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本篇对财政部近三年来发布的四份隐性债务问责典型案例通报中的32个案例，加以归类总结分析。
资料来源：
财政部关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报
2024.09.19
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202409/t20240919_3944019.htm
财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报
2023.11.06
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202311/t20231106_3914898.htm
关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报
2022.07.29
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202207/t20220729_3830829.htm
财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报
2022.05.18
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202205/t20220518_3811312.htm
2018年以来，七公片区开发公众号率先揭示的隐性债务审核的“谷子地”原则，已逐渐为业界所广泛接受认可：
即，除了地方政府的一般债和专项债，在政府债务限额之外，只要造成了固(GU)化或相对固化、滞(ZHI)后或者延后的地(DI)方财政支出责任，就是新增隐性债务。
近两年的隐性债务问责典型案例通报中，“应由财政预算安排(负担)”的提法非常显眼，表现出了主管部委对于隐性债务监管所坚持的穿透原则。
对于
“应由财政预算安排(负担)”，但未
“由财政预算安排(负担)”，而是采取了垫资方式实施的，则必然造成财政刚性固化的滞后支出责任，必然属于新增隐性债务的违规举债行为。
(三) 穿透原则：
上级财政资金做还款来源也不免责
使用上级财政资金做还款来源的情形，虽然不是很常见，但我们在2022年调研时，确实发现了一例，当时，我们对此确实还有所疑惑。
因为
隐性债务的定义，是
地方政府
在债务限额之外……举借的债务
；而案例中的
这个支出责任，穿透来看，可能也是
上级财政
的支出责任。我们曾怀疑，在新增隐性债务的定性上，会不会因此而有所通融。
从2023年通报的实践来看，主管部门是完全按照债务判断的基本原则来界定隐性债务的，即只要发生了财政资金的滞后支付，就判定为隐性债务。
七、中国农业发展银行陕西省分行违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务。2020年，中国农业发展银行陕西省分行考虑到西安市河湖水系保护治理项目还款来源为中央、省级、市级、区级水利建设基金，决定支持鄠邑区、阎良区、周至县等区县有关项目建设(2023)
在三年32例隐债问责典型案例中，有7例为地方政府直接向企业借款，有20例为地方政府要求企业、事业单位或银行垫资，共27例占通报案例总数的84%。
其中，
有2例为医院垫款，2例为银行垫付，1例欠付工程款，有4例还造成了化债不实。
“向单位借款”与“单位垫资”这两种违规类型，差异不大。“向单位借款”违规类型中，存在地方政府与借款单位之间的资金流转，可以直接在账务往来上关注到。
“单位垫资”违规类型中，没有地方政府与借款单位之间的资金流转。
大多数案例中涉及地方国企，说明“政府—国企—投资人”的二层结构不解决隐债问题，文件法规干脆就禁止施工单位为政府投资项目垫资，借来钱也没有用；宣布退出平台也没有用；招选投资人加回购也没有用，——监管部门采取了穿透审核的原则，平台公司或者国企的参与，不能解决隐性债务的问题。
在2023年隐性债务问责典型案例通报中，会展中心、水利建设、综合开发等5个可能有收益项目，被判定为新增隐性债务。
近五年来，将各种基础设施建设项目包装成有收益项目骗取金融机构融资，已经成了大多数违规举债项目的通用伎俩。
