治三重障碍?
陈天祥 蓝云 翁颖杰 曾欣
作者简介:
[1]
陈天祥,中山大学政治与公共事务管理学院、广州南方学院公共管理学院教授、博士生导师；[2]蓝云，广州南方学院公共管理学院客座教授；[3]翁颖杰，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生；[4]曾欣，广州南方学院公共管理学院教师。
文章来源：
《山西师大学报(社科版)》网络首发，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/7
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数字技术何以突破城市社区自治三重障碍?
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摘要：
文章聚焦突破城市社区自治面临的行政化、原子化和边缘化三重障碍。数字技术具有高效性、交互性和迭代性的特点,有助于突破城市社区自治的三重障碍。数字技术可以有效减轻社区居委会的行政负担,推动行政简化,释放居委会的自治活力;数字交互可以增加居民之间的互动,改变“陌生人”社区的人际状态,缓解社区原子化困境,推动社区居民参与社区共同体的形成;数字迭代不断优化社区自治的功能和更新升级,促进社区自治的持续健康发展,缓解社区自治边缘化困境。
关键词：
城市社区自治;数字技术;障碍;
一、文献回顾和问题的提出
较长时期以来,中国城市社区自治面临诸多困境,学者们对此进行了较多的探讨,并提出了相应的对策思路,认为社区自治存在三个主要障碍:
一是社区居委会的行政化。城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡,依靠行政权力,自上而下地推进社会再组织过程。政府制定统一规划,依靠行政力量,由外向内,由上而下,重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制,其主要标志为社区组织行政化、社区空间行政化和社区事务行政化。[1]社区居委会长期以来被视为街道办事处的附属物,需完成大量由街道办事处下派的行政任务,难以有效地协调社区事务。[2]已有研究分析了社区行政化的成因,认为政府干预、社区组织自身状况、居民参与、历史因素等造成了社区行政化的结果。[3][4]此外,有的研究从更深层角度分析社区行政化的成因,如路径依赖等。[5][6]
二是社区原子化。社区原子化是指由于社区居民之间的关系松散,个人与社区关系疏离,共同体精神难以形成的现象。其主要特征为居民互动频次少,居民参与社区自治意愿弱。[7][8][9]有的学者认为,全能主义是社区原子化的重要原因,[10]使社区居民对政府存在依赖心理,从而阻碍了社会资本的积累。普特南认为,社会资本对于个人、社区和社会的益处,包括解决集体行动的困境,促进社区建设,培养集体精神,传递信任感和关爱他人等[11],这些都有助于推动社区自治。社会资本的缺乏,是社区原子化的重要原因,并制约着社区自治的发展。[12]
三是社区边缘化。社区边缘化指的是社区自治边缘化,其原因与社区行政化、社区原子化密不可分。社区行政化使社区居委会未能有效发挥自治的作用,社区原子化则使社区居民缺乏参与社区自治的意识和动力。由于这两大关键主体的作用缺失,导致社区自治无法开展,社区自治处于社会治理的边缘地带。因此,社区边缘化包括两个层次。第一个层次指社区自治远离社会治理的中心地带。城市社区居民委员会(简称居委会)作为法定的居民自治组织,其在社区治理中却一直扮演着消极、被动的角色,甚至被边缘化。[13]第二个层次指社区居民远离社区自治,居民对社区的认同度偏低、参与热情低,主体地位边缘化。[14]
在如何化解上述社区自治困境的问题上,学术界和有关部门都进行了探索,如健全社区选举、居站分离、议行分设15、行政准入、撤街强社、三社联动等[16]。但这些改革不仅难以实现“去社区行政化”的改革初衷,而且加重了社区行政化以及社区参与不足、社区参与结构不全等问题。[17][18][19]
