基层民主：国家建构民主的中国实践

现代化发展必然形成两大发展趋势：一是社会的分化；二是国家的一体化。社会的分化是现代化的内在动力，而国家的一体化是现代化的基本保障。因而，任何国家的现代化发展都将面临一个基本难题：如何将社会分化和国家一体化有机统一起来，并产生良性互动。解决这个难题的方法不外两种：一是用制度来容纳分化并巩固一体化，如国家的宪法体系；二是用机制来平衡分化与一体化之间所可能带来的种种矛盾与冲突，如有序的公民参与等。

中国是一个超大规模的国家，多元一体与多样共存是其内在的特性。改革开放后，现代化发展所催发的社会分化和资源流动，大大深化了中国社会的多元性、多样性和复杂性。要维持这样的社会发展，保持其稳定和协调，不仅需要国家拥有强大的制度供给能力，以满足社会发展对民主和法治的需求，而且需要国家开发必要的机制以协调现实的矛盾与冲突，平衡社会分化中的权力关系以及一体化中的多元利益关系。为此，国家在推进改革开放的同时，积极推进中国的民主与法治建设。在这个过程中，国家是民主建设的重要建构者。基层民主则成为国家推动和建构民主的重要战略平台。本文将以基层民主为对象，考察中国民主化进程中国家建构民主的实践及其现实效应。

人与社会的发展，是人类社会的基本主题。任何人类社会的理性实践，都不可能离开这个主题及其所蕴含的基本价值。民主的实践也是如此。尽管古典民主与现代民主的内在出发点有本质不同，但维持与保障人与社会的发展始终是其共同的使命。

人类建构了国家，才产生民主问题。民主的本意就是人民能够在国家中实现自己的统治。这种愿望实际上蕴含着人类处境的一种两难：如果人们能够完全凭借其自身及其所形成的社会共同体的理性和治理的力量解决自己的问题，就能够实现自我统治，自然也就不需要建构国家这样的政治共同体；人类正是因为尚未形成这样的能力，所以，才需要建构超越自身、处于社会之上并驾驭社会的虚幻的政治共同体，即国家，并借助国家的力量来达成社会的治理，以保障人与社会的发展。国家的存在，本质就意味着人在现实中不可能实现自我统治；但人类生命中所蕴含的自由意志却不断地生成要在国家这样的政治共同体实现自我统治。民主就是这种内在冲动的产物，其基本表现就是人民的统治。面对国家，这种人民统治必然要以国家制度的形式表现出来。所以，民主的内在冲动虽然来自社会，但其最终的实现离不开国家制度的具体体现。正是在这个意义上，列宁认为民主是一种国家形式，一种国家形态。

现代民主是以人在现代化发展过程中获得相对的独立与自主为前提的。如果说古典民主从保障国家(城邦)的整体发展出发来维护人与社会的发展，那么现代民主则从保障人的独立与发展出发来维护人与社会的发展。因而，相对于古典民主来说，现代民主更加直接地体现为人与社会发展的内在需求。这样，现代社会的人们也就很自然地认为，民主成长的内在动力在于人的自主对民主所形成的内在需求；而这种需求的最大供给方是国家。对于人的自主来说，似乎国家能够让渡出多少空间给个人和社会，也就直接决定着个人与社会的民主需求能够在多大程度上得到满足。于是，现代社会的人们产生了一种集体幻觉：现代民主的建设与成长，不取决于国家，只取决于社会；对于民主来说，国家不是积极的力量，而是消极的力量。由于这种集体幻觉，人们普遍不信任国家，能够在民主成长中发挥重要的作用，往往忽视或无视国家在民主成长中所可能扮演的重要角色。

