1982年《民事诉讼法（试行）》认可了司法实践中行政诉讼的存在，但当时并未启动专门的《行政诉讼法》立法工作。是年8月，五届全国人大常委会在讨论海洋环境保护法时，曾就是否可以对行政处罚不服向人民法院起诉产生过争议，最终在彭真等人的“力挺”下使得相关条款落地。[[10]]到80年代末，决策层开始考虑制定专门的《行政诉讼法》，据江平先生回忆，将《行政诉讼法》的制定提上日程，主要是由于王汉斌、陶希晋等立法官员的推动，而非学术界的倡议。[[11]]为什么决策层在这个时期主动提起了立法动议，试图通过行政诉讼的方式将行政权力关进“法律的笼子”？
（一）经济转型中的经营自主权
理解行政诉讼的出现离不开当时的经济转型背景，行政诉讼与国家下放经营权给企业、发展经济的大局联系在一起。在计划经济条件下，各级政府直接掌握经济管理权，改革开放后这日渐成为企业的障碍，经济改革需要不断充实企业的自主权。邓小平曾提到，“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”[[12]]原中央编办主任张志坚先生认为，从上世纪70年代末80年代初开始，中央已经开始推行多种形式的利润留成，以便扩大国有企业经营自主权。[[13]]然而，中央的决策在地方受到抵制，地方政府希望保留辖区企业的经营权，以维持自己的财政税收。尽管中央在“央-地关系”中居于主导地位，但地方政府仍旧有各种办法来消极对待中央放权给企业的要求，科层化的制约难以打破。单纯依靠过去的行政系统内部的方式难以实现经济改革的目标，看似孱弱的法院恰好能够在“条块格局”下发挥一定的作用——通过引入司法权这一极，将可能侵犯企业经营自主权的纠纷纳入司法审查的范畴，打破地方权力天平的平衡，重新配置企业的经营权。[①]
在审理这些新颖案件的过程中，“经营自主权”这个市场经济下新名词的含义逐渐清晰起来，借助司法判决从纸面走向真实世界。工矿和企业也在中央的支持下摆脱了地方政府的控制，获得更多经营自主权，从而盘活了市场，发展了经济。[[14]]中央决定下放企业经营自主权的真实目的在于发展市场经济、促进生产，但在1984年颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》时，市场经济还未完全确立，《决定》无法直接从市场经济的角度去论证改革的正当性，只能采取迂回的论述方式：
由于社会需求十分复杂而且经常处于变动之中，企业条件千差万别，企业之间的经济联系错综繁复，任何国家机构不可能完全了解和迅速适应这些情况。
如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，那就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义，压抑企业的生机和活力。
因此，在服从国家计划和管理的前提下，企业
有权
选择灵活多样的经营方式，
有权
安排自己的产供销活动，
有权
拥有和支配自留资金，
有权
依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，
有权
自行决定用工办法和工资奖励方式，
有权
在国家允许的范围内确定本企业产品的价格，等等。[[15]]（着重号为引者所加，下同）
官僚主义和主观主义这两个“主义”，在中国共产党历史上一直是遭到批判的对象。《决定》给原先计划经济时代的企业管理方式戴上这两顶帽子，以便在政治上获得主动权，避免改革引起路线斗争的风险。但是，利益的重新分配会有阵痛，将企业的经营与控制权从地方政府手中收回，势必会影响到地方政府的收入，如何让地方政府愿意放下手中的权力？《决定》没有明说，需要在实践中去寻找合适的方式，摸索合适的手段，行政诉讼为这种转型提供了一个突破口。尽管司法机关在权力体系中的地位并不很高，但是在条块框架下，地方法院具有一定的独立性，可以在中央的支持下发挥一定的作用，很多研究也从侧面证明了这一点。如有研究指出，在最高法院的支持下，地方法院能够在策略性服从地方政府的表面下，推进行政诉讼的进程，反过来也提升了法院在地方政治中的地位。[[16]]法院助力经济转型，主要是通过审理侵犯企业经营自主权案件来实现的。
