【理论与实务】潘基俊：对违法建筑上合法权益的行政赔偿问题如何精准审查

重庆检事儿 · 公众号 · · 2025-02-05 10:03

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2025年2月5日，《检察日报》第7版刊登重庆市检察院第一分院三级高级检察官潘基俊的理论文章《对违法建筑上合法权益的行政赔偿问题如何精准审查》一文，内容如下：

张某某在重庆市B区某街道办某湾村集体土地上搭建了一套房屋。2007年3月26日，张某某与艾某某签订协议，在该房屋旁边150平方米的场地上另加房屋、地沟后，将该房屋租赁给艾某某开补胎店，直至2020年3月14日。艾某某随后又搭建了一个46平方米的彩钢棚，并购置了相应设备，经营补胎店。

2019年9月2日，某街道办对张某某送达某重点区域违法建筑综合整治的通知书，称张某某的房屋在此次整治范围内，限其在同年9月5日前对违法搭建的彩钢棚等自行拆除，张某某于当日签收该通知书。2019年10月11日，某街道办拆除了该彩钢棚。艾某某随后起诉至法院。一审法院以某街道办未举示县级政府作出的强制拆除决定或者公告以及责成某街道办进行强制拆除的证据，没有履行行政强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定为由，于2022年5月16日判决确认某街道办拆除彩钢棚的行为违法。之后，艾某某提起行政赔偿诉讼，要求对其彩钢棚、卷帘门损失，停产停业损失，租金损失及室内物品损失合计5万余元予以赔偿。一审法院认为彩钢棚、卷帘门损失不属于国家赔偿范围，停产停业损失、租金损失不存在，室内物品损失缺乏事实依据，均不予支持，故判决驳回其诉讼请求。提起上诉、申请再审均被驳回后，艾某某向检察机关申请监督。

本案的争议焦点在于，艾某某搭建的违法建筑上是否有应当保护的合法权益，该合法权益遭受不法侵害后是否应当得到赔偿，如何认定赔偿金额。

针对上述问题，存在以下分歧意见：

第一种意见认为，受害人只有在其合法权益遭受侵害时，才有获得国家赔偿的权利。本案中，某街道办拆除的彩钢棚系艾某某未办理合法手续而修建的违法建筑，不属于合法权益，故不享有获得国家赔偿的权利。对于室内物品损失，因艾某某无法举证证实有物品存在，法院无从根据经验法则判断物品的价值，故该主张缺乏事实依据，也应不予赔偿。原审法院正是持此种意见。

第二种意见认为，即便被拆除的是违法建筑，但违法建筑上仍应有合法权益，当该部分权益在国家机关和国家机关工作人员行使职权时遭到不法侵害，受害人有权获得国家赔偿，故应当综合运用证据规则来予以认定。

笔者同意第二种意见，认为原审判决不当，检察机关应依法监督，理由如下：

根据国家赔偿法第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。对行政赔偿要素的审查不同于对民事侵权行为的审查，一是违法性已经经过司法确认，二是要注重对合法权益的审查，三是行政诉讼证明责任存在特殊性，因此，审查违法建筑上合法权益的行政赔偿问题，可从合法权益、因果关系、证明责任等三要素入手展开：

一、合法权益要素：彩钢棚、卷帘门、室内物品应属于违法建筑上的合法权益。赔偿起到的是填平损害的作用，如果违法行政行为所侵害的权益并非合法权益，对当事人而言，损害的发生只是恢复了法律上应然的状态，无损害则无赔偿。因违法建筑是非法建设而形成，其建设目的、方式均不具有合法性，因此违法建筑本身不能被认定为合法权益，如果遭受侵害便不能获得赔偿。当事人在搭建违法建筑的过程中使用的易耗型建筑材料，如水泥、河砂等，与违法建筑混为一体，作为违法建筑的一部分不具有独立性，行政机关在实施强制拆除行为时，基于行政优益权的考虑，应被允许对违法建筑本身造成必要的破坏，因此该部分权益也不是合法权益。但对于可独立存在且具有可分性的建筑材料，不在行政优益权考虑范围内，则不宜一概被认定为不合法权益。强制拆除必然存在被拆的建筑材料和室内物品的归属问题，只要来源合法、未经没收，其所有权则仍应属于权利人，该部分应属于合法权益。

