近年来，谷歌、特斯拉、苹果、宝马等科技公司和传统汽车制造商竞相追逐自动驾驶汽车。交通出行领域正在迎来一场巨变。在此背景下，美国交通部日前发布的《美国联邦自动驾驶汽车政策》提出自动驾驶汽车的监管框架，对自动驾驶技术的应用和发展具有重要的规范和指导意义。
要言之，该政策文件主要涵盖以下四个方面：
（1）为自动驾驶汽车提出15项安全评估标准；
（2）为美国各种监管自动驾驶汽车提出监管政策模板；
（3）阐述美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）现有的监管手段；
（4）探索并提出新的监管手段和工具。
一、自动驾驶汽车15项安全评估标准
该政策文件第一部分提出了自动驾驶汽车的15项安全评估标准，这是制造商在将其自动驾驶汽车向消费者推出前必须跨越的15道门槛，具体如下：
1.制造商及其他相关企业应当设计程序，对与无人驾驶汽车测试、检验、碰撞等有关的信息进行收集和存储，并可采取技术手段合法地分享相关信息；
2.制造商的自动驾驶汽车隐私政策应当符合透明度原则，保障消费者选择权和信赖利益，满足去识别化、数据安全、数据完整性和可获得性等要求；
3.应当确保高度自动化汽车（HAV）系统免受不合理的安全风险如软件故障、近距离碰撞等，即便是遇到了电路故障等情况，机动车仍然可以处于安全的状态；
4.自动驾驶汽车系统设计应当考虑机动车辆的整个交通网络安全，应能防范网络攻击；
5.自动驾驶汽车必须可以在自动驾驶和人工控制之间安全切换，当不能提供自动驾驶时，驾驶员应能轻易发现关于如何切换的信息，且应当设计适合残疾人使用的人机交互界面；
6.无人驾驶汽车必须符合美国国家高速交通安全管理局对于防碰撞性能的常规要求，或者证明在发生碰撞时，汽车能够最好地保护司乘人员，因此既要提供必要的防碰撞措施来保护车内人员安全，又要采取措施减少碰撞对另一方汽车的损坏；
7.制造商应当对员工、经销商、消费者等群体进行教育和培训，确保他们可以合理、有效、安全地使用自动驾驶汽车；
8.美国国家高速交通安全管理局可要求自动驾驶汽车及其相关设备的生产商提交身份信息，进行登记和注册，并且自动驾驶汽车系统的任何升级或者新的自动驾驶功能必须提交至美国国家高速交通安全管理局；
9.如果传感器或关键的安全控制系统在汽车碰撞后遭到损害，那么机动车不得被允许在自动驾驶模式下操作；
10.适用于驾驶员的法律和惯例，无人驾驶汽车亦应遵守，因此应当确保自动驾驶汽车遵守联邦、州和地方法律；
11.应当加强合作，共同解决自动驾驶机动车可能带来的道德问题，确保自动驾驶汽车系统有意识地做出符合伦理的判断和选择；
12.在操作设计领域范围内自动驾驶汽车可以安全地操作，而一旦超过了这一范围，机动车应当调整为风险最小化的状态；
13.在物体和事件的探测和响应上，自动驾驶汽车应当有能力根据交通条件适时调整驾驶行为，并在特殊情况下有能力避免发生交通事故；
14.自动驾驶汽车系统本身可能会出现故障，或者是驾驶员处于醉酒等意识不清醒的状态，那么就会需要采取应急措施来将风险最小化；
15.制造商和其他相关企业可以与美国国家高速交通安全管理局等机构合作，研发创新性的检验方法，包括模拟、测试跑道以及路上测试等，确保自动驾驶汽车操作的高度安全性。
二、各州监管政策指南
本部分提出了各州监管自动驾驶汽车的指导性框架，主要包括：
1.行政机构上，各州设立负责自动驾驶汽车安全测试的牵头机构，负责采取必要措施确保监管规范的实施，在牵头机构下设立自动化安全技术委员会，委员会成员由相关机构代表组成；
2.制造商或其他相关企业应当向准备进行自动驾驶汽车测试的区域内的牵头机构提交申请，申请中应当表明该自动驾驶汽车符合自动驾驶汽车性能指南（即15项安全评估标准）和联邦机动车安全标准（FMVSS）等标准、安全和合规计划，表明有能力对人员伤亡或财产损失做出判断的证据等材料；
3.由牵头机构作出许可、不予许可、附加限制条件的许可的决定，牵头机构作出许可应当对制造商或其他相关企业出具授权书，同时州机动车管理机构对测试车辆出具许可证；
4.进行安全测试之前，对操作人员还应当进行背景审查，测试过程发生的事故应当全部进行记录；
5.各州应当对驾驶员进行监管，制定相应的法律规范；
6.各州应当对自动驾驶汽车技术进行注册和登记，机动车辆购买后安装自动驾驶技术的，安装者应当通知机动车管理机构，并在原机动车的注册和登记信息上进行标注；
7.各州应当开展对执法人员的教育和培训，创新执法方法，遏制不当的驾驶操作，此外，对应急服务提供者进行相关的培训，以保证包括警察、消防、医疗等服务的及时提供；
