作者：蔡翠红，复旦大学美国研究中心教授、博导；复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生张若扬对本文亦有贡献
来源：人民论坛
【摘要】当前，国际技术角逐呈现出超竞争态势，现阶段高新技术自身的发展特点包括技术优势的暂时性、技术发展方向的不确定性以及高投入高风险高回报等，这对世界各国的战略规划、研发投入和人才培养等提出了更高要求。在此背景下，世界各国纷纷加快自身技术战略布局，通过国内外统筹的技术竞合战略，力图在全球技术竞争中争取领先地位。随着世界各国技术角逐强度逐渐提高，传统的全球地缘政治有向“科”缘政治转变的趋势，表现为关键技术领域的举国体制不断强化、技术竞争趋向“泛安全化”和“意识形态化”等特点，全球技术体系存在分裂化趋势。面对超竞争环境下大国技术角逐的新特点，中国应从创新体系、外交战略、国际合作等多个方面制定应对策略，在复杂多变的国际环境中促进技术稳定发展，为我国在全球科技竞争中争取更多主动权和话语权。
【关键词】超竞争 技术战略 技术竞争 “科”缘政治
在数字化迅速发展的当今时代，技术创新已经成为国家间竞争的核心领域。超竞争环境下，技术不仅仅是推动经济发展的引擎，更成为各国在国际舞台上争夺战略优势的重要手段。国家之间的技术竞争，不仅体现在技术研发和产业应用上，也渗透到地缘政治和国际关系的方方面面。这种激烈的技术竞争态势迫使各国纷纷调整和优化其技术战略布局，以期在全球技术竞赛中占据有利位置。国家间的技术角逐呈现出前所未有的复杂性和激烈性，影响着全球经济秩序和战略格局的深刻变动。为此，了解和分析世界各国的技术战略布局和技术竞争特点，便成为理解当前国际关系和未来发展趋势的关键。
在经济全球化和技术迅猛发展的背景下，全球技术竞争呈现出超竞争态势
超竞争是指市场中的竞争不仅激烈，而且持续不断，所有竞争者都需要不断创新和调整策略以获得竞争优势。这一竞争态势是由当前技术本身发展的特点所决定的：
第一，技术加速迭代，意味着任何技术优势都是相对暂时的。与数字时代技术创新的驱动模式和创新范式的变化有关，当前技术创新和技术迭代速度持续加快，研发与应用之间的距离缩短，应用普及更加迅速。不同于过去单纯聚焦技术或需求的驱动模式，由场景驱动的创新模式以当下经济社会发展的重要场景或未来发展的大趋势、大场景为引领目标，聚焦重要的场景和关键需求，具有重要战略意义的场景往往会催生重大的技术—经济范式变革，形成颠覆性技术、产品和前沿引领性产业。同时，创新范式的变化也加速了技术的迭代更新。经济全球化意味着技术、人才、资本和市场在全球范围流动和合作，技术创新不再局限于单个国家或地区；整合化意味着创新活动的组织和技术边界不断整合，开放开源、多主体协同创新的趋势更加显著，不同领域的技术相互融合，带来了多样化的技术创新路径和应用场景，技术集成已成为创新的重要形式。例如：在大数据、智能计算、超级计算、脑科学、认知科学等相关技术的共同驱动下，人工智能领域加速发展并呈现出群体性突破的态势；以量子技术为代表的新技术可能通过突破性应用推动整个数字社会的变革，影响从网络安全到生物制药等各个领域的未来发展。而对于各个国家而言，技术更新速度加快意味着必须不断进行技术创新才能争取和保持领先地位。
第二，技术发展存在高度的不确定性，意味着竞争主体不再以长期保持某项特定的竞争优势为策略。首先，技术发展的方向、速度和前途路径具有不可预测性。例如，量子计算被认为是未来计算领域的革命性技术，但其具体实现路径和时间仍不确定，距离实际应用还有很长的路要走。其次，技术发展的场景需求和用户偏好存在不确定性。场景需求和用户偏好可能会快速变化，技术产品和服务的市场接受度具有高度不确定性。再次，技术发展还面临政策和监管的不确定性。以无人驾驶汽车技术为例，尽管目前无人驾驶汽车技术已取得了较大进展，并在一些国家和地区进行了试点，但不同国家和地区的数据隐私和保护法规、监管政策的不一致，对其研发和全球推广有较大影响。最后，技术的产业生态具有不确定性且变化加快，竞争主体的地位和优势难以持续保持。全球智能手机的迅速普及、近年来新能源智能化汽车的崛起对传统汽车市场的冲击都是这一变化的体现。由于新技术发展的高度不确定性，与传统的技术竞争相比，竞争主体不能再致力于建立某种竞争优势并采取各种措施以维持这种特定的竞争优势。能否取得长期成功并不在于是否能长期保持某个特定的竞争优势，而在于能否创造出一连串的短期竞争优势以使自己始终处于领先一步的地位。
