导读
根据北京日报，北京市委十一届十四次全会将于5月17日召开。研究讨论《北京城市总体规划（2016年-2030年）（送审稿）》，
东城区、西城区作为核心区，将成为“政治中心”的核心承载区。
经过三年的打磨，新一版北京城市总体规划编制工作，将向中央正式交卷。
随着雄安新区设立、通州副中心建设加快、北京市级机关东迁，首都特区或呼之欲出。未来首都或与北京分开，首都是首都，北京是北京，新首都，新北京。
正 文
1 新首都：老城重组日趋成熟，中央政务区或呼之欲出
1.1 “老城重组”下的中央政务区或呼之欲出
“多点一城、老城重组”是京津冀协同发展战略的重要思路，“一城”指雄安新区，老城重组或指中央政务区。有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重，对于京津冀协同发展具有重要先导作用。根据新华社4月13日《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》披露，2015年2月10日，中央财经领导小组第9次会议审议研究京津冀协同发展规划纲要习近平总书记在讲话中提出“多点一城、老城重组”的思路。“一城”就是要研究思考在北京之外建设新城问题、以集中承接非首都功能疏解，也即党中央、国务院于4月1日批准设立的雄安新区。而老城重组则主要指被明确写入《京津冀协同发展规划纲要》的东西城行政区划调整。显然，如果“老城重组”只是一般的行政区划调整，这断然不能与被称为“千年大计、国家大事”的雄安新区并列成为中央推进京津冀协同发展的重要思路。在历史上，北京市多次进行较大的行政区划调整，最近的一次则是2010年宣武区并入新西城区、崇文区并入新东城区。因此，“老城重组”很可能是指设立中央政务区。
设立中央政务区至少有两层重要意义：其一，进一步加强千年古都的保护与传承。北京这座世界名城，拥有3000多年的建城史和860多年的建都史。新中国成立之初，著名建筑学家、时任北京市都市计划委员会副主任梁思成等人提出在北京老城之外规划建设一个新的市中心，以保护古城风貌。但由于历史原因等，这个方案未能被采纳，而实行了苏联专家方案。在北京发展建设中，不少古建筑被拆掉、古城风貌被破坏。设立中央政务区有望进一步加强千年古都的保护与传承。习近平同志于2014年2月26日在北京考察时指出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”其二，理清北京作为首都和一级地方政府之间的内在矛盾，有利于加快非首都功能疏解、治理北京大城市病及促进京津冀协同发展。作为首都，中央不需要北京大力发展经济；但作为一级地方实体，北京具有大力发展经济的内在动力。从国际上看，首都可大致分为复合功能型和单一功能型，前者以英国首都伦敦、法国首都巴黎、日本首都东京为代表，兼具经济中心等功能，人口大量聚集，容易引发“大城市病”；后者以美国首都华盛顿特区、澳大利亚首都堪培拉为代表，人口规模适中，城市面貌较好。
随着非首都功能疏解、通州副中心建设加快、老城更新改造推进等，老城重组日趋成熟，有望提上议事日程。在2016年两会期间，时任北京市常务副市长李士祥回答记者问时谈到：“东西城合并是老城重组，不能把它简单的理解为合并。重组不是一个简单的拼盘，前提还是要完善首都的城市规划。但此事还需要进行充分的论证，过程复杂，目前尚无时间表。”2016年初发布的北京市“十三五”规划纲要也专门提到“老城重组”，即在第一章“提升城六区服务保障能力”第一节“提升城六区服务保障能力”要求，“要推进实施老城重组，优化调整行政区划，强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能。”一年多来，随着北京市级机构确定年底东迁通州副中心、非首都功能加快疏解、低端业态调整退出、集体户空挂户清理、环境整治和棚改项目推进等，老城重组条件日趋成熟。
1.2 中央政务区范围可能以东西城为主，并微调加入部分周边地区
根据2017年3月末公示的《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案），北京市将打造“一主一副两轴多点”的空间结构，其中“一主”指城六区，包括东城区、新城区、朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区。与《北京城市总体规划（2004-2020年）》不同，中心城范围按行政区划范围确定，剔除了昌平的回龙观-天通苑地区。