与此同时,有的学者认为“简化社区行政化”才是推进社区自治的重中之重。顾俊认为“行政社区”要走出困境,并不要求社区完全排除行政要素,而是要求协调利用各种机制,并做好整合工作。[20]徐志国和马蕾的研究表明,“去社区行政化”陷入“去行政化—再行政化”怪圈的原因之一,是没有分清楚冗余行政与基础行政,并认为“去社区行政化”的重心在于“去除冗余行政”[21]。在此基础上,有学者提出“从去社区行政化转向简化社区行政化”的新思路。[22]本文认同这一观点,认为“去社区行政化”不切合中国实际。虽然居委会的行政化占据了社区大部分资源,但也有助于积累居民对它的信任,获得社区居民的认同。“简化社区行政化”的思路不仅承认社区行政化的正当性,也降低社区行政化对社区资源的消耗,以此为基础逐渐健全社区自治体制才是一条现实可行之路。
近年来,通过技术手段推进社区治理的思路逐渐进入人们的视野,尤其是党的十九届四中全会提出了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系,为缓解社区自治困境和实现社区良治提供了新思路。已有文献指出,科技手段的介入扩大了公众参与社会治理的可能性,巩固了公众参与的可行性,响应了共建共治共享的社会治理制度。[23]近年来,随着数字治理的快速发展,云计算、大数据、WEB等数字技术成为支持社区运转的工具,为城市社区提供了激活自治力量的数字场域。一些地方政府进行的有益探索引起学者们的关注,例如上海市宝山区的“社区通”、浙江省衢州市的“龙游通”[24]。但是,当前关于数字技术与社区治理关系的研究主要集中于数字技术对社区的物理改造上,如建设智慧社区[25][26],旨在通过增添社区的智能化设备,优化政府对社区的管理方式,却忽视了数字技术与社区产生的化学反应,鲜有探讨以社区数字平台促进自治主体的交互效应,更鲜有揭示数字技术与社区自治关系的探讨。因此,本文将结合实际案例讨论:数字技术的运用怎样才有利于突破社区自治障碍从而推进社区自治?
二、分析框架的构建
(一)数字技术的高效性减轻了社区负荷,有助于纾缓社区行政化困境
数字技术的高效便捷让人们得以从诸多重复性劳动中抽身,投身到更多非常规和突发性事务中。数字技术的高效性是指数字技术根据底层代码的设置,在分解重复性任务的前提下,灵活运用“取代”和“增强”策略[27],解放组织人力资源,提高组织运行效力。一方面,对于简单的重复性工作而言,数字技术采取“取代”策略,比如通过开发信息系统平台(如微信小程序)引导社区居民按照个性化的需求办理事项,由数字技术取代人力完成此类重复性工作。另一方面,对于复杂的重复性工作(如协助居民办理政务服务、完成上级的表格和台账、应付上级的会议和评估、政务咨询、法律咨询等事务)而言,数字技术采取“增强”策略,比如数字技术通过信息系统平台预先设置的程序,辅助组织成员高效解决问题,减少事务性工作负荷。大量重复的行政工作由数字技术来完成,推动“简化社区行政化”,这使得社区居委会可以从繁重的行政事务中抽身,将精力集中到难度较大、复杂性高的工作上[28],走进居民生活,投入到社区事务中,从而释放社区自治的活力。
(二)数字技术的交互性激发社区居民互动活力,突破原子化困境
社区原子化的重要原因是人际交往的减少,人际缺乏互动和相互信任,而数字技术则可以增进人际信任,激发互动活力,积累社会资本,改变居民间的原子化状态。在社会生活中,数字技术的双向交互让人们得以突破物理上的壁垒,增进人际交流。此外,基于数字技术的新型社会信任机制帮助人们卸下心理上的负担,利用数字技术,通过底层代码的设置,将社区居民的“相遇成本”和“信任成本”降低到零或无限趋近于零,促成社区互动与社区参与,并最终使社区居民摆脱依赖全能政府的惯性。
