摘要 本文从现实发生的案例入手，并结合电信运营商的具体实际，从电信运营商信息公开的主体争议、信息公开的具体范围、信息公开的方式和程序三个方面详细论述了电信运营商信息公开的相关问题，并提炼出适用于电信运营商的具体信息公开处理方法，为电信运营商合法、恰当地履行信息公开义务提供了实操参考。
关键词 运营商 信息公开 公共企事业单位
2007
年，为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，国家颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。根据《条例》的规定，政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。但近年来，实践中不断出现用户向电信运营商等提供公共服务的企事业单位提出各种信息公开要求的案例，电信运营商作为公共企事业单位，无法直接适用《条例》的相关规定。截至目前，国家相关监管部门并未出台涉及电信运营商信息公开的具体规定，电信运营商处理相关问题也存在一定的困难。
一、电信运营商作为信息公开的主体问题
（一）电信运营商是否属于信息公开主体
《条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行……”
《条例》未明确将电信运营商列举为“公共企事业单位”，但是国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条规定：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”此处的“公用企业”，与《条例》的“公共企事业单位”用语不一样，“公用企业”是否是《条例》中的“公共企事业单位”呢？我们通过王某诉南阳某通信企业不履行政府信息法定职责一案进行分析。
2011
年8月，王某诉南阳某通信企业不履行政府信息法定职责
一
案中，法院认定：根据国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，已界定邮政、电讯等行业经营者包括被告南阳某通信企业属于公用企业（即公共企事业单位），应该按照《条例》公开有关信息。此外，2014年8月，孙某诉深圳某通信企业政府信息公开一案中，深圳市福田区人民法院认定：被告深圳某通信企业是电子通信运营商，面向社会公众提供电信服务，属公共企业范畴。被告在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息应当参照《条例》的规定执行。该判决中也未直接使用《条例》中“公共企事业单位”用语，而是用了“公共企业”的概念。尽管上述判决关于电信运营商企业性质的用语不一致，但都认定电信运营商是提供社会公共服务的企业，属于《条例》规定的“公共企事业单位”范畴。
因此，我们认为，根据《条例》第三十七条和相关规范性文件的规定，以及相关司法判例的认定，电信运营商是属于《条例》规定的信息公开义务主体的，应当参照《条例》规定公开其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。
（二）电信运营商信息公开的主体范围
《条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。从这一规定可以看出，各级人民政府以及县级以上政府各部门都是政府信息公开义务的具体主体。各级人民政府应包含从国务院到地方各级人民政府；县级以上政府各部门则应包含国务院各部委，县级以上地方人民政府的厅、局、处等相关具体部门。《条例》也规定了不同级别政府及其部门有不同的政府信息公开义务。
虽然电信运营商需要参照《条例》规定履行信息公开义务，但电信运营商是企业，不像政府及其部门有明确的级别划分，也没有明确的法规、规章或规范性文件规定电信运营商内部信息公开义务的具体主体范围。实务中，用户既有向电信运营商的公司法人，也有向运营商下属分支机构申请信息公开的。因此，我们认为有必要对电信运营商内部信息公开义务的具体主体范围进行探讨。
如上所述，《条例》第三十七条规定参照执行信息公开的主体是公共企事业单位。但《条例》或相关实施细则并没有对“公共企事业单位”进行具体解释和界定，而上文提及的司法判例则直接认定电信运营商的分公司属于公用企业（即公共企事业单位）。
现代汉语中“企业”一词源自日语，是指各种独立的、营利性的组织（可以是法人，也可以不是），并可进一步分为公司和非公司企业，后者如合伙企业、个人独资企业等，而我国《企业所得税法》中的“企业”包含企业和其他取得收入的组织（合伙企业、个人独资企业不适用《企业所得税法》）。现行法律法规对企业的界定很不明确，企业既可以是公司、合伙企业、个人独资企业，也可以是公司的分支机构，因此电信运营商既可以是指具有法人资格的电信公司，也可以是指电信公司设立的分支机构。鉴于法律法规对“公用企业”规定的不明确，而信息公开义务又是可诉的具体行政行为，用户向电信运营商的分支机构申请信息公开的，若电信运营商分支机构不履行信息公开义务，用户是可以直接起诉电信运营商分支机构的。因此，我们认为电信运营商中的具体信息公开义务主体应当与诉讼主体一致，即电信运营商中符合诉讼法规定能够成为被告的主体都应是信息公开义务的主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条规定，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于可以成为诉讼主体的其他组织。电信运营商中具体的信息公开主体，应是构成公用企业的电信运营公司及其依法设立并领取了营业执照的分支机构。具体包括：电信运营商的集团公司、省级子公司或分公司、其他分支机构（包括电信运营商依法设立并领取营业执照的地市分公司、县区级分公司等）。
二、电信运营商信息公开的范围
为了切实保证人民群众的知情权、参与权、监督权，《条例》从我国实际出发，总结国内部分地方政府信息公开立法的经验，从三个方面对政府信息公开的范围作了规定：
一是明确了行政机关主动公开政府信息的范围。行政机关对符合下列基本要求的政府信息应当主动公开：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律法规和国家有关规定应当主动公开的。各行政机关要按照上述要求确定主动公开政府信息的具体内容。
二是确立了依申请公开政府信息的制度。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。
三是明确了不予公开的政府信息范围。行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
根据《条例》的规定，对于与人民群众利益密切相关的公共企事业单位的信息公开，参照《条例》执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。但是，电信运营商的监管部门至今未对电信运营商的信息公开制定具体的办法。因此，我们综合行政机关信息公开的范围、教育部制定的《高等学校信息公开办法》、卫生部制定的《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》、住房和城乡建设部制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》等涉及公共企事业单位的具体信息公开办法以及电信运营商经营实际情况进行研究，对电信运营商信息公开范围进行探讨。我们认为，参照《条例》的相关规定，电信运营商信息公开范围应包括以下三个方面：
（一）主动公开的信息范围
《条例》《高等学校信息公开办法》《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》以及《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》关于主动公开的范围包含以下特点：首先，涉及群众切身利益的信息必须主动公开，如收费办法、反映单位职能、工作规则、办事程序等情况的信息。其次，涉及具体服务内容的信息必须主动公开，如业务办理业务规则等信息。
因此，我们认为，电信运营商的下列信息应主动公开：
1
．机构职能类信息：具体包括公司简介、公司领导成员简历、组织机构、主要职能和联系方式信息。
2.