然而，前面的分析已表明，任何民主追求的最终达成都离不开国家；而且就民主对人与社会发展的内在关怀来看，民主对于国家来说，并不完全都是压力和挑战，在一定条件下，它也是国家发展的重要资源，因为，国家完全可以通过民主这个政治资源的开发与运用，来维护社会的基本秩序，促进社会的发展，从而达成国家权力的合法性和国家治理的有效性。纵观各国现代化发展历程，人们可以发现，民主化在保障和促进现代化发展的过程中，实际上离不开国家在其中的有效作用。现代化发展所带来的社会分化以及现代化本身对国家一体化的内在需求，使得国家在民主化过程中的作为，不仅直接关系到民主化的成长，而且直接关系到现代化的成败。因为，社会分化所必然形成的民主化需求，必然挑战国家既有的权力与权威；而现代化对国家一体化的内在需求则要求国家必须有足够的权威与能力。这也就意味着国家必须在给民主化释放发展空间的同时，依然要保持其应有的权威与能力。要平衡这其中的关系，国家明智的选择就是主动推动和引导民主化发展，为此，国家应该将积极的自我变革和有效的国家建设有机统一起来，否则，国家就无法拥有对民主化的主动性。国家一旦在民主化中陷入被动，其结果不外两种：要么被民主化所削弱，使国家陷入低质民主的泥沼；要么国家竭力压制民主的挑战，使国家陷入专制的恐惧。这两种情形不仅在许多发展中国家的现代化和民主化经历中可以看到，而且在西方国家的现代化和民主化的历史中也俯拾皆是。

民主化也是中国现代化发展的核心主题。中国首先完成了制度选择，确立了社会主义制度，并开始了社会主义的现代化和民主化实践。然而，在相当长的时间里，正如没有搞清楚什么是社会主义以及如何建设社会主义一样，中国也没有搞清楚什么是社会主义民主以及如何建设社会主义民主。改革开放后，中国在探索中国特色社会主义现代化发展之路的同时，也开始了社会主义民主与法治的探索与实践，并逐渐形成了党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的社会主义民主发展原则。这个原则的形成，既是党和国家积极推动人民民主建设的成果，也是指导党和国家在未来更好地推动人民民主发展的基本方略。改革开放所带来的经济与社会生活的深刻变化，尤其是市场经济及其所带来的人的个体解放，为中国的民主化提供了强大的动力，使中国社会形成了强大的民主化力量。尽管这种力量推动了中国的政治发展与国家建设，但也直接或间接地挑战了党和国家的领导体制与领导能力。为了顺应中国民主化发展的潮流，积极应对民主化发展所提出的新情况和新问题，党和国家在积极推进政治体制改革的同时，也努力从制度和法律上推进民主建设。在这个过程中，党和国家实际上成为了中国民主的重要建构力量。这种建构，既提升了党和国家适应民主化发展能力，同时也创造了党和国家引导中国民主化进程的中国民主发展模式。在这种发展模式中，基层民主成为党和国家建构民主发展的重要实践平台。

在中国共产党的重要会议文件中，最早使用“基层”这个词的是毛泽东在党的七大作的政治报告。在报告中，毛泽东用“基层”这个词来分析社会革命力量，强调要动员“社会的基层分子”参加革命运动，它主要包括“生活痛苦不堪的农民、工人、士兵和下层公教人员”。虽然七大使用“基层”这个词很少，但却频繁使用与这个词类似的另一个词：“基础”，并第一次提出了“党的基础组织”这个概念。党的七大通过的党章第一次明确了党的支部是“党的基础组织”。党章明确规定：“党的基础组织，是党的支部。在每一个工厂、矿山、农村、企业、街道、连队、机关、学校，等等之内，凡有党员三人以上者，即成立党的支部组织。”党的八大通过的党章把“党的基础组织”改为“党的基层组织”，同时还用“基层单位”一词来指正与人们日常生产、生活和治理相关的党政军企事业的部门。党章规定：“每一个工厂、矿山或者其他企业，每一个乡和民族乡，每一个镇，每一个农业生产合作社，每一个机关、学校和街道，人民解放军中的每一个连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”在这里，党的基层组织所对应的不仅有基层单位，也有乡镇一级政权。中国共产党是在其逐步成为全国性政党的背景下提出“党的基础组织”这个概念的，党的八大提“党的基层组织”这个概念的时候，中国共产党已经成为掌握国家政权的全国性政党。这说明中国共产党成为全国性政党之后，就将自己的组织体分为三个层次，即中央、地方和基层。然而，中国共产党领导的国家政权建设并不是一开始就分为这三个层次的。

