专家报告丨沈迟：特色小镇的热和冷

特色小镇的发展历程——“四个阶段”论

改革开放以后，小城镇发展最辉煌的历程是1980年之后，小城镇在当时具有重要战略意义的原因，首先是因为改革开放的政策先从农村包围城市，农村率先于城市实行改革，而工业化初期的经济状况使得城市中的国有企业发展受缚，因此形成当时“离土不离乡”的特色。

到1985年，中央1号文件对城镇化最大的影响，是提出农民可自带口粮进小城镇务工经商，在此阶段随着工业结构大调整，乡镇企业蓬勃发展， 一大批崛起的小城镇开辟了城镇化的新进程 。

到了90年代，国务院出台一系列意见和政策扶持，确立了小城镇在我国城镇化过程中的重要作用。

2000年以后，国家发改委公布的三批试点城镇、住建部绿色重点小城镇试点示范等一系列文件出台，进一步促进小城镇发展。但此阶段开始小城镇发展具有明显的分化特征：珠三角地区的小城镇发展依旧繁荣，吸纳大量的劳动力就业；但中西部小城镇却面临人口大量的流失。政策本身并没有大的变化，是 经济特征、投资趋向决定了小城镇发展分化的现实 。

2015年至今，从国家新型城镇化规划到2015年4月在浙江推出的特色小镇主题，得到了中央的肯定，重视特色镇的发展， 强调城镇特色 。

从新闻媒体的指数来看，对特色小镇关注度热点非常高，由冷到热，再冷再热。从百度指数来看，特色小镇在2016年之前搜索指数一直为零，直到2016年7月三部委下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》才逐渐升温，至2016年10月发改委发布《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》、住建部公布第一批全国特色小镇名单，特色小镇的热度达到第一个峰值。2017年3月的两会、7月住建部公布第二批全国特色小镇名单使小镇热度一直持续。

网络舆情：特色小镇热度由“冷——热——再冷却”

特色小镇舆情公布多的现状反应了背后的投资也多，资本对特色小镇的建设也有非常大的热情。根据国内已建成特色小镇的样本估算，如果全国1000个特色小镇全部建成，总投资将达到3-5万亿左右，因此， 各类资本均表现出对特色小镇的热情 。

特色小镇建设基数庞大，较为著名的地产企业如万达、绿城、碧桂园等都参与了特色小镇的开发投资。各级政府、部分中央部委、部门还有大批建设计划，根据《华夏时报》的报道，2017年末全国计划建设的特色小镇总量将多达五、六千个。

国家各部委发布的特色小镇相关文件中，肯定了特色小镇建设对深化供给侧改革，推进城乡协调发展的重要作用，表明了支持特色小镇建设的明确立场。

许多地方政府也明确了以特色小镇为依托，带动地方经济、产业、基建、文化发展的指导思想，制定一系列特色小镇建设的发展目标，以及各种奖补政策。地方政府的支持有几大特点， 一是创建主体不局限于建制镇，企业、政府均可为创建主体；二是政策扶持更加多元；三是考核机制更加动态；四是指导细则更为明确 。

一是盲目定数量，轻质量。 政府在推进特色小镇上的力度过大，纷纷制定了高规格规划，开发建设成本过高。地方政府纷纷动员房地产商主导开发，很多政策几乎是促进房地产发展的翻版。 国家鼓励特色小镇发展的初衷是由于现今的体制机制束缚了一些经济活力很强的小镇，或者说非镇非区的地方，要把束缚因素解除，给它们的更好的发展机会 ，而不是给那些自身财政都无法支撑的小城镇。因此，部分省份在规划特色小镇时盲目定数量是存在很大问题的。

已出台特色小镇规划的省份

二是融资风险加大。 财政部的50号文和87号文对政府和社会合作的PPP模式，设定了一系列的底线和限制。87号文还强调，严禁利用或虚构政府购买合同进行融资。通过上述两个文件严格控制金融风险。当然， 如果确实有条件建设特色小镇的，融资手段也应该多元化，但是也要预防风险 。

三是特色小镇特色不鲜明。 国家三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》指出，特色小镇的特色应定位在休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等富有活力的要素方面。 特色小镇的培育首先应该有自身资源禀赋的条件，而后有集聚的产业优势才能形成。 而当下很多特色小镇的特色缺失，并没有做到产业定位“特而强”、功能叠加“有机聚合”、建设形态“小而美”、机制制度“活而新”。

四是没有产业支撑。 特色小镇和重点镇、中心镇不同，特色小镇必须要有产业支撑，而重点镇和中心镇可以没有产业支撑。 特色小镇是发展特色产业、创新创业的地方， 这些产业既能够在特色小镇很好的生存，又能与大城市、经济中心便捷的联系。

五是缺乏人口支撑。 2015年，跨省流动农民工80%流入地级以上城市，省内流动农民工54.6%流入地级以上城市，乡镇为人口流出主要区域。在国家新型城镇化规划中，小城镇的确是有一定的分工，但不是主力军，主力军是城市群，是大中城市、地级以上的城市。小城镇中很少一部分具备创新创业的基础条件或者培育的条件，可以成为特色小镇。但并不是所有的小城镇都可以做成特色小镇， 不是特色小镇也一样具有发展前途，做好小城镇应具备的服务功能，国家也会有相应的支持 。

六是没有市场支撑。 没有市场，企业就没有持续的生命力，小镇就没有生命力。 小城镇靠近城市还是远离城市，发展条件很不一样。 同样的产业，在不同的特色小镇，其支撑是完全不同的。

七是需要资金支撑。 特色小镇的建设需要大量的资金，资金实力不足则难以支撑特色小镇的产业建设，特别是各类设施的建设。根据《中国企业报》报道，江苏特色小镇的产业投资平均为21-35亿。而浙江的资金要求更加严格，每个镇要求至少达到3年50亿的投资规模。房地产商可以参与特色小镇的建设，但 特色小镇必须有产业做基础，必须依靠持续的运营 ，不是以往房地产业简单的“卖房子”的模式。

首先，应自上而下出台规范性指导意见。

第二，对特色小镇要打造更要营造。围绕产业发展塑造特色，注重人居环境的建设。 特色小镇不仅要有产业基础，同时要营造舒适的人居环境，高品质的建成环境促进人的愉悦感和舒适度，激发交流和创意活动的发生，使整个城镇空间富有活力和吸引力。

实施保障： 有资金、人才支持、用地保障、优化服务供给。 避免一些认知误区： 发展目标不是越高越好，发展规模不是越大越好，风貌建设并非越新越好，学习外国不等于求洋求异，投资并不是越多越好。

打造和营造特色小镇的区别

第三，要增长更要成长。处理好数量和规模、政府和市场、需求和供给、生产与生活、平台与服务、基础投入与产出预期这6大关系。

特色小镇要有增长速度，更要成长，数量的增长和规模的增长要在保证质量提升的基础之上。释放特色小镇内生动力的关键要素是深化体制机制改革和创新，政府和市场要各行其职。以较小的特色小镇服务实体，实现“大供给”能力，是特色小镇提升发展质量、盘活带动能力的关键路径之一。产业要素集聚是特色小镇生存和发展的生命力所在，优美宜居的生态环境是特色小镇的底蕴，便捷完善的基础设施是特色小镇产业集聚的基础条件。