我们在接到客户要求，进行总投资额较大项目合规性审核的时候，只要看到市场化收益超过项目总投资额30%的情况，或者打着“综合开发”旗号，靠市场化收入覆盖基建投入的，一律可以分析出来虚构收入骗取融资的结论，因为事实上并不存在这种可能性，这些项目或明或暗但
无一例外地
隐藏了一个兜底固定回报条款，因此，也必然属于新增隐性债务的违规举债行为。
在隐债通报的这一类案例中，还披露了其中同时发生的政府承诺、政府担保、抵押公益性资产及储备土地等违规行为。
这些做法常常与新增隐性债务的违规行为伴生，企图为新增隐债的偿还提供增信，这些做法本身就是违规的。
但是，没有这些做法，原项目本来也是违规的，不会因为这些因素的有无，而改变项目的违规定性。
在2022年和2024年隐债问责典型案例通报中，分别各披露了3例和1例政府购买服务领域的新增隐性债务违规案例，说明主管部门一直在持续关注着购买服务领域的违规现象。
6.河南省孟州市借政府购买服务名义新增隐性债务
13.安徽省池州金达建设投资有限公司通过质押政府购买服务协议约定的应收账款方式违法违规融资
14.山东省原沂南县城乡建设发展有限公司通过以财政资金为还款来源发债方式违法违规融资
27.湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务
2024年通报首次给出了一个典型的“以租代建”被判定为新增隐性债务的案例：
三、湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务4.5亿元。2018年11月，湖南石油化工职业技术学院自行确定与岳阳湘女文化教育发展有限公司合作，采取以租代建的方式建设新校区，通过每年支付租金1233万元和以三产委托经营（包含新、老校区）的方式进行回购，期限30年，总金额4.5亿元，形成新增隐性债务4.5亿元(2024)
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202409/t20240919_3944019.htm
有些读者对这个典型案例是不是就确定了“以租代建”新增隐性债务这一点有疑虑。
这里统一回答一下：非常肯定，使用财政资金支付
建构筑物
租金的“以租代建”，签署超出三年合同的，确定属于新增隐性债务，一点疑问都没有。
财政对行政事业单位租赁房屋也有合同期不超过三年的规定。
案例中提及的“自行确定”、“回购”、“委托经营”等用词，跟是不是违规举债，没有必然的关联关系。
法规允许政府向项目投资人支付购买服务费用，使建设固定资产建构筑物并提供服务的投资人获得一定的回报，
但是，这种购买服务的合同期限不能超出3年。
所以，政府购买服务方式在大多数情况下，是难以成为基建融资模式的。
购买服务的合同期限长短，是管理库PPP方式与政府购买服务方式的最本质区别。
5. 库外PPP最常见的违规类型
与此相应的，管理库外PPP项目的最常见违规情况，是超出规定的3年期限实施政府购买服务。
在115号函新机制系列文件发布之前，没有进入PPP管理库的特许经营项目，几乎全部都属于超出3年购买服务的违规造型。
近十年来，市面上泛滥出很多超出3年的实质上“以租代建”方式，通过地方政府承担长期限购买服务的形式，覆盖投资回报，实现违规举债意图。
在这一模式中，以授权(A)、委托等多种变相方式，暂时将固定资产建(B)构筑物所有权转移至投资人名下运营(O)，来人造运营假象，企图逃避违规举债认定。对此，投资人往往将其称为ABO模式。
此类ABO模式的违规特点在于，超3年的方式购买服务，是法律所不允许的，具体禁令参见2020年财政部102号令《政府购买服务管理办法》。
ABO模式是否实质性违规，跟是否约定“回购”无关，如上案例，即使不约定“回购”，超出3年的能够覆盖建设投资的模式，也一样是违规举债。在很多情况下，对于下属国企承担的建设项目，固定资产归谁所有这个问题，也不是很重要。
ABO模式的实质性违规，并不是由财政支出责任造成的，这是初学者最经常犯的错误。不要谈“财政支出责任”色变，财政支出责任，并不是造成新增隐性债务的原因，购买服务中超出3年的财政支出责任才是新增隐债。
总结一下，虽然以上案例中并未提到涉及ABO的只言片语，但其实质仍然是个ABO。2016年以来的轨道交通ABO、污垃处理ABO中所体现的“以租代建”违规精髓，与其如出一辙。
值得关注的是，本次通报是主管部门第一次正式宣布“以租代建”类型ABO属新增隐性债务的违规举债行为。
