专栏名称: 法律适用

最高人民法院国家法官学院《法律适用》

网络首发 | 浙江省金华市中级人民法院课题组：论行政诉讼立案的阶梯化构造

法律适用 · 公众号 · · 2024-12-05 08:00

正文

编者按

为落实中共中央宣传部、教育部、科技部印发《关于推动学术期刊繁荣发展的意见》精神，顺应媒体融合发展趋势，积极适应移动化、智能化发展方向，《法律适用》推出网络优先出版等新型出版模式。目前，已于“中国知网”上线最新一期《法律适用》知网全部首发文章，并于微信公众平台同步推出，敬请关注！

编辑提示

行政审判质效提升是当前司法审判工作的重要方向。2024年7月6日，由国家法官学院《法律适用》编辑部和最高人民法院行政审判庭共同主办、江苏省南通市中级人民法院承办、江苏省如皋市人民法院协办的《法律适用》“立信杯”行政审判质效提升主题学习交流会在江苏南通成功召开。与会者围绕行政争议实质性化解、行政审判裁判标准统一等问题展开热烈讨论。此次学习交流会评选出若干优秀论文，本期择优刊登两篇，分别为《“穿透式审判”在行政诉讼中的展开》《论行政诉讼立案的阶梯化构造》，同时刊发此次学习交流会综述，以期为行政审判质效提升贡献智慧。

浙江省金华市中级人民法院课题组成员：

楼常青 ，浙江省金华市中级人民法院党组成员、副院长，二级高级法官；

金子文 ，浙江省金华市中级人民法院法官助理。

文章发表于《法律适用》2024年第12期“专题研究：行政审判质效提升研究”栏目，第56-69页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。

为化解行政诉讼立案难题，立案登记制应运而生。立案登记制的实施对破解“立案难”立竿见影，但也催生了新的实践问题。这背后的制度之因恰在于行政起诉条件的分散化与高阶化。为优化制度设计，在平衡诉权保障与诉讼经济的双重价值基础上，有必要对行政诉讼的起诉条件与立案流程进行阶梯化构造，即形成无条件接收诉状、适度立案审查与全面适法审查的三级层层递进的审查阶梯。在立案庭阶段，适时引入立案听证制度，适度审查起诉条件，及时裁定是否立案；在审判庭阶段，遵循逻辑顺序全面审查起诉条件，合理选择裁判方式。

关键词

行政诉讼立案　起诉条件　立案登记制　行政争议实质化解

一、行政诉讼立案实践的检视

2015年5月1日，我国正式实施立案登记制。受此影响，2015年全国行政诉讼一审案件收案数同比增长55.34%，高达22万余件，而同期施行立案登记制的全国民事诉讼一审案件收案数同比增长仅21.55%。可见，行政诉讼立案登记制的改革，对解决“立案难”的效果是立竿见影的。

但收案数暴涨的背后是有限司法资源的优化配置问题。为实质化解行政争议，合理的立案制度应当发挥“过滤器”的作用，只将适于诉讼救济的案件筛入诉讼渠道，节约司法资源。考虑到行政诉讼法以民事诉讼法为蓝本，且后者同期施行立案登记制，故民事诉讼的立案实践可作为横向比较对象。下文以《全国法院司法统计公报》统计的数据为分析对象，从横向与纵向两个维度检验行政诉讼立案实践是否选择了妥适的“筛网孔径”，既不任意堵塞诉讼渠道，又能实现诉讼过滤。

（一）行政诉讼的程序有待完善

立案登记制取代立案审查制，标志着制度层面选择性司法的终结。我国法院对起诉条件的审查保持相对谨慎的姿态，但这不意味着法院无需对诉进行审查，仍有必要再次审视我国行政诉讼立案程序运行的现状。

首先，从不予立案率上看，2017年至2023年，我国法院行政诉讼不予立案率呈明显下降趋势，但相较于民事诉讼中的不予受理率，仍存在较大差距，如2023年行政诉讼不予立案率是民事诉讼不予受理率的18倍。不过，是否应当一味降低不予立案率需要辩证看待。如在案件受理阶段，对于明显不符合立案条件的案件，立案庭应裁定不予立案，而不必立案后再由审判庭驳回起诉，否则将徒增程序之累。如立案庭无法厘清原告之诉是否符合起诉条件，自应先行立案后交由审判庭判断，保障程序正义。