需要说明的是，侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的。在上世纪90年代初，行政诉讼中数量最多的是涉及公安、土地的行政案件，如1993年全国行政诉讼一审案件27911件，涉及公安7018件，土地8063件，城建2038件，林业1971件，其次才是工商571件。[[17]]这种分布与很多其他研究所展现的情形是一致的，龚祥瑞先生于1991-1992年间领导的调研结果也显示，在行政相对人打官司的对象中，土地（房产）机关、公安、工商、卫生、税务占比最高，分别为28.4%、27.3%、17.0%、10.2%、5.7%。[4]327由于当时的统计口径并不明晰，我们难以精确地发现原告构成情况的数据，如在《中国法律年鉴》中没有以行政诉讼的原告构成来进行分类的，但基本态势是清晰的。在1996年《行政处罚法》颁布实施之前，公民起诉行政机关的案件很少，张尚鷟先生指出，“
在这个期间，起诉到法院的行政案件，多数是涉及国家经济行政管理的‘官告官’的经济行政案件，这期间，‘民告官’的行政案件，在广大公民法制观念淡薄，一般还不愿意到法院去‘打官司’的情况下，告到法院去的涉及政府在行政管理活动中侵犯公民权利和利益的行政案件，是不多的。
”[[18]]
李本教授（Benjamin L. Liebman）通过实证研究也发现，在最早的环境行政诉讼中，原告基本上都是企业。[②]其实，在大量的涉及公安治安管理的行政案件中，也是为了通过司法权的介入，适度平衡公安机关在社会治理中的角色，最终改变新中国成立初形成的“国家安危公安系于一半”的局面，[[19]]这一变化在刑事诉讼中已经被更清晰地发现，从公安为中心转向公检法的分工、配合与制约，不仅仅是观念变迁的产物，更意味着社会治理体系的转型与重塑。[[20]]尽管侵犯企业经营自主权案件在数量上并不是最多的，但却是最受重视的，我们可以从最高人民法院院长所做的工作报告中看出这一重要性。
最高人民法院的工作报告是其向最高国家权力机关所做的工作汇报，能够体现其工作中“最闪光”的部分，本身就是研究司法中心工作的重要文本。在1992年最高人民法院工作报告中，“企业”被提到了14次；在法律服务经济的部分，工作报告提到要“加强对侵犯企业生产、经营自主权和向企业乱收费、乱摊派、乱罚款等案件的审理，维护企业的合法权益。”1993年最高人民法院工作报告提到“企业”16次；1994年最高人民法院工作报告提到“企业”17次。1992年《中国法律年鉴》在总结行政诉讼的中心工作时概括了三大任务，第一件就是“通过对侵犯企业生产经营决策权、产品销售权、投资决策权等行政案件的审理，制止行政机关侵犯企业经营自主权的行为，依法保障企业经营自主权落到实处，促进国有企业特别是大中型企业经营机制的转换。”[17]841993年《中国法律年鉴》将“依法妥善审理有关企业转换经营机制案件”作为行政诉讼的中心任务。[[21]]在下一小节我们还将看到，当时诸如《人民法院报》、《人民司法》等官方媒体也特别多地关注企业等行政相对人所提起的行政诉讼。
无论是公安角色的调整，还是企业经营权的重新分配，其原初动力都来自于国家转型所带来的权力再平衡的需要。在行政诉讼刚出现的时候，其重要的功能是推动经济转型，以便实现企业经营权从地方政府向企业的转移。法院利用法律条文的赋权将政府限制在合适的位置上，以此帮助国家实现权力的重新平衡。在重塑政府与企业的关系时，行政诉讼找到了自己的定位，并与国家重大改革的步伐同步起来。但是，行政诉讼像普通法中的令状一样，仅仅是启动了司法对行政的审查程序，企业和地方政府在经营权重组中到底会以什么样的格局定型下来，还需要看司法的具体运作。也就是说，允许企业提起侵犯企业经营自主权的行政案件，只是保护了他们的“程序性权利”，其实体意义的内涵与外延还未确定。企业的经营自主权到底包括了哪些内容？如何确定某种行为是否侵犯了企业的经营自主权？这就需要由法院在具体的行政诉讼中来确定。
（二）经营自主权的司法建构
