淮安发展枢纽经济的历史经验与现实优势

名城网事 · 公众号 · · 2025-02-09 10:46

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【编者按】历史上的淮安“因运而兴、因运而盛”，素有“运河之都”美誉。然而，随着清代中后期交通区位优势的丧失，淮安经济社会发展一度陷入迟滞。如今，淮安市委市政府大力发展枢纽经济，积极重塑“运河之都”繁华盛景。本文梳理明清时期淮安作为运河重要枢纽城市盛极而衰的过程，以期鉴古知今、彰往察来，推动城市复兴梦想照进现实，为全力推进中国式现代化淮安新实践贡献力量。

一、兴盛，明清两代淮安经济繁荣发展

自隋唐以来，尤其是明清时期，随着经济重心的南移，江南地区日益发展成全国的经济重心。淮安凭借独特的地理位置，成为南北水运的枢纽、东西交通的桥梁，是运河沿线重要的枢纽城市，素有“九省通衢”“七省咽喉”之称，经济得到空前发展。

战略集聚，枢纽城市地位彰显。就漕运而言，明清时期，淮安是漕运指挥中心、漕船制造中心、漕粮转输中心。就盐政而言，两淮是全国产量最高的盐区，淮安是淮北食盐的集散中心，明代的淮安盐运分司、清代的淮北盐运分司和淮北盐引批验所均驻于淮安境内。就河工而言，南宋黄河夺淮以后，淮安地处运河、淮河、黄河的交汇处，明代总督漕运通常兼任总理河道，清康熙年间河道总督迁至清江浦，雍正以后改为江南河道总督，而“清口—高家堰”尤为清代治河成败的关键。同时，为了稳定漕运、保障国家财政税收，明清两代还在淮安设置了淮安关、守备太监、盐运司等衙门，这些机构一方面强化了封建国家对漕运的管理，另一方面也提高了淮安府在全国的政治、经济和文化地位，淮安因此出现了前所未有的繁荣景象。

明代水利机构与职官设置

产业集聚，地方经济迸发活力。明清两代淮安的经济发展是由三大经济支柱支撑起来的：漕运及运军所带土宜（特产）、私盐，活跃市场；过境商品贸易增加钞关税收，繁荣经济；而两淮盐业的营运以及大量盐商的进驻，则对于城市的繁华具有直接推动作用。自明永乐年间开始，每年经淮安北运漕粮达300余万担，随船还携带了大量免征税钞的商货，伴随着大量流动人口过境，极大地拉动了周边消费，“清淮八十里，临流半酒家”，呈现出一派欣欣向荣的景象。万历《歙志·货殖》记载，“今之所谓都会者，则大之而为两京，江、浙、闽、广诸省；次之而苏、松、淮、扬诸府，临清、济宁诸州……”。清乾隆年间，运河沿线临清、淮安、扬州和浒墅四大榷关，平均每年各关税收为50.5万两，而淮安关最高，达62.3万两。商品经济的繁荣和大额税收、盐利的加持，使得淮安成为当时全国数得上的重要城市。

板闸税关盛况图

（选自《淮安里运河·名胜篇》，江苏凤凰文艺出版社出版）

人口集聚，城市规模日益扩大。明清两代淮安经济的繁荣，吸引了大量外地商人的流入，正所谓“舟车阗咽，利之所在，百族聚焉”。到清代初期，淮安城外聚居的商人至少有一万余人，“城外商贾辐辏，较胜城中”。随着外来人口的大量涌入，使得淮安人口急剧上升，据乾隆《淮安府志》等有关史料记载，淮安府治所山阳县（今淮安区）常住人口“不下数十万”。若将之与清江浦两处相加，人口数字更为庞大、惊人。与此同时，淮安城市发展也逐步达于鼎盛。从末口到清口，夹岸五十余里，有淮城、河下、板闸、钵池、清江浦、王家营、西坝、韩城、杨庄、码头、清口等十来个城镇，“夹岸数十里，街市栉比”，形成以运河为纽带的“城镇链”。“淮郡三城内外，烟火数十万家”，淮安城市规模居于全国名邑大都的前列。

二、没落，清代中期以后淮安经济发展进入低谷

在明清两代淮安经济繁荣的表象下，存在着诸多隐患，其中最主要症结是淮安经济过分依赖于由漕运与盐运而兴起的过境贸易，城市服务业发达，而其他的经济类型发展迟缓，城乡经济差距过大，一旦运河水运中断，失去了地理上的优势，这座一度繁盛如同省会的城市很快一蹶不振。