本案中，某街道办于2019年10月11日拆除的案涉房屋系艾某某未经办理手续而修建的违法建筑，其建设所用的彩钢棚、卷帘门等建筑材料在被拆除后价值减损较小，仍具有可回收利用的价值，可独立于违法建筑本身而存在，具有可分性，故属于艾某某的合法权益，在遭到某街道办违法强拆行为的侵害后，该部分应当获得赔偿。

二、因果关系要素：违法强拆行为与损害后果之间存在因果关系。因果关系是确定赔偿责任的前提。本案中，行政机关的拆除程序违法、拆除方式违法，均导致了损害结果的发生。一是拆除程序违法，侵害了当事人的自行拆除权。在违法建筑拆除程序中，行政机关作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制权的机关才可实施强制执行，即当事人具有期限利益。该期限利益给当事人带来了两种实际利益，即对违法建筑法定拆除期间事实上的使用权和期限内自行拆除违法建筑的权利。当事人若自行拆除，一般会妥善处理和保管被其自行拆除下来的建筑材料和室内物品，最大限度减少损害结果的发生。本案中，法院已认定某街道办拆除案涉彩钢棚时，没有履行行政强制法的相关程序性规定，侵害了当事人的自行拆除权，与案涉违法建筑上合法权益的损害结果之间存在因果关系。二是拆除方式违法，强制拆除方式不当导致侵害结果。行政机关在拆除违法建筑的过程中，应当按照比例原则，尽到合理注意义务，如妥善拆除并保管或移交被拆除下来的财物，把对当事人造成的损害降到最低。本案中，某街道办仅举示了《某重点区域彩钢棚等违法建筑综合整治通知书（存根）》、执法人员的调查笔录等证据证实其拆除行政行为的合法性，但上述证据并不能证明在强拆过程中，艾某某等所有权人是否在场，行政机关是否已尽合理注意义务尽量避免建筑材料和室内物品的价值损失。而行政机关对拆除方式是否恰当的举证责任应由行政机关承担，因其未能举证，故应承担不利后果，行政机关的不当拆除行为与违法建筑上合法权益的损害结果之间存在因果关系。

三、证明责任要素：受害人证实存在损失的事实。行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。另从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《解释》）第四十七条规定和《重庆市查处违法建筑若干规定》第十五条的规定可知，法律法规首先将提供证据来证明物品损失的责任赋予监督申请人，但如果强拆时监督申请人不在现场，或者行政机关未尽清点、妥善保管的义务，那么室内物品损失的举证责任将赋予行政机关，即行政机关需要提供证据证明强拆时没有造成室内物品损失，如果行政机关不能提供证据将承担不利后果。本案中，某街道办举示的证据并不能证实其在强拆过程中，对相关物品已尽到清点、妥善保管的义务，因此，举证不利的后果应由某街道办承担，而不能由艾某某承担。但根据《解释》的相关规定，法院应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，全面、客观、公正地分析判断证据材料，准确认定案件事实。本案中，因举证责任不在艾某某，法院不能以其不能举证、没有事实依据为由决定不予赔偿。且艾某某已证实存在彩钢棚、卷帘门，室内存在钢管、电线、水泵、废铁等物品，并举示了物品照片、购物收据等佐证，证实购买电线、水泵、彩钢棚和卷帘门花费了2万余元，某街道办举示的执法人员调查笔录也证实艾某某搬了机器、架子、轮胎这些修换轮胎所需的工具材料在店内经营。根据逻辑推理和生活经验，上述物品的属性与艾某某经营补胎店的属性相匹配。故法院应当结合艾某某的诉讼请求和案件的客观事实，以生活经验和常识，基于公平原则，客观地酌定损失数额。

处理结果：检察机关制发再审检察建议书，被法院采纳。在法院再审阶段，经法检两院共同协调，艾某某与行政机关达成了调解协议。

来源 | 检察日报、重庆检察一分院

文字 | 潘基俊

编辑 | 晏晶

排版 | 周雅丽审核 | 张博

主编 | 陈伦双