在国家政权建设方面，刘少奇比较早地用了“基层”这个词。在关于1954年中华人民共和国宪法草案的报告中，刘少奇在说明我国实行多级选举制时，用了“基层选举”这个概念。但是，1953年的选举法并没有使用“基层选举”这个概念。从《共同纲领》和1954年的宪法文本来看，当时国家政权体系实际分为两大部分即中央与地方，乡镇一级归属于地方政府。至于城市中的居民委员会，1954年的《城市居民委员会组织条例》也只是将居民委员会定位为“群众自治性的居民组织”，《条例》中根本就没有“基层”这两个字。1975年的宪法是“文革”的产物，国家政权体系被高度简化，因而，也没有“基层”这个层面。到了1978年宪法修改的时候，“基层”这个词才第一次进入宪法，先后出现了“农村基层组织”和“基层政权组织”这两个词，其中“基层政权”主要指人民公社。但由于当时的国家政权体系是被“文化大革命”严重破坏和扭曲的体系，所以，基层政权组织并没有形成一个完整的体系。这个体系的形成要到1982年宪法颁布之后。

1982年的宪法修改将“基层群众自治”写入宪法，并将“基层政权组织”的提法改为“基层政权”。宪法明确城市居委会和农村的村民，明确居民委员会是群众自治性的居民组织。委员会是基层群众自治组织，并且明确指出“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。1987年的村委会组织法对村委会与乡镇关系的法律规定以及1989年城市居委会组织法对居委会与“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关”关系的法律规定，在明确村委会与居委会的法律定位的同时，也明确了基层政权的实际范围。

从上述的分析可以看出，“基层”的概念首先出现在党的组织体系建设之中，它是以中国共产党成为全国性政党为前提的，因而，这种“基层”是相对与全国性政党的整个体系而言的，是以全国体系或中央为视角划出来的层级。随着党领导人民进行国家政权建设的不断深入，“基层”这个概念也就从党的系统渐渐延伸到国家政权体系之中，从而使党的领导体系与国家政权体系在“基层”这个层面也有了呼应或对应的关系。然而，正如党的基层组织如支部是党建构起来的一样，实际上作为国家政权体系中的“基层”这个部分，也是国家建构起来的，其中最为关键的是居委会和村委会就是国家在基层群众中建构起来的自治组织。居委会是新中国建立后，新生的城市政权在消除旧社会的组织体系过程中，聚合各种积极的社会资源为新生政权服务而建立起来的；而村委会则完全是对居委会的模仿。正因为有了这两个基层群众自治组织，作为地方政权组织末梢的乡镇与市区、街道才有了基层政权的法律定位。

应该指出的是，就国家政权体系建设来说，建构“基层”这个层面，固然为了政权的巩固与国家治理，但在很大程度上也是为了建构中国的人民民主。人民民主的政治表现形式就是人民当家作主。在社会主义国家体系中，人民当家作主的基本表现形式主要有两个方面：一是人民参与国家管理；二是人民自我组织、自我管理与自我服务。前者，中国借鉴苏维埃经验，创立了人民代表大会制度；后者，中国创造性地建构了基层群众自治。然而，在改革开放之前，中国共产党所建构的这些“基层”只是为了呼应人民当家作主所需要的政治形式，并没有将其作为民主建设和发展的战略平台。改革开放之后，随着社会力量的不断增强，社会生活的日益活跃，中国共产党开始从战略上重视“基层”政治建设，于是，在全面建构“基层”的过程中，开始建构中国的基层民主，并将其作为中国政治发展和民主化建设的基本战略。