有读者在后台咨询问，你说，对于基础设施建设领域的ABO模式，财政部既然已经官宣“以租代建”模式违规了，为什么在部网站里还能看到鼓励“以租代建”的信息呢？
答：人家那个“
以租代建
”的，是设备好不好？
设备，与，建构筑物，二者有什么区别呢？
区别就是建构筑物挪不走，如果唯一的承租人不租了，投资人就会遭受巨大损失；但是设备能挪走，挪得走的设备(不包括附着在建构筑物上不便移动的，比如中央空调)，只能适用不超过三年的政府购买服务模式，这也是绝大多数环卫项目适用特许经营模式“一眼假”的原因。
“做地”政策，是指违反国家有关土地管理和债务管控的规定，在委托企业参与土地一级开发的过程中，以土地出让收入作为企业偿债资金还款来源，并延后到土地出让后，向企业支付开发费用的违规行为。
2023年财政部官方网站发布《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，在8个案例中有3个案例属于典型的“做地”违规。
做地政策的实质，绕不开“二级补一级”违规，很多咨询机构、自媒体对于“二级补一级”得意洋洋朗朗上口，却不知道其实质上是不打自招的著名违规模式。
这是因为，“二级补一级”，就是以书面的形式规定，以土地出让收入为来源支付、偿还、补偿一级开发中的社会资本投资的做法，相当于是明确说明了，土地整理完成时，地方政府没有支付相应款项，待土地出让获得收入后，用来支付土地一级开发费用，从而坐实了延后支付款项的违规举债行为。
我们通常所说的“二级补一级”，是指在一级开发环节由社会资本投资人进行投资(或者提供征拆服务)，待土地出让进入二级开发环节后，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法。
与一二级联动
、土地收入分成
、毛地摘牌、勾地等做法相类似，“
二级补一级
”是违反违规举债相关规定的行为，也是违反土地管理法规的行为。
【反证法】2016年财综4号文禁止土储中心以外的任何机构从事土地储备工作，也
在全国范围内叫停了包括土地储备中心为主体在内的土地储备贷款，——土储中心不能申请的，难道平台公司、社会资本就可以申请了么？我们的监管部门有那么好糊弄么？
2024年财政部
通报所涉及两例特许经营TOT违规，其中，一例明示特许经营，另一例没有明示为特许经营；另，两例都没有明示TOT。
但是，实际上两例的违规类型都属于特许经营中的TOT环节违规，属于在实质上通过财政承担对转让价款的兜底偿还责任而造成新增隐性债务的类型。
五、吉林省通化市梅河口市以公立医院等为主体贷款新增隐性债务2.98亿元。2020年12月，依据梅河口市政府会议纪要，原梅河口市中心医院（现吉林大学第一医院梅河医院）以补充运营资金名义向吉林银行股份有限公司通化梅河口支行贷款，并转借梅河口市财源投资有限公司2.98亿元。其中，梅河口市财源投资有限公司用于购买国有资产1.59亿元，且产生的出售收益由梅河口市国有资产经营有限责任公司上缴市财政；其余资金也转至梅河口市财政局统筹使用。上述贷款实际还本付息均由财政承担，形成新增隐性债务2.98亿元(2024)
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202409/t20240919_3944019.htm
以上案例的关键违规之处在于企业购买国有资产的贷款、借款偿还责任实际是由财政承担，这也意味着他不符合115号函要求的项目收益能够覆盖建设成本的最基本要求。
八、宁夏回族自治区银川市永宁县国有企业以农村人饮及农业灌溉特许经营权质押融资新增隐性债务3.2亿元。2023年3月，依据永宁县政府常务会议审议通过的《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目实施方案》，永宁县财政局与永宁县丰源农业发展有限责任公司签订《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目资产转让协议》及《永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营项目特许经营协议》，将永宁县农村人饮及农业灌溉特许经营权转让给该公司。……
附件资料中包含出质权利债务人永宁县财政局……承诺在特许经营期间将农业灌溉向干渠缴纳的水费及农村人饮和农业灌溉设备的更新及维修费用全额列入预算，形成新增隐性债务3.2亿元
(2024)