错失政策转型机遇，经济发展失去重要支撑。随着运河河道淤塞日益严重，河运不畅，道光六年（1826）开始，清廷开始改漕粮河运为海运，淮安最大的官营流通物资逐渐消失。道光十三年（1833），两江总督陶澍在淮北正式将纲盐改为票盐，即取消总商，普通商人均可持照买盐销盐。清廷在漕粮和盐运方面的制度性改革，伴随着淮安榷关的日益衰败，直接导致淮安地区经济陷入萧条。光绪三十一年（1905），漕运总督因无漕粮可运而撤销，标志着淮安不再具有南北漕运的中枢作用。到宣统三年（1911），清江浦人口已不足10万，淮安城面目全非。后经战乱等外部环境破坏，淮安经济一直难有起色。新中国成立后，直至21世纪初，淮安被长期定位为“农区”，是全国商品粮基地，二、三产业发展磕绊不前，始终无缘政策利好的“快班车”，与苏南等经济发达地区的差距越来越大。

清道光年间漕运总督杨殿邦奏折底稿，阐述了对于河海并运的看法，主张重视漕运

（淮安市博物馆藏）

错失交通转型机遇，水陆交通枢纽地位丧失。清朝后期，淮安的地位江河日下，农副产品皆绕海道而行，“冀豫之物不能南来，湖广江汉之产未能运京”。即便是闽越江浙之货，“半附轮船转运他处”,商业流通大受影响。据光绪《淮安府志》记载，淮安自海运后，“云帆转海，河运单微，贸易衰而物价滋”。20世纪初，津浦铁路和陇海铁路通车后，淮安南船北马的冲要位置消失，客人大多改乘快捷便利的火车，从而使得淮安的客货运输、饮食服务等业态迅速衰落。鲜为人知的是，淮安曾是中国最早议修铁路之地，清末淮安就建成了清江臧家码头（今亿力·未来城附近）到西坝、杨庄（淮阴区境内）的短程铁路。后因辛亥革命爆发，清廷被推翻，刚刚起步的淮安铁路建设戛然而止。直至1998年，新淮铁路建成通车，才结束了淮安这座昔日运河名城“地无寸铁”的历史。

错失产业转型机遇，长期陷入经济衰退泥潭。尽管从清朝中期开始，淮安因经济发展不景气，城市地位日渐式微，但仍是江苏乃至全国相对最早接受西方科技文化影响的地区。曾参与了轰轰烈烈的“洋务运动”“戊戌变法”和“清末新政”，在全国范围内率先设立了电报局、警察局和新式学校，开办了铸造钱币的铜元局，创办了棉纺织厂、面粉厂、轮船公司等近代企业。虽然，淮安在清末民初的现代化进程起步较早，但因为体量小、结构单一、技术力量薄弱、战争破坏等综合因素，导致工商业门类很不齐全，外向度不高，市场发育水平较低。加之缺乏促进经济发展的人才、资金、外部环境，特别是思想观念方面抱残守缺，以致无法形成高速发展的势头，缺少核心竞争力，经济发展一直在低水平上徘徊，并对后世产生了很大影响。

1904年设立的清江浦铜元局大门

（淮安市档案馆藏）

三、崛起，新时代淮安枢纽经济发展焕发生机

淮安在历史洪流中的起起伏伏，演绎着这座城市的沧桑变迁。从昔日的“运河之都”到如今的“枢纽新城”，淮安用奋进不辍的笔触继续书写经济腾飞的崭新华章。当前，全市上下正众志成城发展枢纽经济，处处彰显出这座城市的奋进赶超之心。

战略政策叠加，为淮安枢纽经济提供重要契机。淮安作为长三角经济圈和环渤海经济圈交汇节点城市，长三角一体化发展、一带一路、大运河文化带、淮河生态经济带等国家战略在淮安呈现“丰字型”汇聚，是江苏省级战略“1+3”重点功能区中江淮生态经济区的核心区、沿海经济带的纵深腹地。随着长三角区域一体化发展的深入推进，将有利于淮安充分释放区位优势，降低要素流动成本，提升对外开放水平，承接长三角区域产业转移，实现经济的高质量发展。同时，大运河文化带建设为淮安的文化旅游产业发展提供了新的动力，通过深入挖掘和弘扬大运河文化，打造独具特色的文化旅游品牌，使文化遗产绽放时代光彩，让“运河之都”再铸辉煌。此外，淮河生态经济带的发展也为淮安经济建设注入新的活力，有助于整合沿河各城市资源，联手推动产业技术创新和产业优化升级，促进城市组团发展。江苏省委、省政府还明确了淮安建设长三角北部现代化中心城市和全国综合交通枢纽的发展定位，建立了淮安台资集聚示范区建设省联席会议、宁淮挂钩合作、淮昆台资经济协同发展等机制，为淮安汇集创新资源、做强科创产业、加快发展新质生产力提供了强有力的战略支撑。