其次，从驳回起诉率上看，2014年至2018年，我国法院行政诉讼的驳回起诉率不断攀升，2018年达到24.34%的高峰。2019年至2023年，驳回起诉率又有所回落，但仍维持在20%左右的高位。驳回起诉率高的主要原因在于行政诉讼立案登记制改革后，大量不符合起诉条件的案件经立案登记涌入诉讼程序，后经法院审理发现不符合起诉条件，遂被驳回。这一点也从2016年的驳回起诉率同比2014年增长137%得到印证。民事诉讼的驳回起诉率呈现同样的态势，先增长后回落，且在2014年至2016年同样增幅显著，但行政诉讼的驳回起诉率远高于民事诉讼。

最后，从实体判决率上看，我国行政诉讼与民事诉讼是相当的，甚至有行政诉讼实体判决率盖过民事诉讼之势。这看似矛盾的背后，是因为民事诉讼中有大量案件通过调解、和解等多元化纠纷解决机制进行实质处理，最终以撤诉或调解结案。以2023年数据为例，民事一审撤诉率为25%，调解结案率为24.23%；而行政一审撤诉率为24.31%，调解结案率却仅为1.2%。民事诉讼中较低的实体判决率，并不意味着案件实体处理率低。

我国行政诉讼不予立案率走低、驳回起诉率偏高、实体判决率偏低的背后，乃大量行政争议并未进行实体审理与诉讼程序有待完善。对于不符合起诉条件的案件还要经过一审、二审，乃至再审，导致低审级法院与高审级法院间人均行政诉讼办案量倒挂，呈“倒金字塔”，这与民事案件截然不同。尽管高驳回起诉率的背后有可供积极解读的一面，即相对于立案登记制改革前出现的既不受理也不作出裁定的不规范做法，驳回起诉至少为当事人提供了便于上诉等诉权的程序保障，但过高驳回起诉率的弊病不容小觑：其一，架空行政诉讼的审级划分，“不利于形成逐级向上的梯度性司法审查权”；其二，降低诉讼效率，浪费司法资源以及当事人的时间金钱；其三，立案受理与驳回起诉之间“先肯后否”的冲突，影响司法权威。

（二）行政裁判认可度有待提升

司法天然的被动性与程序性决定了司法资源与能力的有限性，进而决定司法不能解决所有的纠纷和矛盾。当立案登记制畅通行政争议进入诉讼程序的同时，我们需要检验行政纠纷解决泛司法化的实际效果。一审服判息诉率、一审上诉率以及申请再审率三类指标可以反映出行政诉讼案件的裁判效果。考虑到一审服判息诉率和一审上诉率本质上是互补的，即一审服判息诉率+上诉率=1，故二者选其一即可。一审服判息诉率和申请再审率即使不能代表案件审判质效，至少能反映当事人对法院裁判的认同度。从行政争议实质化解视角看，以人民群众满意度为导向，才能提高司法的权威和公信力，故本文以一审服判息诉率与申请再审率作为立案登记制实施后裁判效果的考察指标。

从一审服判息诉率上看，2014年至2023年，我国行政诉讼的一审服判息诉率呈明显下降趋势。其中，2014年至2016年下降最为明显。与之相较，民事诉讼的一审服判息诉率在2014年至2023年间基本维持在90%左右。以2023年为例，民事诉讼的一审服判息诉率是行政诉讼的1.79倍。无论从一审服判息诉率的走势看，还是与民事诉讼的绝对值比较，随着行政诉讼立案登记制的实施，当事人对一审裁判的认可度不升反降。

从申请再审率上看，2014年至2023年，我国行政诉讼的申请再审率呈波动下降趋势，与民事诉讼的申请再审率保持同步态势。不过，我国行政诉讼的申请再审率明显高于民事诉讼。以2023年为例，前者是后者的2.73倍。可见，若从申请再审率的走势看，当事人对裁判的认同度有所提升，但相较于民事诉讼的绝对值，当事人对行政诉讼裁判的认同度仍较低。

当下我国行政诉讼呈现“两高一低”现象，即高再审申请率、高驳回起诉率、低服判息诉率，与不断高涨的收案数形成鲜明对比。具体而言，行政诉讼面临程序有待完善与裁判认同度有待提升的问题：案件驳回起诉率居高不下、当事人的利益诉求未得到及时回应以及针对同一事项反复起诉等多重因素相互交织，使得上诉率、申请再审率不断攀升，服判息诉率下滑。这就导致一方面法官办案压力与日俱增，另一方面公众对裁判结果认可度不高。