虽然“基层民主”这个概念不是在改革开放开始的时候出现的，但发展基层民主的任务在改革开放伊始就已提出。1981年，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结“文革”的基础上提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理”。1982年，党的十二大强调，应该将社会主义民主扩大到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其中包括扩大到基层，即“发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。民主应当成为人民群众进行自我教育的方法”。1982年底，新颁布的宪法第一次将城市的居民委会和农村的村民委员会作为基层群众自治组织写入宪法。1987年4月，即在中共十三大召开前夕，第六届人大原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》。同年10月，党的十三大报告不再仅仅把基层民主作为民主拓展的空间，而是更多地将其视为完善国家制度，协调国家与社会关系，提高党和政府治理能力，维护社会稳定的战略空间。报告指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础。”这个认识上的变化，大大提升了基层民主在中国政治生活中的战略地位。虽然十三大没有用“基层民主”这个概念，但提出的“基层民主生活制度化”已经点明了基层民主的核心与发展方向。为了实现“基层民主生活的制度化”，1987年11月，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，1989年12月，全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。基于这两部法律，1992年10月召开的党的十四大，第一次凝练出“基层民主”这四个字，并划定了中国基层民主的三大组成部分即职代会、居委会和村委会。1997年9月，党的十五大提出了“扩大基层民主”的政治建设目标。报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”从报告的内容来看，扩大基层民主的最直接表现就是把城乡基层政权的民主建设纳入基层民主范畴，同时在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则下，扩大基层民主的运行空间。2002年的党的十六大虽然依然坚持“扩大基层民主”的建设目标，但“扩大”的取向有所变化，最明显的变化是：不再将基层政权机关的民主选举和民主管理列入基层民主范畴，但依然强调人民群众能直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。这也就说，基层政权机关的民主运行不属于基层民主范畴，但人民群众对基层政权机关的民主参与和民主监督则属于基层民主范围。十六大对基层民主边界的重新划定，实际上划定了基层民主扩大的实际空间。十七大用“发展基层民主”这个提法取代“扩大基层民主”，至于“基层民主”的主体则发生了微妙的变化，更强调基层民主的主体是人民，是人民行使民主权利的体现，这不同于过去直接将基层群众自治组织或基层政权作为基层民主的主体。从这样的主体出发，基层民主的实际范围就是人民当家作主在基层社会生活领域所能够达到的边界，这其中不仅包括基层群众自治，而且包括人民群众对基层政权组织的民主监督。由于主体是人民群众，因而，基层自治的形式，除了基层群众自治、人民群众监督基层政权的政务之外，还包括人民群众社会生活中所形成的各种社会组织的民主生活。为此，十七大报告第一次关注到“社会组织”在基层民主建设中的作用，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。相比较而言，十七大对“基层民主”发展形成了相当系统的制度安排和战略规划，它不仅在国家与社会生活层面安排“基层民主”，而且将“基层民主”引入党内，第一次提出了“党内基层民主”，并要求“探索扩大党内基层民主多种实现形式”。

综上所述，在中国的政治建设中，从“基层”的形成到“基层民主”发展，都是在国家建构中展开的，都与国家建设和发展的逻辑密切相关。“基层”与人民群众生活密切相关，人民群众是基层活力所在，也是“基层民主”的内生动力，但是，这种活力与内生的动力如何以“基层民主”的方式表现出来，到目前为止依然取决于国家对“基层民主”的建构。因而，中国的“基层民主”的基础和动力是内生的，但其发展途径与形式，在很大程度上是国家给予的，并受到宪法和法律的保障。于是，在“基层”这个层面，社会的民主冲动与国家的民主建构之间自然会形成具有一定紧张感的微妙关系：社会力图创造完全自主的空间；国家力图将这种自主的冲动纳入国家制度体系，使其在得到保障和基本满足的同时，又能为党和国家创造一定的合法性基础。当然，问题没有那么简单，国家的逻辑固然有其合理性，但在如何与民主发展的社会逻辑有机结合上，不可能是一厢情愿的。在中国的现代化逐渐成长起来的时代背景下，国家要在基层建构有效的民主发展，就需要将自身逻辑与民主成长的社会逻辑有机结合，建构更为合理有效的基层民主建设与发展战略。