第三，高投入高风险高回报，竞争优势的取得需要“创造性毁灭”。在超竞争环境下，比较明智的技术竞争策略即政治经济学家约瑟夫·熊彼特所说的“创造性毁灭”，即竞争主体需要在现有竞争优势丧失之前，将自身的战略竞争优势转移至新的领域或技术上。这一技术竞争特点源于技术创新过程中的不确定性、投入的巨大资源和可能带来的颠覆性影响。一方面，技术创新需要大量的资金投入，尤其是在前沿科技领域。技术创新范式的变化加快了技术的更新速度，也提高了对前期投资的要求，但由于技术发展前途路径和市场需求的不确定性，这些投入也会面临高风险。另一方面，成功的技术创新可能会产生颠覆性影响，能够改变现有格局和经济发展模式，为投资者带来垄断性地位和先发优势。这是因为随着开放融合成为技术创新的新趋势，一些新技术的出现和发展将会对经济社会的发展产生渗透性、扩散性和颠覆性的作用。
世界主要国家的技术战略布局趋势
超竞争环境下，竞争不仅仅是技术本身的较量，还涉及发展战略、政策支持、人才争夺、资源获取等多方面的因素。因此，在这种高速迭代、高度不确定以及高风险和高回报的竞争环境中，世界主要国家纷纷加强自身的技术战略布局，通过不断创新和调整策略，力图在全球技术竞争中保持领先地位。
国内层面：制定前瞻规划，加大技术创新和研发投入。在国内层面，世界各主要国家纷纷通过制定发展战略、行动计划、政策指引等功能性产业政策，聚焦关键技术，从研发投入、人才培养和引进、基础设施建设等方面引导创新资源聚集，以营造有利于技术创新的环境。
首先，宏观布局，制定技术发展的中长期路线图。例如，美国2020年发布《未来产业法案》，旨在促进未来美国在半导体、人工智能、先进制造、量子计算和下一代无线网络等新技术领域的领导地位。我国的《“十四五”智能制造发展规划》明确提出：“到 2025 年，规模以上制造业企业大部分实现数字化网络化，重点行业骨干企业初步应用智能化；到 2035 年，规模以上制造业企业全面普及数字化网络化，重点行业骨干企业基本实现智能化。”日本每五年制定一次《科学技术基本计划》，明确以生命科学、生物技术、信息和通信技术等作为国家科技发展的战略方向和重点。英国研究与创新署建立了持续稳定的科研投入机制，对从基础研究到产业化的全过程进行顶层布局和规划。
其次，聚焦人工智能、量子技术、通信技术、能源技术和生命医药等具体的前沿技术领域。在人工智能方面，美国出台《人工智能未来法案》《国家人工智能研发战略计划》等指导政策，持续投资人工智能研究，指导各类机构分享数据、模型和计算资源，建立统一的技术标准，以强化在人工智能领域的领先优势。在量子技术方面，德国在2021年发布了《量子计算路线图》和《2030量子系统议程》，明确了发展量子计算技术的国家战略和未来十年量子系统发展的计划，以打造有竞争力的量子计算生态系统。在医疗和生物技术领域，日本政府大力推进认知症等神经脑疾病方面医疗技术的研究与开发、基因组药物等下一代药物的研发，以及再生医疗、细胞医学和基因治疗等医疗领域前沿技术的研究和开发。
最后，加大对前沿技术创新的资源投入，从资金、人才供给和基础设施建设等多方面鼓励未来产业科技发展。在资金方面，世界主要国家均加强了政府对技术研发的资金投入。英国政府发布的《产业战略：建设适应未来的英国》白皮书提出将大幅增加国家生产力投资基金，用于支撑5G技术、全光纤网络高速宽带等数字领域的基础设施建设，以助力经济复苏、科技创新和净零排放目标的实现。日本政府加强了研发投入，除明确设定政府研发投资总额目标外，还通过研发税制、研发成果公共采购、中小企业研发补助制度等政策吸引企业投资技术研发活动。在人才供给方面，世界各国在重视本国科技人才教育和培养的同时，也不断推出全球人才引进计划，吸引全球顶尖的研究人员和技术人才为本国服务。