二、行政诉讼立案制度的检视

要解决前述行政诉讼所面临的双重问题，行政诉讼立案制度是否妥适不容小觑。而要评估我国的行政诉讼立案制度，不妨以诉的基础理论为样本对照检视。

（一）起诉条件的三阶层构造

1.民事诉讼的三阶层理论

自1956年最高人民法院印发《各级人民法院民事案件审判程序总结》以降，历经1982年《民事诉讼法（试行）》第81条及第84条，最终1991年《民事诉讼法》第108条及第111条形成了我国民事诉讼立案制度，并延续至今。这一制度虽然重视节约司法资源、缓解法院“案多人少”的问题，但是因起诉条件的高阶化导致“起诉难”而饱受诟病。就此，有学者较早指出，我国民事诉讼起诉条件高阶化的实质，乃将实体判决要件等同于起诉条件以及诉讼开始的条件，因此需要将起诉条件与实体判决要件相剥离。事实上，民事诉讼是一个按阶段循序渐进的过程，“起诉制度之本质在于法官如何评价诉的成立要件”。经过后续民事诉讼法学界对起诉制度的研究，逐步对诉的三阶层理论达成共识，并将起诉条件的设置与诉讼阶段划分相关联，把民事诉讼的过程分为阶梯式递进的三个阶段，一个阶段要件具备后方可进入下一阶段：第一阶段通过“起诉要件”判断诉讼是否适法提起；第二阶段通过“诉讼要件”判断诉讼是否适法系属；第三阶段通过“本案要件”判断原告请求是否有理。

2.行政诉讼引入诉的三阶层理论的正当性

在认识到民事诉讼领域三阶层理论的优越性后，我国行政诉讼法学者也逐步倡导将诉的三阶层理论引入行政诉讼领域。

第一，行政诉讼引入诉的三阶层理论有其必要性。起诉条件的三阶层构造，为法官对诉的递进式评价奠定基础。此种阶梯式评价理论更契合行政诉讼的审判逻辑，既能够避免因全面审查而有所疏漏，又能够通过分段审查实现诉讼经济。换言之，基于司法资源与司法化解纠纷的双重有限性，阶梯式的起诉条件构造，有望同时发挥诉权保障与诉讼过滤的双重功用。

第二，行政诉讼引入诉的三阶层理论有其可能性。就引入后要件的内涵而言，学界基本达成共识。首先，起诉要件旨在评价诉的成立性，乃事实判断问题。起诉要件位于诉之审查的最低层次，通常表现为核对起诉状的法定记载事项是否齐备、诉讼费用是否缴纳等事项。例如按照《德国行政诉讼法》第81条第1款第1句的规定，起诉状中必须载明原告、被告和诉讼请求的标的。其次，诉讼要件旨在评价诉的合法性，是法院对当事人的实体争议进行裁判的前提条件，故又被称为“实体判决要件”。通说认为，诉讼要件包括当事人主体适格、受案范围、法院管辖、未重复起诉、诉讼标的未受羁束等。最后，本案要件旨在评价原告依法成立的诉讼请求，能否最终获得法院判决支持和保护，故又被称为“权利保护要件”。从行政机关的视角看，本案要件即是对系争行政行为是否违法的实质评价。

（二）行政起诉条件有待优化

对照诉的三阶层理论审视我国行政诉讼的法定起诉条件，可发现其尚有进一步优化的空间，具体表现为起诉条件的分散化与起诉条件的高阶化。

1.起诉条件的分散化

依据《行政诉讼法》第51条第1款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行政诉讼法解释》）第53条第1款的规定，法院仅对符合起诉条件的案件予以立案。就此，《行政诉讼法》第49条规定“提起诉讼应当符合”包括原告、被告、诉讼请求、事实根据、受案范围、管辖在内的6个起诉条件。有观点认为，我国行政诉讼法的起诉条件限于《行政诉讼法》第49条所列情形。但《行政诉讼法解释》第69条第1款罗列了立案后裁定驳回起诉的9种情形，并以“其他不符合法定起诉条件的情形”兜底。依体系解释，结合《行政诉讼法解释》第69条第1款第1项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”与第10项的兜底条款，本文认为，我国行政诉讼的起诉条件包括但不限于《行政诉讼法解释》第69条第1款所列举的情形。参与立法者也持相同看法，对于分散化立法不利于法律适用的质疑，参与立法者的解释是修法不宜调整过大，故保留原有表述。