在当今社会，人们所实践的民主一定是现代民主，它基于现代社会的发展和现代国家建设的实践而形成和发展，其中，现代化发展既是现代民主发展的最基本的推动力量，也是使现代民主以不同的方式在世界各国得以实践的决定力量。对于中国来说，现代化不是内生的，而是世界现代化潮流推动和作用的结果。因而，在中国现代化成长中，国家起着主导作用，国家不仅主导着经济与社会的现代化发展，而且也主导着政治的现代化发展，即民主化与现代国家建设。从这个角度讲，在中国，国家建构民主不完全是制度的产物，它在很大程度上也是中国现代化发展形态的必然。当然，中国的社会主义制度及其内在的政治逻辑，也为国家建构民主提供了一定的制度基础与政治基础。

中国在社会主义制度框架下建构现代民主的有效实践发生在改革开放之后。这个实践主要从三个方面展开：一是修改宪法，重启宪政民主；一是放权民众，孕育现代社会；三是激活制度，吸纳公民参与。基层民主被推上中国民主发展的战略舞台，都直接与这三个实践有关，它综合体现了这三大实践。所以，考察基层民主的发展与实践，多少能够透视出中国国家建构民主的基本战略与成效。

就党和国家对基层民主的内涵与战略价值的认识发展过程来看，国家建构民主经历了一个逐渐成熟的过程。这个过程固然得益于党和国家对现代民主认识和把握的不断深化，但更得益于改革开放所带来的经济与社会发展，尤其是市场经济与现代社会的成长。中国的实践表明，国家在建构民主中发挥的作用是重要的，但民主得以最终成长的力量不在国家而在社会，因而，国家建构民主的基本方略应该是国家顺应社会发展的要求，主动把握民主发展的方向、战略与进程，使民主的发展既能促进人与社会的全面发展，也能保障国家权力的合法性与有效性。这种战略在党的十七大报告对基层民主的定位中得到了比较充分的体现。十七大报告对基层民主是这样阐述的：

“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”

在这里，基层民主实际上涉及到四个主体，依次是：人民群众、基层群众自治组织、基层政权和社会组织。人民群众、社会组织属于社会一方，而具有宪法和法律基础的基层群众自治组织和基层政权实际上属于国家一方。在十七大之前，基层民主主要从国家一方来阐述，因而，所遵循的主要是国家逻辑；而十七大的报告明确加上了社会一方，并且强调了基层民主的社会逻辑的重要性，例如提出了增强“社会自治”功能的主张。比较前几次党代会关于基层民主的阐述，这种变化是前所未有的。正是基于这种变化，国家对基层民主有了全面而深刻的认识，不再简单定位为基层群众自治或基层政权组成和运行的民主化，而是直接定位为人民民主的实践途径和表现形式，因而不仅具有国家性一面，而且具有社会性一面，如社会组织与社会自治。这样的定位，使得基层民主有了明确的内涵和广泛的外延，既为以人民群众为主体的基层民主发展提供必要的空间，也为国家宪法和制度所安排的基层民主制度有效吸纳人民群众的民主生活发展提供了新的基础与平台。但是，这些变化依然没有改变基层民主是国家建构的民主这个事实，因为，报告强调必须把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。基层民主之所以没有跃出国家建构的格局，关键在于社会建设和国家建设都处在进行之中，都不成熟、不完善，国家与社会之间依然存在着种种制度所无法完全协调或容纳的紧张关系。在这样的情形下，国家一旦失去了对民主成长的主导和建构能力，放任式的民主成长必将因社会条件的不成熟和国家调控的失效而失去其内在具有的促进人与社会发展的应有功效。