8.各州应当确立自动驾驶汽车相关的责任条款，考虑事故发生时，自动驾驶汽车所有者、操作者、乘客、制造商等人的责任分配，保险方面，各州应当明确何种主体应当购买机动车辆保险。
三、现形监管措施
如果高度自动化驾驶机动车不符合现有的技术标准，车辆制造商可以申请美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）作出的措施主要包括以下四类：
1.解释函。这种方式是对于各种问题最快捷的回复，同时也是效力和解释范围最窄的方式。申请人申请进行解释时，应提供必要的数据和信息以便NHTSA做出解释。当美国国家公路交通安全管理局收到解释要求后，会将其公布于在线数据库http://isearch.nhtsa.gov中，其公布的解释将发布在www.regulations.gov网站上。对于简单的与HAV相关的解释请求，NHTSA规定的回复期限为60天，复杂的解释请求回复期限为90天。
2.申请豁免。NHTSA可以在特定情形下允许车辆制造商不遵循现有的车辆安全标准，即进行相应的豁免。这些豁免的法定理由由美国《国家交通与车辆安全法案》予以规定。豁免申请的期限通常为两到三年，可以选择续展相应的时长。申请豁免的理由包括：（1）“实质性经济困难”；（2）研发更安全车辆或评估新车辆；（3）开发低排放车辆；（4）受豁免的车辆不低于未豁免车辆的安全等级。
3.规则修订。如果车辆制造商想要修改现有标准或采纳新标准，则需要通过提请NHTSA以规则修订的方式修改现有标准。NHTSA会根据国会指令、现有的研究项目以及国际标准协调等综合因素考虑是否进行规则修订。NHTSA通常会采取两类行为来修订现有的安全标准：（1）根据现有的《国家交通与车辆安全法案》来修订现有的安全标准或建立新标准；（2）重新审查关于建立或修订新标准的最终规则。
4.执行。NHTSA针对有安全相关风险的缺陷和正在研发中的汽车技术，发布了《执行指南公告》，该《公告》陈述了NHTSA对正在研发中的汽车技术的指导性意见。NHTSA有权对新的汽车技术提出安全问题，澄清机动车辆的不合理安全缺陷以及要求制造商召回缺陷车辆。
四、呼吁新的监管手段
（一）五大监管权力
1.安全保证：为了监管无人驾驶汽车的安全性，可以采取安全保证措施。比如，汽车制造商以及其他主体向美国交通部报告公开销售前测试、数据以及分析。《汽车性能指南》中的15项安全评估标准都是安全保证措施。
2.批准权限：自动驾驶机动车是否符合相关标准，目前有两种方案。第一种方案是可以用批准机制完全取代现有的自我认证程序，即由国家公路交通安全管理局确定其是否满足所有相关标准。第二种方案是自我认证和批准程序的混合机制。
3.签发禁止令的权力：对于迫在眉睫的危险，国家公路交通安全管理局可以向汽车制造商签发禁止令，明确其应当采取的用以消除紧急状况的限制性或者禁止性措施。
4.针对无人驾驶汽车的扩大的豁免权限：国家公路交通安全管理局建议将两年内每年至多2500辆汽车的豁免权限扩大为五年期限内每年5000辆汽车。这将显著增强分析被豁免的汽车路上安全的能力。
5.针对销售后软件更新的监管权限：软件更新之后需要重新认证，所以事后的软件更新可能影响这一自我认证程序；而且软件更新可能带来安全缺陷。因此，需要额外的监管措施和手段，以确保消费者可以充分知悉和学习软件更新。
（二）五大监管工具
1.变量测试程序：变量测试程序可确保汽车性能并避免测试的赌博成分，即为了让无人驾驶汽车在充满其他汽车、自行车、行人的现实环境中安全行驶，国家公路交通安全管理局就必须有能力模拟代表这些复杂的现实环境的测试环境。
2.性能和系统安全监管：《汽车性能指南》列明了汽车制造商在设计、制造等阶段需要采取的行动，从而侦测、削弱安全风险。国家公路交通安全管理局还可以给其施加报告义务。
3.常规性审查：通过常规性审查（regular review）不断完善测试标准。国家公路交通安全管理局依据既有职权，可以开展创新影响分析、常规性评估以及设立届满条款。
4.记录和报告：要求制造商保存记录并定期或者依请求提交报告。在制造商或者其他主体开展测试之前，国家公路交通安全管理局可以要求其提交简明的计划书并汇报必要的信息。
5.增强的数据收集工具：利用大量数据作出判断并执行安全决策。国家公路交通安全管理局认为，加强对事故数据的存储将有助于其重建事故现场环境并了解无人驾驶汽车当时的反应。
撰写人：
曹建峰 腾讯研究院研究员
孙 那 腾讯研究院研究员、中国社会科学院法学所博士后
李正 腾讯研究院助理研究员
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