但是，这一分散化立法有如下不足：其一，实践层面立案登记审查范围的适用标准不统一；其二，立法层面行政诉讼起诉条件排列缺乏逻辑结构。本文认为，建构统一的起诉条件体系是可能且必要的。首先，行政诉讼的起诉条件存在相对固定的逻辑次序。虽然民法的请求权基础亦散落在民法典各编，但学理上仍然建构了次序井然的请求权基础理论体系，便于请求权基础的检索。其次，建构起诉条件的理论体系亦是必要的。起诉条件理论体系的建构以服务裁判为目的导向。一是可以避免逻辑冲突，即免于检视特定起诉条件时，仍须以其他未审查的起诉条件为前提。二是可以提高诉讼效率，即优先检视易于判断的起诉条件，当前置条件不符时，则无须讨论后置条件。

2.起诉条件的高阶化

起诉条件的高阶化，国内最早是由张卫平教授提出，用于形容民事诉讼中起诉门槛过高的现象。我国行政诉讼法的起诉条件以民事诉讼法为蓝本，行政起诉条件不可避免存在高阶化问题，即使是立案登记制的出台也未将其根除。基于《行政诉讼法》第49条是行政诉讼起诉条件的核心规范，下文以此条款为主要分析对象。

依诉的三阶层理论，起诉条件可区分为起诉要件、诉讼要件与本案要件，但我国《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件并未严格遵循这一理论构造。首先，就第1项原告资格而言，1989年的《行政诉讼法》第41条以原告“认为具体行政行为侵犯其合法权益”这一主观标准作为原告资格的判断依据，但现行《行政诉讼法》第25条规定，原告系行政行为相对人及有利害关系的行政相关人。《行政诉讼法解释》第12条以列举并兜底的方式具化了何为“有利害关系”，由此，现行规范转向客观标准。故有观点认为现行法下的原告资格要件系诉讼要件而非立案要件。其次，就第3项后段的“事实根据”而言，因《行政诉讼法解释》并未指明原告对“事实根据”应具象化的程度，该要件可能同时对应诉讼要件或本案要件。如仅要求原告证明系争具体行政行为存在即可，则属诉讼要件；如要求原告证明系争具体行政行为存在且违法，则属本案要件。最后，第4项的受案范围和法院管辖，有观点认为属于诉讼要件，不宜在立案阶段审查。在《行政诉讼法》第49条列举的4项起诉条件中，仅“有明确的被告”和“有具体的诉讼请求”属于起诉要件，其余要件均渗入了诉讼要件乃至本案要件。

以上论述表明我国现行行政诉讼法并未遵循诉的三阶层理论。当然，这并不是说我国行政诉讼法一定要遵循这一通行理论。但是，我国行政诉讼起诉条件的高阶化确需借助三阶层理论进行降阶，化解如下实质性弊端：第一，逻辑上存在悖论。在高阶起诉条件下，法院的立案受理至少意味着承认诉的合法性乃至部分有理性。但若法院进一步审理发现不符合起诉条件，作出驳回起诉裁定，又否定了诉的合法性。简言之，先肯定后否定存在逻辑悖论。而在诉的三阶层理论下，若法院的立案受理仅审查起诉要件，至多承认诉的成立，并未肯定诉的合法。后续法院审查发现案件不符合诉讼要件，作出驳回起诉裁定并不违背逻辑的统一性。第二，有违程序正义。诉讼程序的设计是在保证公平的基础上兼顾效率，但如将涉及案件实体事项的诉讼要件乃至本案要件置于短暂的立案阶段审查，则有只顾效率不顾公平之嫌。一方面，短暂的审查时间无力评判高阶的起诉条件。我国现行法为化解行政诉讼立案难，要求法院在接收起诉状的7日内判断行政诉讼是否符合起诉条件，若无法在法定时限内判定的，应当先予立案。这一看似合理的方案，并未根本化解法院无力在短时间内判断高阶诉讼要件的问题。另一方面，立案阶段的职权主义调查不利于案件事实的查明。起诉条件高阶化，意味着法院审查“前置化”。更何况我国现行立案阶段，法院“前置化”审查的职权主义色彩浓厚，并未引入对抗程序，双方当事人并无充分陈述或辩论的机会，不利于案件事实的查明。