淮河生态经济带空间布局图

基础设施齐全，为淮安枢纽经济打下良好基础。1978年前，淮安境内仅有徐淮、淮沭新等屈指可数的几条干线公路，县乡道路也较为落后。改革开放以来，淮安统筹发展“公铁水空管”的现代综合交通运输体系，为构建新发展格局、推动高质量发展提供了有力保障。水上交通方面：目前，全市拥有航道73条、码头93座、泊位358个，全力推进散改集、公转水、铁水联运，开辟至阜宁、扬州、淮滨等21条水运集装箱航线，开通“淮安—连云港”“淮安—上海”“淮安—宁波”3条海铁联运线路，内河集装箱吞吐量多年位居全省第一。陆上交通方面：作为国家公路运输枢纽的淮安，京沪、长深等6条高速公路穿境而过，在苏北率先建成城市高速公路环，实现县城全部通高速公路，是环渤海经济区、长三角、东部沿海等地区沟通联系的重要通道。同时，聚力打造“米”字形高铁网，徐宿淮盐、连淮扬镇、宁淮城际三条高铁将在淮安交汇贯通，沂淮、沿淮、淮泰铁路建设提上日程。航空交通方面：2010年，淮安涟水机场建成通航，实现了淮安人的“飞天梦”。经过十余年的发展，已完成机场二期扩建，正在实施机场三期扩建。先后开通运营客运航线40余条、全货机航线7条，年旅客吞吐量突破200万人次、货邮吞吐量约2万吨。一座流量超大、名副其实的“枢纽新城”成为生动现实。

2022年6月15日，淮安涟水国际机场三期改扩建工程开工仪式举行

项目加快集聚，为淮安枢纽经济增添强劲动能。发展是首要任务，项目是第一支撑，百亿项目在构建现代化产业体系中的作用越来越明显。随着淮安市百亿级制造业项目招引2021年实现从“0”到“1”的突破，巨石玻纤、台华新材、捷泰新能源、天合光能等一批投资超百亿元的大项目纷至沓来。截至目前，淮安在建百亿级工业项目14个，其中首期竣工投产10个。这些重大项目成为拉动投资增长、促进经济发展的重要载体。淮安立足仍处于新型工业化中早期这一阶段性特征，坚持突出高端化、智能化、绿色化标准，聚焦推进但不局限于“7+3”先进制造业集群，大力推进“智改数转网联”，在绿色食品、新材料等优势领域打造一批千亿级产业集群。同时，不断培育壮大新兴产业和未来产业，在现有“三根丝”“新三样”等旗舰项目基础上积极招引落地一批新的优质项目，加快发展人工智能、储气储能等新兴产业，科学论证布局未来产业，抢占新一轮竞争制高点。

2023年2月8日，中国巨石淮安涟水玻璃纤维零碳智能制造基地奠基暨一期项目开工

营商环境优化，为淮安枢纽经济发展保驾护航。从1999年开始，全市开始探索经济发展软环境建设，努力提升政府服务能力，“百姓是天、企业至上、客商为重”的服务新理念得以树立。之后，淮安市从“集中重点整治”“建章立制，长效管理”“市县联动，全面推进”“行政提速”“行政再提速，有诺必践”“行政创新，服务创优”等方面加强软环境建设，有效提升了淮安城市竞争力，吸引了众多国内外投资者的目光。2010年，淮安市委、市政府着手打造“效能淮安”品牌，依托优质服务的核心竞争力，赢得区域发展优势，为客商干事创业、企业做大做强创造最有利的发展环境。近些年，全市上下牢固树立“项目为王、环境是金”工作导向，深入践行“做的要比说的好、服务要比需求早”101%服务理念，着力打造优质服务生态体系，谋划推出一系列具有创造性、引领性的改革举措，提供“物流成本最低、要素成本最低、服务环境最优、办事效率最高”的服务保障，实现经营主体满意度和营商便利度“双提升”，有力推动淮安经济在高质量发展之路上行稳致远。

当前，枢纽经济作为优化经济要素时空配置、重塑产业空间分工体系、全面提升城市能级的经济发展新模式，越来越受到特别关注。淮安需要认真总结历史经验教训，学习借鉴先进地区做法，不断优化综合立体交通运输体系，大力培育枢纽偏好型产业，加快引进“链主”“专精特新”企业，持续强化政策环境供给服务，努力打造更具竞争力的枢纽经济“新高地”，为建设长三角北部现代化中心城市奠定坚实基础。

本期作者：淮安市档案馆档案编研处

来源：江苏档案

前程巳锦，巳喜临门

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