在1993年修改宪法时，将第十六条中的“国营企业”改为“国有企业”，一字之别，凸显了全民所有制经济的所有权和经营权的区别，突出了国有企业的经营自主权和集体经济组织独立进行经济活动的自主权。[[22]]十四届四中全会（1994年）对社会主义市场经济做出决议之后，企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，经营者的前途与企业业绩直接相关，经营者更有动力按照经济规律来经营，而不再愿意受到各种外在干预。原先被认为是行政机关对企业的正常指导——改变企业性质、更换企业的重要负责人、把关企业所签订的合同、指导企业的销售与营销，都成了“侵犯”企业经营自主权的表现。1994年12月1日，11个高级法院和8个中级法院行政庭庭长会聚上海，召开了审理侵犯经营自主权案件座谈会。《关于审理侵犯企业经营自主权案件的若干问题》确认上述行政机关的“指导行为”为侵犯企业经营自主权的行为，并将之纳入行政诉讼的受案范围：
第一，行政机关行使行政管理权，对企业或实行企业管理的事业单位实施了变更名称，改变经济性质、变更或撤销法定代表人（国有企业除外），强行联营、分立或合并，核定资产的使用权或所有权，变更、终止或解除合同，干预、限制企业的供销渠道等影响经营自主权的具体行政行为，当事人不服起诉的，
法院应以侵犯经营自主权为由立案
；第二，对行政机关的摊派行为、属于具体行政行为的指令性计划行为、强令企业上缴税后利润等行为，当事人既可以以违法要求履行义务为由起诉，
也可以以侵犯经营自主权为由起诉。
[[23]]
在公有制一统天下的时代，私营企业必须要戴上“集体企业”的面具才能参与市场活动——私营企业也会以税、费等形式与行政机关“分享”一部分的所得。这种共生关系是特殊环境下的产物，一旦国家决策层认识到了企业独立经营更有效率的时候，私营企业就不再需要依赖地方政府的特殊照顾，经营者也就不再会与地方政府“合作”了，曾经登记为集体企业的私有企业就开始追求自己的独立经营权。明确企业的真正性质也成为国家治理的目标之一，这也是当时的重点工作。对个体、私人企业的变更企业登记性质，既可以保证私营企业的经营自主权，也可以使得国家的优惠的政策聚焦到国有企业，而不过分扩展到事实上的私营企业。
国家工商行政管理局在1987年发布的《关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业问题的通知》（法办[1987]69号）中做出三条规定，除了第三条规定违法登记的法律责任外，前两条涉及的都是如何清理错误登记，重点是要让个体经营、合伙经营、私营企业不再以集体经营的面目出现。这样做有两个方面的意图：首先是为了保证企业的自主权，使其免受来自地方行政机关的干涉，其次也是为了保证国家税收的需要——因为对不同性质的企业的税率是不同的，国家对集体企业的税率更低。《通知》要求司法机关在案件审理中，实事求是地认定企业性质，“司法机关在审理刑事案件或者经济纠纷案件涉及企业性质问题时，工商行政管理机关可以本着实事求是的精神，向司法机关介绍情况，建议是什么所有制性质就按什么所有制性质对待。”国家行政管理部门在1989年清理企业权属的不当登记时也重申了这种立场。
行政诉讼为重塑央地关系、维护企业经营提供了一个平台，但法院构建“企业经营自主权”的工作才刚刚展开，还需要通过各种途径宣传推广。自1985年开始，《最高人民法院公报》开始刊登经典案例，“公报案例”成为宣传法治的重要载体。“刘本元不服浦江县乡镇企业管理局侵犯财产权、经营自主权处理决定行政纠纷案”在《最高人民法院公报》刊登后，又经1995年的《中国法律年鉴》转载，具有相当的代表性，从中我们既能够发现此类案件中的核心争议是什么，更可以洞悉法院是如何通过审理此类案件、使“经营自主权”从纸面走向生活的。[③]
该案的案情如下：四川蒲江县刘本元曾与人合伙经营蘖碱厂，当时企业性质定位“集体（专业户联办）”，后来企业由刘本元独资经营，但是企业性质依旧被定为“集体”；此后，刘本元进一步扩大生产又开设了印刷厂、饮料厂，两家企业后来都是由刘本元独资经营，但是工商部门营业执照上仍旧被定为“集体（企业）”。1989年蒲江县工商行政管理部门根据国家工商行政管理部门的对个体、私营企业领有集体营业执照进行清理的规定，要求刘本元变更企业性质。当刘本元提出申请时，蒲江县乡镇企业管理局提出反对意见，干扰企业的正常经营，并擅自任免刘本元所经营的三家企业的领导职务，双方无法达成和解，所以刘本元向成都市中级人民法院提起行政诉讼。