英国在2020年推出了发放数量不设上限的全球人才签证，以吸引全球包括数字领域在内的前沿科技领域的顶尖研究人员和技术人才为英国工作。德国组建了德国学术国际网络等组织，以拓展国际技术人才交流渠道，并鼓励德国人才回流以强化本国技术人才储备。在基础设施方面，世界各国不断强化新型基础设施建设以支撑技术创新和产业发展。英国在2021年成立国家基础设施银行，以拉动科技基础设施等重点领域的投资，重点布局数字、交通和能源等基础设施，并宣布对英国基础设施网络进行改造。美国2021年的《基础设施投资和就业法案》强调将加强电网和宽带网络等技术基础设施建设，《国家人工智能研发战略规划》也提出将开发人工智能共享数据集和测试平台，开发开源软件库和工具集，以完善技术基础设施和创新支持体系。
国际层面：强化科技外交，搭建国际技术合作和创新体系。技术竞争的新特点反映了数字化技术创新和产业发展的新趋势，这些特点主要体现在技术资源、人才、市场和信息全球范围的流动，以及创新网络的分布式、网格化协作上。随着技术开发和创新资源在全球范围共享、科技人才在全球范围流动、技术产品和服务面向全球市场销售，国际技术合作在各国技术战略布局中的地位越来越突出。各国开展国际技术合作的措施一方面表现为通过签署科技合作协议、建立科技合作机制和联合研发等科技合作手段，促进双边或多边的国际科技交流与合作；另一方面体现在将技术战略更深度地同外交战略相结合，一些国家纷纷通过组建技术同盟或建设技术合作伙伴关系等方式，组建自己的全球技术竞争网络。
在科技交流与合作方面，诸多国家都将技术合作与国际交流列为技术发展战略的重要方面。世界各国还通过参与国际科研项目和组织、签署双边和多边科技合作协议、鼓励国内企业和研究机构开展国际联合研发与创新合作、推动国际技术转移和产业合作、参与全球技术标准制定、设立或参与国际科技基金与资助计划等手段，推动与全球伙伴的科技交流与合作。例如，日本的《第五期科学技术基本计划》和《第六期科学技术基本计划》都特别强调了国际合作在提升日本科技竞争力方面的重要性，并提出日本将“推动战略性科技外交”，“加强与具有共同价值观国家的合作与交流”。欧盟的“地平线2020”计划鼓励成员国和非成员国之间的科技合作与研究项目，并提供大量资金以支持国际科研合作项目。中国自2018年以后的国际科技合作理念由提升开放水平转向全面开放创新，不断丰富与大国的创新对话机制，并通过同相关国家建立“创新论坛”、设立“创新基金”、建设科技伙伴计划等方式更加深度参与全球创新。①
但同时，科技外交的另一面在于，以科技发展为名的国际科技合作正成为部分国家搞“小圈子”、以合作之名限制新型技术和创新要素向竞争国家流动、系统性争夺新技术霸权的方式。例如，拜登政府执政以来，美国将构建技术联盟作为科技竞争的重要策略，与欧盟组建了“贸易和技术理事会”（TTC），在“印太地区”建立四方安全对话、芯片四方联盟、印太经济框架等技术联盟机制，同14个国家和组织签署“矿产安全合作伙伴关系”协议，同七国集团（G7）成员国加强关于关键基础设施的安全规则制定。通过一系列双边或多边的排他性技术合作、标准建设或安全协议，美国联盟政策逐渐从“小院高墙”向“多极技术联盟”调整，以体系化争夺关键资源、新型基础设施和技术供应链。②
超竞争环境下世界各国的技术角逐态势
随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，科学技术正以前所未有的方式影响着国家前途命运和人民福祉：科技在同国家安全的融合度不断加深的同时，也成为影响国家经济、军事实力等国家竞争力的重要战略支撑。随着世界主要国家纷纷加快技术战略布局，在超竞争背景下，传统的全球地缘政治有向“科”缘政治转变的趋势。如果说传统的地缘政治强调的是地理因素对国际关系和局势的影响，包括国家和地区之间的地理位置、资源分布、领土争端等因素如何影响甚至决定国家或地区的政治、经济和军事行动，那么“科”缘政治则强调在传统国际政治博弈的逻辑下，伴随着科技重要性的空前上升，国家的组织和行为方式以及大国竞争的手段和内容发生重大改变。