新总规确定中心城区是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的集中承载地区，分为四大板块。其中，核心区主要指东城区、西城区，以政治、文化、国际交往中心为主导职能；西北部地区主要指海淀区、石景山区，以科技创新、文化中心为主导职能；东北部地区主要是指朝阳区东部、北部地区，以国际交往、文化中心为主导功能；南部地区主要指丰台区和朝阳区南部地区，以保障首都核心功能的城市服务为主导功能。
新总规对中心城区四大板块的划分、定位与最近在网上流传的一张图片完全一致，其中以东西城为主的核心区名为“中央政务区”。这可能就是未来的中央政务区，即以东西城为主，微调加入部分周边地区。当然，也不能排除在更大的城六区范围内设立中央政务区，但这个可能性相对较小。当前，东西城土地面积合计92.4平方公里，2016年末常住人口为214万、户籍人口244万，GDP为5543亿元。根据规划，东西城常住人口2020年要求控制在188万，比2016年末减少25.6万人。而城六区土地面积1368平方公里，占北京的8.3%；2016年常住人口1428万，占比为57.4%；户籍人口849万，占比为62.3%；GDP1.73万亿，占比为69.5%。
在管理模式上，未来中央政务区有两种选项：其一，成立中央政府派出机构（如管委会），虽然在行政区划上仍属北京，但主要事务不再由北京市负责。在派出机构模式下，中央政务区不能设置人大、政协，公民的选举权和被选举权只能通过北京实现。这与美国华盛顿特区的模式具有一定相似之处。美国华盛顿特区面积178平方公里，人口约65万；直属于美国国会、不隶属于任何一个州，在众议院仅有一名没有选举权的代表，在参议院没有代表，有3张总统选举人票。其二，成立省级政府，完全与北京脱离；这种模式意味着完全的“新首都”，需要修改宪法。我们认为，短期内采用第一种选项的可能性较大，即成立中央政府派出机构。
2 新北京：市府年底东迁通州副中心，北三县或纳入一体化
2.1 从城市副中心到行政副中心再到城市副中心，新北京已在路上
2012年以来，通州副中心定位经历了从城市副中心到行政副中心，再到城市副中心的转变，考虑到官方城市定位用语的严谨性，这种定位转变不可简单视之、或含有深意。规划建设通州副中心与雄安新区同为“千年大计、国家大事”，结合前述“老城重组”分析，新北京已在路上。
2012年6月第一次明确定位“城市副中心”主要是北京市政府在借鉴东京等国内外大都市区发展经验教训基础上，做出的城市空间布局调整，暗含搬迁部分市属行政事业单位。为治理大城市病，日本东京从1960年代先后设置了新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-浅草、锦系町-龟户、临海等7个副都心，在东京都外琦玉县的琦玉新都心、千叶县的幕张新都心、神奈川县的横滨MM21建设三个新都心。这或对北京治理大城市病产生了一定借鉴。在1993年发布的《北京城市总体规划（1991-2010年）》中，通州镇被定位为北京14个卫星城之一。在2005年发布的《北京城市总体规划（2004-2020年）》中，通州新城与顺义新城、亦庄新城为北京重点发展的三个新城；其中通州新城还被定位为“北京未来发展的新城区和城市综合服务中心”，是中心城行政办公、金融贸易等职能的补充配套区，这在11个郊区新城中绝无仅有。2009年底北京市委十届七次全会明确提出，“集中力量、聚焦通州，借助国际国内资源，尽快形成与首都发展相适应的现代化国际新城”。2012年6月，北京市第11次党代会正式提出打造功能完备的通州城市副中心；但到北京市2015年政府工作报告发布时，北京市政府尚未明确提出市属行政事业单位搬迁。不过，根据北京城市总体规划（2004-2020年），和习近平同志2014年2月在北京考察时提出的“做优新城公共服务中心区”，这表明中央和北京市或在考虑部分市属行政事业单位搬迁。