在刘本元案件中，我们看到蒲江县工商行政管理部门与乡镇企业管理局的态度存在重大差别，这种差异给法院的司法介入提供了空间。工商行政管理部门是“条条管理”和“块块管理”相结合的，有动力去执行国家政策，工商行政管理部门很容易接受新政策，支持企业的独立经营。而乡镇企业管理局是“块块管理”，属于地方政府的组成部分，会更多地考虑当地的经济利益——这也是一种政治大局。正因为乡镇企业管理局的违法行为也是在维护地方官员的生命线，所以蒲江县党委、县政府并没有出现在这个案件中，最终，刘本元案件的解决还是要依靠司法手段。
在案件审理过程中，法院并不关注政治上可能的冲突，而是将问题集中在法律问题上——何为“经营自主权”？通过对“经营自主权”这一法律术语的解释，两个政府部门之间的冲突被法律化处理。成都市中级人民法院的一审判决书援引当时的《行政诉讼法》第54条第2项第1、4目的规定——当具体行政行为主要证据不足、超越职权的时候，法院应当判处撤销或部分撤销该具体行政行为——认定了蒲江县乡镇企业管理局的行为违法，由此肯定了刘本元的经营自主权。二审的四川省高级人民法院明确认定乡镇企业管理局的行为侵犯了刘本元的经营自主权，“这一行为致使刘本元失去了对其财产的实际控制，又使其无法阻止企业的生产经营，侵犯了刘本元的财产所有权和私营企业经营自主权。”“刘本元案件”是当时宣传的重点，在经济改革的经营权重组过程中，通过法院的审理，使得代表中央改革精神的条块管理的工商部门，与代表地方利益的块块管理的乡镇企业管理部门之间博弈的天平发生倾斜——借助法院这样一个中立第三方的介入，使得经营自主权落地生根。司法像一把剪刀，对纷繁复杂的社会事实进行裁剪，最终呈现出法律纠纷的模样，在判决书中我们所能看到的便是这种合法律化的努力。司法审判中的政治、社会后果考量一般体现在审委会的讨论中，通过审委会与合议庭的隐匿对话机制，法律之外的因素被化解或转化，进而判决书呈现出政治无涉的样子。[[24]]正是借助司法审判的去政治化处理，一方面使得经营权争夺变成法律问题，另一方面也使得行政诉讼发挥出其应有的作用。
（三）国家大局之中的行政诉讼
在市场经济秩序尚未巩固的情况下，法院通过判决限制地方政府的权力，需要有更多的技巧，以便使得这种行为看上去更容易被接受，解释法律成为了法院诉诸的重要手段。法院的解释具有很大的弹性，很多时候可以超越文意解释或者体系解释，给出一个更可能令人满意的结论。在审理侵犯企业经营自主权案件时，法院对条文的解释不仅仅是文意解释或者体系解释，更多会诉诸于司法所要服务的大局，如创造现代企业制度的国家政策。这一解释立场在法院推理中体现得很明显。
如1989年《行政诉讼法》第11条第1款第3项所规定，行政相对人“认为行政机关侵犯
法律
规定的经营自主权”的纠纷属于行政诉讼案件的范围，对这里面的“法律”要做何种解释？是否限制在全国人大及其常委会所颁行的“法律”之中？当时我们的相关立法并不完备，对企业经营的很多规定是由国务院部委的行政规章来做出的；如果对“法律”做狭义解释，就会使得实践中的许多纠纷难以被法院审理。对经营自主权所依据的“法律”的界定，实际上会对经营自主权的范围作出实质改变。法院系统最终采取扩大解释。为何做出这个方向的解释，将企业经营自主权的范围予以扩大？上海市高级人民法院的观点很具代表性：
在司法实践中，如果将此处的“法律”做狭义解释，那么人民法院立案审理侵犯经营自主权行政案件就仅限于受企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法调整的全民所有制企业、“三资”企业提起的侵犯经营自主权行政案件，而把受国务院颁布的城镇集体所有制企业条例、乡村集体所有制企业条例和私营企业暂行条例等行政法规调整的众多的集体企业、私营企业诉行政机关侵犯其经营自主权的争议排除在司法保护之外，
这是与当前深化改革、建立现代企业制度不相符的
。[[25]]
选择狭义还是广义的“法律”定义，最终不是来自法律的内部逻辑，而是需要与时代精神结合起来：司法需要服务于国家推进经济改革的使命，服务于建立现代企业制度的时代诉求。通过这种服务大局的解释，法院在利用行政诉讼维护企业经营自主权时，不断扩大其审查范围。本文无法对法院的这些技巧做一个全面的介绍，但可以确定的是，法院的策略性解释是根植于国家大局之中的，政策性考量要强于法律内部的逻辑性解释。也正因此，一旦国家大局发生转变、不再需要各种力量介入以保证企业的独立经营时，司法机关的任务就会发生改变；当完成了助力经济转型的任务之后，行政诉讼开始在培育公民权利意识的过程中发挥作用。也正是在后一个阶段，行政诉讼法研究中原先预设的“民告官”才真正走向社会、在司法实践中落地生根。