从全球地缘政治到全球“科”缘政治，反映的是科技因素同地缘竞争和大国博弈之间互动关系的变化：一方面，从地缘政治竞争和大国博弈的角度看，在原本地缘政治的格局下，科技因素、科技格局的影响力正大幅上升，科学技术同政治、经济、军事等传统观念议题更加深度融合，科技创新及由此引发的产业变革作为影响全球发展格局和竞争态势的关键变量，正在重塑全球经济结构、全球军事竞争格局和全球力量对比，科技竞争已成为大国博弈的重点领域和核心议题；另一方面，从科技发展的角度看，地缘政治因素成为影响甚至左右科技发展的重要力量。
超竞争环境下世界主要国家的技术竞争有如下特点：
第一，关键领域科技发展的举国体制正在被越来越多的国家确立和强化，国家力量和社会力量的整合在技术竞争中的地位越来越突出。一直以来，技术发展的举国体制并非所有国家的共识。在许多西方国家历史上，也曾有很长一段时间反对产业战略，政府并不对科技创新进行直接资助，而是鼓励以市场为主导改善营商环境。但随着第四次工业革命的效果显现，技术对于国家经济发展和国际分工格局的影响逐渐增强，不同程度的产业政策和产业战略纷纷回归。现如今，技术创新已深刻改变国家经济发展方式和国际分工，在超竞争背景下，为实现“技术突围”和“弯道超车”，大国纷纷把技术创新置于更高的国家战略地位，并为此加强政府力量同社会力量的整合。许多国家的政府正越来越多地通过强化政府职能和加强对科研和生产的管理协调，在技术发展中扮演组织者和推进者的角色。
在高风险高回报的技术发展环境下，由国家主导、引导社会参与的大型科学研究、技术攻关、人才培养和产业布局的趋势更加明显。尤其是在国防军事领域，国家维护自身安全的方式发生重要变化，尖端平战结合式科技受到更多重视。近年来乌克兰危机、巴以冲突等一系列危机，在向世界全方位展示了像“人工智能+精准制导”这样的军事高科技在直接军事对抗中的高效应用的同时，也展示了拥有拔尖技术能力的跨国高技术企业这样的社会性力量对国家增强经济和军事实力的重要影响。以美国为例，拜登政府执政以来重新定位了美国政府在国防科技创新中的角色，不仅强化了政府对国防科技创新的战略指导，更是在优化创新生态、完善人才培育机制等方面都给予了有力的政策和资金支持，重新强化了美国国防科技创新的“举国体制”。③
第二，技术议题与安全议题大量捆绑，技术竞争呈现“泛安全化”和“意识形态化”的趋势。科技进步拓展了人类生存和活动的空间，也催生了新的安全问题和安全观念。随着各主要经济体将科技视为维护国家安全的基础核心能力，并以此为重点重构国家安全战略，一些经济行业、技术和社会生活领域出现“泛安全化”和“意识形态化”趋势。在这一过程中，一些国家和地区更注重从国家安全和意识形态的角度看待许多重要的行业和技术，力图将技术研发和生产过程转移到本土或接近于本土的地方，或是寻求同盟国家内部高技术产品的替代性选择。在人工智能、半导体等关键核心技术领域，一些主要经济体纷纷出台各项政策引导产业回流、鼓励技术研发和投资并强化限制性条件，技术领域的民族主义、保护主义呈加强趋势。
一方面，技术议题的安全化与近年来国际局势动荡有关，是民族利益优先、本国利益至上情绪进一步蔓延到科技领域的体现。例如，过去一些发达国家依靠“离岸外包”的方式降低成本，把订单转移到中国等地，而新冠疫情后世界供应链被打乱，很多国家发现在药物、医疗设备等方面不能过于依赖单一市场，否则在极端情况下会危及自身安全，因此提出供应链多样化和“近岸外包”。但随着“去风险化”所涉及的技术和产业范围不断扩大，各国对外关闭或条件性开放国内市场的事件时有发生，科技问题“意识形态化”的趋势明显增强。另一方面，在超竞争背景下，将技术问题“泛安全化”和“意识形态化”也成为一些国家争夺技术竞争主导权的一种手段。为争夺技术体系的主导权，以美国为代表的西方国家频繁强调“技术泄露”“经济胁迫”的风险，炒作“去风险化”概念来渲染“中国威胁”，④试图将安全和经济议题、技术议题甚至是科学议题相捆绑，目的是在全球新一轮科技革命和产业变革中进一步挤压竞争对手的发展空间，重塑全球技术基础设施体系、主导技术供应链体系以及重构标准和价值观体系，以争夺新技术发展的权力基础。