电信产品资费类信息：电信产品资费是电信服务过程中涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，参照《条例》规定应予以主动公开。根据工业和信息化部和国家发展改革委发布的《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》（工信部联通〔2014〕182号）的规定，所有电信业务资费均实行市场调节价。电信企业应进一步提高资费透明度、建立资费方案公示制度，通过营业厅、代理代办点、网站等公布所有面向公众市场的在售资费方案。这是电信主管部门对电信运营商资费类信息公开的明文规定，电信运营商应依照该规定主动公开资费信息。
3.
服务支持类信息：具体包括营业厅位置、WLAN热点、号码归属地查询、购买产品流程和手机售后服务信息等。
4.
电信产品及优惠资讯类信息：具体包括各类电信产品介绍、促销活动介绍、优惠购机信息、抽奖活动信息以及优惠返还信息等。
5.
重大建设项目的信息：参照《国家发展改革委关于实行政府重大投资项目公示工作的指导意见》（发改投资〔2010〕3131号）及地方重大建设项目公示规定，电信运营商的重大建设项目信息应主动予以公示，公示主要内容包括：项目名称及建设地点、项目申报单位及建设单位、项目建设目标及项目功能、项目建设规模及建设内容、项目估算总投资及资金来源、项目联系人、联系方式等。
6.
企业年度报告和信用信息：根据《企业信息公示暂行条例》规定，企业应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上—年度的年度报告，并向社会公示。企业年度报告内容包括：（1）企业通信地址、邮政编码、联系电话、电子邮箱等信息；（2）企业开业、歇业、清算等存续状态信息；（3）企业投资设立企业、购买股权信息；（4）企业为有限责任公司或者股份有限公司的，其股东或者发起人认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等信息；（5）有限责任公司股东股权转让等股权变更信息：（6）企业网站以及从事网络经营的网店的名称、网址等信息。企业应当自下列信息形成之日起如个工作日内通过企业信用信息公示系统向社会公示：（1）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等信息；（2）有限责任公司股东股权转让等股权变更信息；（3）行政许可取得、变更、延续信息；（4）知识产权出质登记信息；（5）受到行政处罚的信息；（6）其他依法应当公示的信息。
7.
其他信息：如电信运营商招标采购信息，人员招聘信息等。
（二）依申请公开的范围
《条例》第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第三十七条规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。
何谓“在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”目前没有进一步细化的相关规定，我们认为可以从以下两方面考量：
（1）在提供社会公共服务过程中产生的信息。电信运营商应公开的信息，应当是在为客户提供电信服务过程中产生的与服务密切相关的信息。企业的“三公信息”属于企业内部管理产生的信息，与客户服务并无直接关联，因此不属于应公开的信息。
（2）应涉及申请人切身利益的信息。《条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民法人或者其他组织切身利益的……”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》也明确规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。因此，如不是客户本人向电信运营商申请信息公开，电信运营商可认为该申请与其切身利益无关，可以不予公开，除非申请人能证明信息公开是其“自身生产、生活、科研等特殊的需要”。
（三）不予公开的范围
1
．法定不予公开的信息
根据《条例》《保守国家秘密法》及其他相关法律法规的规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及有可能影响公共安全和利益的信息不得公开。但是，经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以公开。《条例》同时规定，公开信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。因此，对于危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，以及涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，是法定不予公开的信息。
（1）国家秘密。根据《保守国家秘密法》的规定，涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，都应当确定为国家秘密，主要包括：国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项；政党的秘密事项中符合前述规定的，属于国家秘密。
（2）商业秘密。商业秘密是指不为公众所知悉、能为企业带来经济利益、具有实用性并经企业采取保密措施的经营信息和技术信息。这里所讲的不予公开的商业秘密主要包括电信运营商在经营活动中形成的为其自身所有的商业信息及电信运营商在经营过程中需要对第三人承担保密义务的商业信息。根据国务院国有资产监督管理委员会发布的《中央企业商业秘密保护暂行规定》，电信运营商作为中央企业，其商业秘密的范围主要包括：战略规划、管理方法、商业模式、改制上市、并购重组、产权交易、财务信息、投融资决策、产购销策略、资源储备、客户信息、招投标事项等经营信息；设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、技术诀窍等技术信息。而在经营过程中需要对第三人承担保密义务的商业信息主要是合作过程中所知悉的他人的商业信息，一般这种保密义务都是通过合作合同进行约定的。