一是数字技术缓解“相遇成本”问题,提高居民社区互动的频次。改革开放后,随着“单位制”的解体和城市社区的快速变迁,邻里的互助行为逐渐被市场行为和政府行为所取代,这降低了邻里互助的重要性。同时,随着生活节奏不断加快,社区居民愈来愈缺少结交邻居的时间。这两个原因极大增加了现代城市社区居民间的“相遇成本”[29]。不仅如此,社区规模不断扩大,加剧了“陌生人”社会形态,进一步增加了社区居民的“相遇成本”,最终导致社区居民间的交流和互助行为愈来愈少。而数字技术的双向交互让人们得以突破物理上的壁垒,打破传统社区相对封闭隔绝的空间结构,建立起一种交互式的社区网络空间结构,从而提升社区公共参与度[30]。同时,数字技术天然与互联网联系在一起,将互联网沟通机制引入社区, 促进社区成员相互了解和社区参与[31]。社区可以运用数字技术搭建居民互助平台,开展邻里互助,每一位居民既能便捷申请成为服务他人的志愿者,也能在线上发布心愿需求,成为被服务对象[32]。此外,社区居民之间可以通过数字平台与其他居民及时沟通、交换意见,增强参与能力,提升社区归属感。[33][34]因此,数字技术大大降低了社区居民之间的“相遇成本”,推动社区居民从互动走向互助,重拾“邻里互助”的重要品质。
二是缓解“信任成本”问题,增强居民社区参与的意愿。当代社会,人们从相识走向相知的过程充满了各种不信任与猜忌,而消除猜忌又面临较大的信息收集和处理成本,这就是信任成本。而因互联网而兴起的电商凭借第三方平台的担保,搭建起商家与顾客之间的信任桥梁。在社会互助中,因互联网而兴起的众筹凭借第三方平台的背书,搭建起受助者与帮扶者之间的信任桥梁。可见,以互联网为代表的数字技术正在颠覆传统的社会信任机制。在城市社区,基于区块链技术可以构建公共资金监管体系和公共事项表决机制,使居民对相关资金的使用和监督更加高效便捷,账目一目了然[35]。此外,数字技术可以为居民搭建起一个便捷且有效的参与渠道,即结合基于位置的服务(LBS,location based service)技术、规划决策支持系统(PSS,planning support system)等构建社区公众参与平台。社区居民可通过插入照片和位置的方式实时上报社区问题,社区居委会给予及时的应答和反馈[36],使民主评议、民主监督、民主决策等价值有了更可靠的保障[37]。这样,通过数字技术构建新型的社区信任机制,降低社区居民间的“信任成本”,使社区居民重拾“居民议事”的重要品质,推动“社区原子化”转向“社区共同体”。
(三)数字迭代性不断优化社区自治功能,突破社区自治边缘化困境
社区边缘化困境的缓解与社区行政化困境、社区原子化困境的缓解紧密相关。当社区行政化逐渐转变为社区行政简化,社区原子化逐渐迈向社区共同体时,社区自治也会逐渐回归而成为社会治理的主导性手段。也就是说,数字技术通过“简化社区行政化”和“构建社区共同体”唤醒了社区居委会和社区居民的自治主体意识,社区自治也就步入正轨。
更重要的是,依托互联网,数字技术只需要对代码进行简单调整,就可以实现对各种数据的分组控制和分析,试错和调整的成本低廉,可以实现管理功能的快速迭代。在当代社会快速变化和需求复杂多元的背景下,社区居民的感受度和反馈形式是推动技术治理迭代升级的重要变量[38]。借助移动客户端、WEB、人工智能等手段,社区数字平台可以分场景优化社区居委会对社区事务和行政事务的认知、按功能满足社区居民对社区互动和社区参与需求的属性,从而不断优化社区服务供给和自治功能。同时,过去由于地缘和业缘障碍使社区之间存在“延迟学习”的现象,而数字技术改变了组织间的沟通交流模式[39],使得信息化沟通模式具有可访问性与非层次结构的特点,为一对一、一对多和多对多等交互式互动提供即时、易于访问、灵活的技术手段[40],突破社区间相互学习的障碍,提高不同社区间相互学习的时效性。某一社区遇到新的自治难题,可以在社区数字平台上系统快速学习类似问题的解决方法。因此,数字技术可以快速有效捕捉社区的需求变化,不断推进自治功能的完善和迭代,从而防止因自治的呆板和僵化而被居民抛弃,推动社区自治的不断向前发展,进而成为社会治理的主导方式。
三、案例分析:广州市越秀区数字
政府建设赋能社区自治的实践经验