但是，正如从十七大报告中所看到的那样，在人民群众日益自主、社会力量日益壮大的形势下，国家建构民主发展，不再是单方面的行动，而是国家与社会的共同行动；不再是国家意志的简单体现，而是人民群众意志以及国家所代表的人民群众意志的综合体现。这就要求国家必须优化国家建构民主的战略，否则，国家就无法在社会转型、发展和壮大的形势下，依然能够有效地领导或主导民主的建设和发展。这是事物发展的必然规律。依据改革开放以来中国基层民主实践与发展的实际状况以及中国国家建设和民主发展的历史趋势，在发展基层民主这个层面，优化国家建构民主的战略主要应解决四大转变：

第一，从基层群众自治向基层自治发展，让人民当家作主真正落实于基层民主。中国是一个人民民主的国家。人民民主的现实体现就是人民当家作主，它一方面通过人民参与国家事务来实现；另一方面通过人民自我组织和自我管理来实现，即人民群众通过在基层社会领域的自治来实现。目前，这种自治的制度安排主要集中于基层群众自治，如村委会、居委会、职代会等。但现实表明，随着个体的自主和现代社会的逐渐发育，人民群众在具体的生产和生活领域中也发育了一系列具有自我管理和自我服务功能的社会组织，如业主委员会或者其他一些具有自助性、互助性或维权性的社会组织。这些组织充实了人民群众自治的能力，拓展了他们自治的空间。于此同时，随着政府的服务与人民群众日常生活关系的日益密切，不论从人民群众做主或维权的需要出发，还是从基层政府更好地提供公共服务的愿望出发，加强人民群众对基层政府管理事务的参与和监督也日益成为国家与社会的共同需求，为此，国家与社会共同创造了各种新的民主活动方式，如各种形式的民主恳谈会等。因此，中国今天的基层社会已成为不断孕育和发展新的民主力量与新型民主生活方式的重要空间。在这样的情况下，基层民主发展可以坚持以基层群众自治为主要平台，但不能局限于基层群众自治，应该将基层群众自治纳入到基层自治的平台，并在这个平台上，整合基层群众自治与其他各类社会组织、各类新型的民主生活方式之间的关系，充分发挥它们的群众性、自治性和民主性，孕育出群众自治的活力、基层管理的合力和民主成长的动力。基层自治，是民主成长和巩固的基础，也是政府与社会有效协调与耦合的关键。这不是需要与不需要的问题，而是不可或缺的问题。因为，没有这个要素，不仅社会无法健康成长，国家建设也将失去应有的前提。所以，要发展人民民主，就必须从基层群众自治迈向基层自治。基层自治，不仅将自治根植于群众，更为重要的是将自治根植于社会。

第二，从党政一体向党政分工发展，让党的领导真正基于人民的根本意志。党的领导是人民民主的前提，也是基层民主的保障。但长期以来，在基层民主建设中，党的领导往往以党政一体为前提，其实践形式就是基层党的书记直接兼任基层群众自治的核心领导。在这样的政治安排下，基层群众自治直接变成完成党或政府任务的一个部门，多了政治性与行政性，却少了自治性与民主性。理论与实践表明，这样的体制格局，从长远发展来看，既不利于党自身的建设与发展，也不利于基层群众自治组织的发展；既不利于党领导基层社会水平的提高，也不利于党执政的社会基础和群众基础的充实和发展。因此，党要在领导和建构基层民主发展中真正发挥作用，就必须从党政一体向党政分开发展，在让基层群众自治真正落位群众、落位社会，并发挥出其应该的功能和效应的同时，也让党的基层组织真正担当起党的建设使命，担当起纵览全局、协调各方、领导发展的领导作用。在基层社会，党政分开，既放活了社会，也找回了政党；更为重要的是政党将因此完全有基础、有资格以基层人民群众根本利益代表的角色在基层社会担当领导、团结民众、维护和谐。对于基层社会来说，只有这样的政党，才是有真正领导权威和领导力的政党；而有了这样的政党，基层民主实践人民民主也就有了领导力量和政治保障。