2015年4月第二次定位“行政副中心”是中央从推进京津冀协同发展大局出发、疏解北京非首都功能的一次重大调整，明确提出市属行政事业单位搬迁。2014年京津冀协同发展正式上升为国家战略。2014年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都功能。2015年4月30日中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划》，将通州定位转变为北京行政副中心，明确要求有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向副中心转移，并要求在2017年取得成效。2015年11月26日，在北京市委十一届八次全会闭幕后，新华网披露，北京市委、市政府、人大、政协“四套班子”届时都将搬迁。2016年初发布的北京市“十三五”规划纲要要求，“确保到2017年市属行政事业单位部分迁入取得实质性进展。”
设置行政副中心的模式也类似于日本东京都。为优化城市布局、治理大城市病，日本于1985年决定将东京都政府从千代田区的有乐町迁往新宿区的西新宿，1991年正式迁入；千代田区是日本皇宫、首相府、最高法院、国会、及部分中央机构等所在地。不过，日本东京都的新宿区与千代田区毗邻，距离远小于北京中心城至通州副中心。
2016年5月第三次定位“城市副中心”是中央深化推进京津冀协同发展做出的又一次重大调整，要求高水平规划建设城市副中心、示范带动非首都功能疏解，与雄安新区同为“千年大计、国家大事”。根据新华网雄安新区规划建设纪实披露，2016月5月，在中央政治局会议审议《关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区的有关情况的汇报》时，习近平同志强调，建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，是千年大计、国家大事。行政副中心定位强调把北京市行政功能搬迁到通州，城市副中心则更为强调综合的城市功能。而且，由中央政治局及常委会会议讨论北京城市副中心建设，表明这不仅是北京市自己的事情，更是国家战略的重要组成部分。2016年6月，北京市委常委会会议强调，规划建设北京城市副中心是千年大计、国家大事。要深入贯彻习近平总书记视察北京重要讲话，落实中央政治局会议关于规划建设北京城市副中心的重要精神，进一步提高对规划建设北京城市副中心重要意义和深刻内涵的认识。2017年北京市政府工作报告要求，年底四大市级机关和相关市属行政部门率先启动搬迁。2017年3月公示的《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）要求，高水平规划建设城市副中心，示范带动非首都功能疏解。
2.2 通州副中心不等于通州区，打造绿色森林海绵智慧城市
通州副中心不等于通州区，通州区是通州副中心的外围控制区。通州副中心规划面积155平方公里，与之前规划的通州新城面积一致；而通州区面积906平方公里，明显大于通州副中心。北京市市长蔡奇4月中旬在通州调研时重申：“要把握好副中心和中心城区的关系，带动中心城区功能疏解和公共服务资源转移；把握好副中心和通州区的关系，通州全区作为副中心的外围控制区，与副中心一体建设发展；副中心也要和北三县协同发展，统一规划、统一政策、统一管控。”
通州副中心有望成立市政府派出机构或区一级政府。通州副中心规划范围涉及潞城镇、新华街道、中仓街道、北苑街道、玉桥街道、宋庄镇等多个镇街，而且规划范围与涉及镇街行政区划范围并非完全重合，这在行政管理上存在一定难度。目前通州副中心规划建设由北京城市副中心建设领导小组负责，由北京市市长担任组长，13位市领导担任副组长，办公室设在市发改委，下设8个专项机构，40家市级单位参加。考虑到通州副中心当前尚无常态化管理机构，未来或成立市政府派出机构（管委会），或区一级政府，行使区域行政管理权。
通州副中心建设目标：4个城市、3个示范区。2016年5月中央政治局会议审议《关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区的有关情况的汇报》时提出，要将北京城市副中心建成绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市；着力打造成为国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。