越秀区是广州市历史最为悠久的中心城区,下辖18条街道,222个社区,2020年全区户籍人口为117.33万。2020年,为了推进基层治理,按照“党建引领、凝心聚力,E网畅通、减负便民,问题导向、破堵解难”的建设思路,越秀区创建了包括“越秀智库”“越秀先锋”“越秀人家”“越秀商家”平台为一体的“一中心三板块”数字政府模式,推进城市治理数字化、智能化、智慧化。其中,“越秀人家”是面向居民使用的平台,推动社区大小事、手机e点通,便民减负,推进共建共治共享的社会治理格局。2021年,“越秀人家”微信小程序荣获全国“互联网+政务服务”十佳典型案例。
本文涉及越秀区的相关制度规范、数据、访谈资料等均来自作者自2020年11月至2022年5月的实地调查,调查对象包括越秀区相关职能部门、街道和社区工作人员,调查形式包括座谈会、个别访谈和实地观察,同时收集政府文件和统计报表等。
(一)数字减负,释放居委会的自治活力
发挥数字技术的“取代”策略,可以减少居委会的行政负荷。广州市越秀区将“越秀人家”微信小程序与“粤省事”“穗好办”政务服务平台无缝对接,推动“一站式”服务向“指尖”服务转变,使以前很多由人力完成的工作被数字技术所取代,其中以典型的重复性行政事务(政务服务)最为突出。数字技术深化电子证照、数据共享服务应用,拆解政务服务的办理流程,并对每一个办理步骤的决策行为进行机器学习,推动审批便利化。目前,共有养老保险、最低生活保障、失业保险、残疾人证等共67项政务服务事项,可供社区居民随时随地通过“越秀人家”微信小程序的引导进行刷脸认证和自助办理。这意味着,社区居委会不需要在引导社区居民办理政务服务或社区服务上耗费大量的时间和精力,更无须被动地等待社区居民上门办理相关事项,可以重新规划有限的人力资源。对于那些非典型的重复性行政事务(社区服务),在未搭载“越秀人家”微信小程序之前,社区居民并不清楚社区内的服务。当他们有某一方面的社区服务需求时,需要抽空前来社区居委会咨询。由此产生了两个问题:一是上级政府倾注大量资源的社区服务落不到实处,二是社区居委会需要重复向社区居民介绍社区内的服务。“越秀人家”微信小程序开通后,越秀区将加装电梯、法律咨询、居家养老、“健康e站”、物业管理和金融服务等13个大项目、59个子项目上线,社区居民可以滑动手机轻松查询到这些服务,不仅减轻了社区居委会重复性介绍社区服务的负担,而且提高了社区居委会工作人员解答居民疑惑的效率。最近,越秀区开发了“艾小越”政务私聊机器人,打通16个部门75个平台,接入2400多项服务,居民通过“越秀人家”链接“艾小越”,就能快捷获得政务服务的各类信息,从而大大减轻了由居委会向居民提供政务服务咨询(如社会保险、领取政府补贴、疫情防控等)的负担。
还有一部分重复性行政事务并不能依据简单的规则进行决策,为此,可以通过数字技术的“增强”策略,将数字技术的优势和人的优势结合起来,辅助工作人员提高工作效率。例如,社区居委会的日常工作存在报表多、重复填表和报表变化频繁等问题,这类工作是不能简单地被数字技术所取代的重复性行政工作。通过“越秀人家”微信小程序,可以从两个方面辅助社区居委会完成:一是“备好提前量”。“越秀人家”微信小程序既能根据社区居委会的填报需求预先生产表格,实现填报需求前置化,又能将表格对接上级填表报数系统,让表格上政务云。二是“用好现存量”。“越秀人家”微信小程序利用已有的表格,实现快速输入、统计和汇总等。
数字技术通过“取代”和“增强”这两个策略,简化了社区的行政事务工作,减轻了居委会的行政负荷,释放了社区居委会的自治力量,为社区居委会争取了处理社区自治事务的时间,如举办社区活动、调解社区矛盾和引导社区参与等。
“我们原来每个社区办公都是七八个人坐在同一个办公室的,现在我们试点社区前台就只是两位同志,引导上门居民办理服务,其他的人就可以去走访居民,把重心放在处理自治事情那里了,比较有时间上门处理突发事情。”(访谈编号:NLJD20210804)
(二)数字技术激活人际互动,提高社区参与水平,营造社区共同体
通过“越秀人家”微信小程序,可以完善线上与线下相结合的志愿服务机制,活跃线上议事活动等,激活居民之间的互动,增加彼此之间的信任,促进居民关心社区事务,提高对社区的归属感,营造社区共同体,从而缓解原子化困境。
