2021年，司法部印发《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》。《规划》提出，“到2025年，全国执业律师达到75万名。”
2023年，全国律师人数已达73万余人。业内普遍预计2024年律师规模已突破75万，提前达到《规划》提出的目标。
《规划》覆盖的时间范围是2021至2025年，
今年是《规划》收官之年，这意味着公共法律服务工作又到了一个规划未来目标和方向的时间节点。
如今，75万律师人数的规划目标已经达成，法律服务市场需求和律师行业发展情况发生显著变化，未来一段时期律师队伍规模是否需要继续进一步大幅扩张或将成为需要重新审慎考量的问题。
是提出更进一步的律师人数目标、继续保持律师规模高速增长，还是大致保持现有存量稳步发展？这些都将影响法律服务市场的供需结构以及律师队伍的生存状况。
作为指导公共法律服务工作的全国性的规划，政策对律师队伍应达到怎样的规模的研判，不仅完全基于律师行业自身出发，
更主要是从宏观层面考量律师规模能否满足社会发展各方面、经济发展各部门对律师的需要，
法律服务需求是否有缺口需要填补。
过去四十多年来，随着经济的高速发展，法律服务需求市场迅速扩张。在经济发展的需求增长中，律师在服务社会发展、满足法律服务市场需求过程中也得到发展，律师供给不断增加、行业持续壮大。设有法学本科专业的高等院校从2001年的292所
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增长到如今的600多所
[2]
，律师队伍规模经历了大放水。
数据来源：国家统计局、司法部等
整理/制图：智合研究院
《规划》顺应市场发展延续了律师供给增加的趋势，设定了75万的目标，较《规划》出台当年多出17万余人。规划施行以后，律师人数几乎每年保持两位数的增长速率。
在本轮规划即将收关的当口，制定律师规模目标的现实依据发生了一些变化。
一方面，市场主体受经济环境影响纷纷压缩法律服务成本，法律服务市场增长有所放缓甚至萎缩，另一方面，在增量有限的市场环境下，75 万律师人数似乎已让行业显得有些拥挤。
这种拥挤的现状也带来了一些负面效应。部分地区律师供过于求，市场竞争呈现白热化状态，律师、律所压力巨大。部分律师为了追求业务引发不正当竞争行为、忽视服务质量，导致行业生态受到破坏。
普通个体难以全面、客观地了解整个社会对律师的需求总量，判断律师规模是否满足社会发展需要。但是当前律师行业的发展现状足以反射出律师队伍已经结构性饱和，传统的民商事诉讼、刑事辩护等领域竞争激烈，供过于求。
律师供给的主要矛盾或许已经不是数量无法满足社会需求，而转移为法律服务质量和业务领域结构与社会需求不匹配。
作为制定工作规划的客观现实依据，律师行业当前发生的供需结构变化，或将影响未来律师规模目标发生变化。
如果与美国比较，中国律师人数还远远不够，仍有巨大的潜在发展空间。
美国3.27亿总人口拥有超132万名律师，律师万人比超39（截至2024年1月）。
中国按14亿人口拥有75万名律师计算，律师万人比为5.3（即《规划》提出的预期指标），中美律师万人比差距接近8倍。
但是这种观点也遭受过不少质疑。有学者就认为，中国律师人数不宜向美国看齐。
中国政法大学法学院教授何兵就曾撰文提出，
“
律师多多益善的观念在官方和民间颇有市场，并且明里暗里以美国为榜样。
” 但对美国庞大律师群体造成的一系列社会问题毫无警觉。
在这篇文章中，何兵教授对美国和日本的律师规模控制进行了比较。文中介绍，日本政府曾于本世纪初推动扩大律师规模，但是人口增长逐渐停滞的日本，并不存在不断增长的法律需求。
随着日本律师人数激增，反对声很快出现。2008年，日本辩护士（律师）联合会认为律师人数的迅速增长打破了律师与现实法律需求的平衡。日本中部律师联盟公开声称新律师过多造成就业困难，律师之间的过度竞争形成了逐利的风气。
2015年4月，日本政府对律师人数增长进行限制，提高律师行业准入门槛，将年度增长目标降低一半，法学院削减招生人数，日本的律师人数增长率趋于稳定。
何兵教授认为，“
我国的律师规模应当立即进行严控
”，可以采取严控法律职业考试录取人数的方法，学习日本对律师规模进行总体规划和控制。
除了律师业内和学者，央媒也关注到律师饱和的问题。
新华社主办的《半月谈》曾发文指出，每年两位数的增幅带来的结构性“饱和”可能是当下律师行业内的共识，律师结构性“饱和”也体现出当下法律资源供给与社会、民众法治需求还存在匹配度不高的深层次矛盾。
近年来，法律职业资格考试呈现出微妙的调整态势。
2018年法考改革后，法考通过人数从最初的12万人迅速攀升至峰值时的16.9万人，法考通过率曾连续三年维持在20%以上高位。这一趋势恰逢律师行业规模快速扩张期，为律师行业的发展准备了足够的入场票。
不过，随着行业队伍规模的演变，法考在客观上出现了新的趋势变化。
法考参考人数在持续增长的同时，
通过人数却逐年递减，法考通过率也从23.5%回落至17.3%左右的区间。
2024年，法考参考人数与发证人数未再公开，而考生群体普遍感受到评分尺度趋于更严格的收紧。
无法揣测这种变化是否为主观上的有意为之，但这在客观上确实可以起到人才供应调节阀的作用。
值得关注的是，这种从源头调节法律人才供给的现象不仅限于考试层面。
去年11月15日，湖南省委全面深化改革委员会会议审议通过了《湖南省高等院校布局优化实施方案》和《湖南省高等院校学科专业优化实施方案》。方案的一个重点就是
原则上不再新设法学本科专业并逐年调减招生规模。
除了湖南省统一行动，包括2所双一流高校在内的一些高校也撤销了法学专业。
随着《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》目标的提前实现，中国律师行业已迈入75万执业律师的新阶段。这一里程碑既标志着法律服务体系建设的显著成就，也暴露出行业发展的深层矛盾——传统业务领域竞争白热化、部分地区供需失衡、服务质量参差不齐等问题，折射出律师队伍从“量变”到“质变”的转型压力。
当前，市场端的调整正悄然重塑行业格局，政策端也将进入新的规划期。法考通过率从峰值回落、法学本科专业招生规模动态调减等现象，透露出人才供给体系从“粗放扩张”转向“精准调控”的信号。未来，律师行业的增长逻辑不无告别“大水漫灌”模式得可能。
在“结构性饱和”的背景下，如何提升专业服务能力、完善行业生态将成为破局关键。下一个五年，律师行业或许不再需要数量的狂飙突进，而是聚焦于服务能级的跃迁和供给结构的调整，在法治中国建设中实现更可持续的价值创造。
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智合研究院高级研究员，关注律师行业政策与律师在法治建设中的贡献。
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