我国行政诉讼法虽然从形式上采纳立案登记制度接收诉状并出具书面凭证的“留痕”技术，在一定程度上化解“立案难”，但并未从制度层面解决行政诉讼法起诉条件分散化与高阶化的问题，更无从引导法院依法审查起诉条件。正因为没有将起诉条件纳入依法审查的轨道，法官存在较大的自由裁量空间，立案实践容易走向两极：一是借立案登记制名义不审查分散的起诉条件，一律立案后由审判庭裁定驳回起诉，导致诉讼程序不畅、影响司法效率；二是退回立案审查制，高阶的起诉条件为立案庭出具不予立案裁定书提供可能，当事人诉权无从保障。

三、行政诉讼立案的阶梯审查

在诉权保障与诉讼效率的协同导向下，有必要坚持“一盘棋”思维，构建阶梯式的起诉条件，重塑行政诉讼立案流程，使起诉条件与诉讼流程同向发力。

起诉条件再造与立案流程重塑，首应解决的是法院内部职能机构的分工问题。我国法院早在1997年就确立了立审分离原则，行政案件的立案不再由审判庭负责。有观点认为，在起诉条件高阶化背景下的立审分离会强化起诉难，而起诉条件低阶化后主要从事登记工作的立案庭亦无存在必要，故应取消立案庭。本文认为，仍应坚持立审分离原则，充分发挥立案庭的作用。原因如下：第一，现行行政审判资源日趋紧张，废除立案庭只会加重审判压力，不符合现实需求。第二，立案庭作为过滤诉讼的第一道阀门，是实现解决纠纷的重要关口。在对起诉条件进行降阶的前提下，其仍要发挥分流案件、筛除不适格诉讼的功能。第三，立审分离客观上阻隔立案权与审判权，有助于强化权力制约，统一立案标准，减少选择性立案的可能。

由此，在坚持立审分离的前提下，我国行政诉讼流程可以划分为立案庭阶段与审判庭阶段。下文以此为前提，以我国现行规范为基础，结合诉的三阶层理论，合理界分立案庭与审判庭应审查的起诉条件，构造配套审查程序。

（一）立案庭阶段的审查

1.起诉条件的低阶化

（1）限定起诉条件的范围

对于立案庭应审查的行政诉讼起诉条件范围，由广至窄可以划分为如下四种观点：一是“起诉要件+诉讼要件说”，该说认为，是否立案应考虑我国行政诉讼法规定的所有起诉条件，包括但不限于当事人主体资格、受案范围、管辖范围、具体诉讼请求和事实根据、重复起诉排除、起诉期限等。二是“起诉要件+渐进式诉讼要件说”，该说认为，立案审查范围原则限于起诉要件，但考虑案情的渐进式难度亦审查部分诉讼要件。三是“起诉要件+部分诉讼要件说”，该说认为，立案阶段起诉条件的审查范围应限于《行政诉讼法》第49条，至于《行政诉讼法解释》第69条规定的不符合起诉条件情形限于立案后审查。四是“起诉要件说”，该说认为，应遵循起诉条件的三阶层理论，将立案阶段的审查范围限于通行的起诉要件，包括原告自认适格、被告明确以及有具体的诉讼请求及理由。

“起诉要件+诉讼要件说”存在的问题就是起诉条件高阶化，已如上述，此处不赘，该说并不足采。“起诉要件+渐进式诉讼要件说”看似较合理，但存在两方面不足：第一，欠缺可操作性。该说以诉讼要件的复杂程度作为是否由立案庭审查的标准，但因技术性过强欠缺可操作的判断标准。第二，自由裁量空间过大。正因该说的可操作性不强，立案庭法官的自由裁量空间过大，有走向“选择性司法”的可能。这样既无法保障当事人的诉权，也无法发挥立案机制的过滤诉讼作用。“起诉要件说”最契合起诉条件的三阶层理论，也是比较法上的通行做法，但未必符合我国实际。