通过数字技术平台,可以有效地增加社区居民的互助频次,降低“相遇成本”。越秀区开辟“越秀人家”微信小程序中的志愿服务活动板块,发布社区志愿服务需求和动员社区居民参加志愿活动,并持续报道每一期社区志愿活动,及时向社区居民进行宣传,增加社区居民互助互动频次和建立彼此之间的社会联结,降低了社区居民间的“相遇成本”,种下了“信任的种子”,逐渐积累社会资本,为迈向社区共同体创造基础条件。
“用‘越秀人家’微信小程序开展社区党员志愿服务非常方便。社区党员和社区居民以前不了解社区工作,现在我们开展工作,需要招募他们当志愿者,他们参加了我们的志愿活动,才知道原来社区是要干这些活的,原来社区是这样子开展工作的,对我们会有更多的理解、支持。”(访谈编号:NLJD20210804)
通过数字技术平台,可以扩大社区居民的参与范围,提高参与质量,降低“信任成本”。在城市社区的场域中,居民通过互帮互助的志愿活动而产生普遍的社区社会资本,但在缺少信任、规范与网络的“加工”的情况下,普遍的社区社会资本(社区社会性)难以转化为特殊的社区社会资本(社区公共性)。在普遍社会资本向特殊社会资本的转换过程中,需要一些“催化剂”,它就是人们之间的普遍信任。[41]在日常的社区活动中,社区居民只有在建立起基本的社会联结且能判断所反馈的问题得到了社区居委会、街道办甚至是区职能部门的重视,以及其他居民愿意配合解决问题时,他们才能进一步认为居民议事是可信的,进而参与居民议事。有鉴于此,“越秀人家”微信小程序设置了“我要反映”的板块。如果社区居民发现某一社区问题时,比如杂物堆放、噪音扰民等,只需要通过“越秀人家”微信小程序中的“我要反映”功能上报事件,事件即可流转至各街道工作群,街道、部门快速响应、处置,最终将处理结果通过微信反馈给事件发起人。这样,社区居民可快捷感受到政府相关机构、居委会对居民意见的反应速度和效果,也可以感受到其他居民是否愿意配合解决社区问题等,在互动的基础上强化彼此的信任感,进一步把普遍社区社会资本所构建的社区社会性催化为由特殊社区社会资本所构建的社区公共性。从本质上而言,这正是数字交互性的具体体现,即提高了社区居民对社区居委会、社区居民之间的信任程度,降低了社区居民的“信任成本”,助力社区居民将普遍社区社会资本催化为特殊社区社会资本,为缓解社区原子化困境,迈向社区共同体奠定基础。
此外,通过数字技术可以规范居民的参与过程,使参与有序进行。在未搭载“越秀人家”微信小程序之前,居民微信群是社区居委会主要的居民议事阵地,发挥着组织社区居民讨论议题的作用,但居民微信群的效果并不好。由于缺少规范居民讨论的手段,居民议事常常演变为“居民骂战”,严重影响了参与质量和效果,无助于居民之间信任水平的提高。针对上述问题,“越秀人家”微信小程序开发了居民议事板块,设置了面向社区居民的特定端口,提供查看议事、发表意见和投票功能,使居民可以便捷获得参与社区事务的信息,扩大居民参与的范围,克服此前居民参与不足的问题。
“之前参与社区议事的都是一些中老年人,他们比较有空。我上班的话,基本上很难抽出时间参加讨论。有了这东西(指‘越秀人家’微信小程序)后,我觉得确实比较方便,年轻人也能参与进来。”(访谈编号:MPSQ20220527-1)
同时,设置了面向社区居委会和街道办的特定端口,由它们提供发起议事、审核议事、结束议事和公告议事结果等功能。通过党员的积极建言献策,发挥先锋带头作用,有效避免了过去社区治理中存在的被某种非理性意见带偏、议而不决等情况的发生。[42]这些设置都较好地规范了居民参与社区事务的行为,保证了参与的质量和效果,降低了“信任成本”,提高了居民之间的信任程度,为迈向社区共同体提供了保障。
“就拿设置垃圾分类点来说,以前用微信群征求意见比较难。有‘越秀人家’后,大家可以在上面聊,聊得差不多了,由后台发布几个选项,大家就去投票。整个流程就比较可控,能够避免出现由于个别居民的情绪过于激动议事被中断的情况。这对我们开展社区自治,是比较有帮助的。”(访谈编号:NLJD20210804)