第三，从政治拉动向法律推动发展，让法律制度真正发挥维护民主发展的作用。实现民主的制度化和法律化是国家建构民主的基本使命，也是国家建设和民主发展的内在要求。由于我们长期习惯于用政党的政治和组织优势来动员社会、运行民主，所以，国家所建构的基层民主建设与发展，在很大程度上依赖于政党的政治拉动。这种政治拉动确实启动了民主生活、激活了民主制度，但这种拉动主要从政党或国家意志出发的，难以与社会的真正民主需求形成完全的共鸣，结果，由此拉动的基层民主在形式上十分活跃，在实效上却比较有限。显然，这样的民主建构方式是不可能产生长久效应的，因而，必须改变，其出路就是一条，即从政治拉动向法律推动转化。法律推动的本质就是用法律规范来保障基层民主发展。于此同时，创造基层民主发展的空间，使得各种形式的基层民主在目标一致、规范有序的条件下得到充分的发展。我们不能用法律来引导和规范基层民主的发展，基层民主的发展就不可能与依法治国获得统一，自然也就不可能完全尊重法律规范，由此产生的危害将是全局性和长远性的。所以，及时有效地调整国家建构民主发展的战略，对人民民主发展和国家建设都具有重要的战略意义。

第四，从生成治理向生成民主发展，让基层民主真正成为中国民主的基础。好的民主是一定能够生成治理的，但是没有民主规则的治理是生成不了治理的。国家建构民主，既是国家呼应社会发展、生成合法性的内在需求，但同时也是国家履行职责、创造治理的内在使命。显然，国家要通过建构民主来创造治理。但如果放大了这个动机，国家在民主建构中，就会从治理需要出发来部署和安排民主的建设和发展，而不是从建构一个好的民主以创造治理的逻辑出发去部署和安排民主。由于社会转型与发展的条件限制，在过去相当长的时间里，国家建构基层民主更多地是从国家治理基层社会的需要出发来开发和推动基层民主，这使基层民主的实践往往跳不出国家治理社会的情结。现行实践中的基层民主确实在很大程度上实现了国家对社会治理的需求，但也在很大程度上失去了基层民主所应具有的活力和影响力。在社会转型日益深刻，社会权力日益增长的条件下，没有基层民主的发展，民主化与人民当家作主的实践就失去了应有的战略基础与平台。为此，国家建构基层民主就必须从生成治理向生成民主发展，即不再从国家对社会治理的角度来推动基层民主，而是从通过全面激活和发展基层民主来创造基层自治的政治逻辑来推动基层民主。这是中国基层民主发展的科学之道，也是中国人民民主发展的基本路径。

中国基层民主建设和发展体现了国家建构民主在中国的具体实践。国家通过建构和推动基层民主建设和发展，形成了中国民主发展的基本战略和形态，增强了国家治理社会合法性基础，为中国社会的历史性转型提供了必要的社会基层和国家力量。国家建构民主发展不是要求民主按照国家意志发展，而是要求国家能够积极适应经济与社会发展的民主要求，主动推动民主的建设和发展，使民主的发展与国家和社会的发展保持内在的统一。民主的根本动力来自社会，但民主要成为人与社会发展的有效推动力量，离不开国家在其中的积极推动和正确引导。所以，使民主真正成为发展的力量，是国家建构民主应遵循的基本原则。在中国基层民主实践中，党和国家扮演了重要的角色，起到了重要的作用。国家建构民主，不是国家单一意志的行动，而是国家与社会协调与合作形成的行动，其战略不是固定不变的，而是与时俱进的。因而，随着社会的进一步发展，国家建构基层民主的战略必须进行重新优化，否则，国家建构的基层民主就完全可能因为国家战略不当而走向变异或萎缩。

文章来源：《江苏行政学院学报》

2010年 第4期