在经济转型任务大体完成之后，公民个人开始成为行政诉讼原告的主要构成部分。有研究分析了2009、2010年中国56家法院的4127份行政一审裁判文书后，发现“公民作为原告的案件占79.5%”，[[26]]行政诉讼也开始转到重点保护公民的权利上来。行政诉讼的“民告官”的本来含义被学术界一再阐发，学者不太愿意将行政诉讼当作是推进国家大政方针的工具，而是按照公私对峙的视角来理解行政诉讼，“讨个说法”的秋菊逐渐成为行政法学界的“英雄”。在上世纪90年代，秋菊的“民告官”具有重要的象征意义，因此尽管有秋菊的困惑，但是“秋菊的官司输也好，赢也好，都还在其次。重要的是，影片向我们展示了改革时代觉醒之后的农民形象。”[[27]]在何海波教授的学术史式的著作中，以彩页印刷了多幅有纪念意义的照片，电影“秋菊打官司”列入其中，而巩俐扮演的“秋菊”与龚祥瑞、王名扬、张尚鷟、罗豪才、应松年等教授一样，拥有一张特写照片。[[28]]
（一）行政行为的“社会效力”
为了更好地培育公民与政府对峙的能力，理论界和实践界“合谋”式地推动行政诉讼的重心转移，进一步地扩大法院审查、监督行政行为的范围。在行政诉讼的受案范围问题上，调整被告认定标准，扩大司法审查的范围，一直是学界主流看法。在具体的行政案件审判中，法院如何扩大其审查的范围，提升对公民的保护？上海市普陀区法院在审理“43户居民诉普陀区规划土地局建筑工程执照案”中，借助行政行为“社会效力”理论，将行政诉讼原告范围扩展到非直接行政管理人，最高人民法院通过批复认可了这种解释。该案在行政诉讼历史上意义重大，如在最高人民法院行政庭原审判长蔡小雪先生的口述著作中，就将其列为标志性的案件之一。[[29]]
有利害关系是行政相对人提起行政诉讼的实质条件。1989年《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。实际上，有利害关系是行政相对人主观上的认识，在实践中这一条由人民法院去判断，一般认为必须是行政管理的直接相对人才可以提起行政诉讼。那些不是行政行为直接针对的、但又认为其权益受到侵害的公民、法人或者其他组织，是否有权提起行政诉讼？上海市普陀区法院在“泰山二村43户居民集体状告普陀区规划土地局批准泰山二村第一居民委员会搭建自行车棚案”的判决中，利用行政行为“社会效力”理论，事实上扩大了行政诉讼原告范围，这种做法先是被上海市高级人民法院肯定，后来又被最高人民法院作为正面典型予以宣传。[④]
普陀区规划土地管理局批准泰山村第一居民委员会建造自行车车棚，二村部分居民认为建造行为违反了城市规划、绿化、电力保护等规定，且侵犯了自己的通风、采光、通行等合法权利，请求法院撤销这一批准行为。规土局的行为是对居民委员会做出的，43户居民并不是这一行政行为的直接相对人，他们是否是适格的原告？当时的通说认为，行政诉讼的原告必须是（直接）行政管理相对人，普陀区人民法院所审理的43户居民只是相邻人，不具备提起行政诉讼的资格。相邻人的权利保护首先应从行政复议入手；如果对行政复议不服的话，对行政复议结果可以提起行政诉讼——因为，此时43户居民已经是新的行政复议行为中的直接管理相对人了。[[30]]然而，在该案的判决中，普陀区人民法院从保护合法权益的角度出发，作出了有利于原告权利保护的决定。
上海高院行政庭在文章中认为，原告不必须是直接的管理相对人，
“即使是针对他人作出的具体行政行为，在给他人设定权利和义务的同时，如公民、法人或其他组织认为该具体行政行为也给自己设定了权利或义务，侵犯了自己的合法权益，具备行政诉讼法第四十一条规定的其他条件的，也可据此提起行政诉讼。
”[[31]]这样的解释在事实上将原告资格进行了扩张，较为有力地保护了公民的起诉权，后来的许多宣传也是从这个角度来阐释的。上海市高级人民法院的周虞法官从区分行政法律关系和行政诉讼法律关系的角度，主张将非行政管理相对人纳入到行政诉讼原告范围之中：