通州副中心三大功能：行政办公、商务服务和文化旅游。通州区2017年政府工作报告要求，以行政办公、商务服务、文化旅游三大功能为重点，精准构建北京城市副中心产业体系。北京市市长蔡奇4月中旬在通州调研时指出，行政办公要更好服务首都核心功能和全市人民，牵引带动市属公共服务资源向副中心疏解；商务服务重点发展金融与总部经济，做大做强京津冀协同发展板块；文化旅游要发挥环球影城主题公园项目带动作用，坚持高精尖，培育带动文创产业发展。
通州副中心空间布局：一带一轴多组团，3个特色。其中“一带”是以大运河为骨架形成一条蓝绿交织的生态文明带；“一轴”，即沿六环路形成创新发展轴，其中有宋庄文化创意产业集聚区、行政办公区、城市绿心、环球主题公园等多个功能中心；“多组团”，是依托水网、绿网和路网形成12个民生共享组团，建设职住平衡、宜居宜业的城市社区。并强调形成水城共融、蓝绿交织、文化传承三个城市特色。
通州副中心规划人口130万。根据《北京城市总体规划（2016年-2030年）（草案）》，北京城市副中心2030年常住人口规模调控为130万人内，就业人口规模调控目标为60-80万人。通过有序推动市级党政机关和市属行政事业单位整体或部分转移，带动中心城区其他相关功能和人口疏解，到2030年承接中心城区40-50万人常住人口疏解。
2.3 新北京：短期并入廊坊北三县的概率较低，但中长期不能排除
通州和廊坊北三县将实现统一规划、统一政策和统一管控。在原有规划的基础上，2016年6月-12月北京开展城市副中心总体城市设计和通州区总体规划；其中，后者规划范围为通州区行政辖区906平方公里，统筹考虑与中心城区的协调发展，研究范围为北京东部地区及廊坊市北三县地区（北三县合计1258平方公里）。北京市与河北省签署了《关于北京城市副中心与廊坊北三县地区统一规划、加强管控有关工作的备忘录》，并建立了规划工作协商对接机制。北京市规委副主任王飞于2016年6月表示，未来通州和北三县将实现“三统一”，即统一规划、统一政策和统一管控。2017年3月15日，河北省人民政府办公厅印发《关于加强京冀交界地区规划建设管理实施方案的通知》，要求统筹做好北京城市副中心与三河市、大厂回族自治县、香河县约2000平方公里区域和北京市大兴区与廊坊市广阳区、固安县、永清县、涿州市约3000平方公里区域的规划建设管理工作。2017年4月17日，廊坊市规划局局长许伯在当地党报发表文章表示，《通州区与廊坊北三县香河、大厂、三河地区整合规划》初步成果已完成，要求限定城镇建设用地规模，按照辖区面积30%城乡建设用地控制规模。
此外，通州区、天津武清、河北廊坊于2月4日签署《推进通武廊战略合作发展框架协议》，将在加强顶层谋划和规划对接、构建便捷高效交通网络、促进生态环境保护、提升产业协作水平、搞好大运河保护开发、深化科技创新和人才合作、加快公共服务统筹发展、强化组织推动等八个方面开展对接合作。
在短期，廊坊北三县并入北京市的概率较低，但中长期不能排除这种可能，行政区划调整具有较大不确定性。在短期，不支持廊坊北三县并入北京的逻辑在于：其一，从中央层面看，《北京城市总体规划（2016-2030年）》与之前的规划不同，具有明显的“减量”特点，并入北三县与这一目标违背。其二，从北京市政府看，廊坊北三县已不是一张白纸，需要时间整合，并考虑整合效果。其三，从河北省政府层面看，廊坊北三县划出意味着利益损失，除非得到足够的弥补，雄安新区规划建设只是刚刚启动。
从中长期看，廊坊北三县并入北京的有利逻辑在于：其一，在北京市发展重心东移的背景下，廊坊北三县并入北京有利于北京市将溢出效应内部化，统一规划、统一政策和统一管控将为此打下基础。其二，河北雄安新区规划建设需要北京市大力支持，北三县或可能作为“交换”并入北京。2017年4月20日，中共河北省委九届三次全会表态，要把推动北京城市副中心建设作为河北的分内之事，强化“一盘棋”思想，一切服从北京城市副中心建设，需要河北提供什么就提供什么，需要河北支持什么就支持什么，需要河北调整什么就调整什么。其三，中央政务区如设立，这对北京市而言为“损失”，并入北三县可作为“弥补”。其四，从历史来看，跨省的行政区划调整存在可能性。1952-1958年河北省昌平县、通县、顺义、大兴、良乡、房山、怀柔、密云、平谷、延庆先后划入北京，形成今日北京的行政版图。
从管理模式上看，北京市可能成立副省级派出机构，统一管理通州副中心、通州区与廊坊北三县。这将有利于通州与廊坊北三县统一规划、统一政策和统一管控。