本文认为，相较于“起诉要件说”，“起诉要件+部分诉讼要件说”更为可取，即以《行政诉讼法》第49条作为立案庭立案审查范围。理由如下：第一，更契合我国起诉条件设置的规范意旨。起诉条件设置之功用决定了起诉条件设置之宽严。比较法上通行的低阶化起诉条件定位于单纯的诉讼程序启动，更契合“起诉方式”的说法，而非“起诉条件”。但基于司法资源与司法化解纠纷的双重有限性，我国起诉条件的设置旨在通过划定行政诉讼审判权的界限，过滤非必要诉讼，减少当事人诉累，节约司法资源。而单纯的起诉要件前置并无法发挥第一道“过滤”作用。第二，更符合我国立案庭与审判庭的业务分工。由何者审理部分诉讼要件实际上是法院内部审判资源的优化配置问题。在立审分离、案多人少的背景下，如立案庭只限于审查诉的成立，那么不仅过于加重审判庭的负担，也未充分发挥立案庭的作用。第三，更易于法规范上的解释学作业。依文义解释，《行政诉讼法》第49条明确规定提起诉讼应当符合该条所列条件，立案庭应当审查的起诉条件当然包括该条所列情形。而《行政诉讼法解释》第69条规定的是立案后应裁定驳回起诉的情形。依体系解释，尽管《行政诉讼法解释》第69条第1款规定了不符合《行政诉讼法》第49条这一情形，但是如立案庭在立案时并未审查出不符合第49条规定的事项，而在审判庭阶段查明的，仍可裁定驳回起诉。故在“起诉要件+部分诉讼要件说”下，经解释将立案庭应当审查的起诉条件限制在《行政诉讼法》第49条。若采“起诉要件说”，则要对《行政诉讼法》第49条进行法的续造，采取目的性限缩的解释方法，将原告资格、受案范围、管辖等诉讼要件排除在外。后一解释以《行政诉讼法》第49条存在隐藏的法律漏洞为前提，对规范的背离程度更大，更不易被接受。

（2）明确要件的审查程度

以《行政诉讼法》第49条作为立案审查范围，仍有起诉条件高阶化之嫌，故还需从审查标准上进行降阶。但是，审查标准上采形式审查、实质审查，抑或有限的实质审查、浅程度实体审查，纯属语词之争，并无实益。故本文直接讨论《行政诉讼法》第49条的4项起诉条件应达到何种程度即符合立案条件。

一是原告资格的满足度审查。原告资格的主观条件为原告主张其合法权益受行政行为侵犯，客观条件为原告须与行政行为有利害关系。主观条件采主张理论，诉权取决于原告的言词主张，即原告只需在诉状中载明系争行政行为致其权利受损的事实，即为已足。客观条件乃对“有利害关系”的判断。因司法乃追溯性的认识活动，法官对原告资格的判定应循序渐进，故在立案阶段对原告资格的认定标准不必过于严苛，由此采取可能性理论，即原告之权利“可能”因行政行为遭受损害即可。就证明标准而言，在立案庭阶段，原告承担的证明责任仅是初步的、表面成立的，不能要求其提供确切证据证明确实存在合法权益以及合法权益被侵犯。具体而言，如原告提供的证据表明行政行为的书面载体直接指向原告，此即已足。如行政机关未作出或送达行政行为的书面载体，此时原告须证明行政行为存在。例如，在原告投诉举报他人后，行政行为并不指向原告，此时原告还须提供初步证据表明其为维护自身合法权益而举报违法行为人。

二是被告明确度审查。依《行政诉讼法解释》第67条第1款，原告起诉状列明的信息足以使被告与其他行政机关相区别即可；至于起诉状载明的被告是否适格，则需要进一步审查确定。例如，在某公司诉湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政强制执行及行政赔偿案中，某公司在未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书情形下，其在金甲岭小城镇建设范围内的合法房屋就被强制拆除。某公司无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体，但是涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联，而珠晖区政府是负责该项目的行政机关。原告起诉状基于上述初步证据确定珠晖区政府为作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”。

三是诉讼请求和事实根据具体程度审查。诉讼请求的具体程度，以《行政诉讼法解释》第68条第1款所列8种诉讼请求为指引，须指向系争行政行为，并达到足以辨明内容的程度。因为没有明确的被诉行政行为，法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。作为起诉条件的事实根据，原告无需提供与本案有关的全部证据，只要能够证明行政行为存在且可能损害其权益足以支持起诉即可。立案庭不得审查证据的真实性与合法性，只要适度审查关联性。

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