特许经营新机制政策的设计初衷，就是封杀
无收益
的基础设施建设部分融资，而基础设施建设本身绝大部分都是无市场化的使用者付费收入的。
从基建资金筹集的方面来说，摆在地方政府、平台公司、咨询机构面前的最首要课题，是应当尽快从PPP特许经营新机制思维定式笼罩下摆脱出来
，放弃城市更新、XOD等市场化融资路径，转入城中村改造片区开发模式当中去，同时避免卷入一二级联动、违规条件方案出让等违法犯罪行为中去。
随着违规举债识别技术的逐渐成熟，原管理库外的拨改租、建养一体化、招商融资等一系列违规模式逐渐被确定为隐性债务。
失去土地支持后的特许经营、
特色小镇、乡村振兴、EOD、TOD、老旧改造、城市更新等模式，均失去了地方政府无市场化收益基础建设项目的融资功能，除地方政府债券以外，均为新增隐性债务行为。
专项债和管理库PPP等开明渠模式的叫停土地收入、使用者付费收入的聚焦、市场化收益项目的锐减、隐性债务识别经验的成熟，共同造成了：基建领域仅有地方政府债券和片区开发两种资金筹集模式，其他所有模式均不能实现地方政府无市场化收益基础建设项目的融资功能。
特许经营、城市更新、EOD项目等属于市场化类型项目，主要收入来源于项目可能产生的市场化收益，我们将这些项目模式称为市场化项目系列模式。
市场化项目系列模式不能为地方政府的无市场化收益基建项目实现融资功能，通过市场化系列模式实现
无市场化收益基建项目融资功能的操作，必然是新增隐性债务的违规举债行为。
但是，
市场化项目系列模式
，
仍然是招商引资繁荣地方经济的重要途径。
(一) 新机制系列文件封堵无收益举债
PPP后时代的新机制的系列文件，要求“聚焦使用者付费项目”，“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。
“不得补贴建设成本”的要求，在事实上封堵了地方政府在购买服务领域里，借PPP或特许经营模式实现无收益或弱收益公益性建设的举债功能。
在购买服务领域内的各种情况下：
①有收益覆盖建设成本的基础设施建设项目，或者，基础设施建设项目中的有收益覆盖的建设部分，可以通过特许经营模式来实施；
②收益不能覆盖的建设成本，只能通过先期政府投资的方式支持。
也就是说，无论是在哪种情况下，都不可能实现为无收益部分的建设内容进行融资的功能。
(二) 以往基建融资核心在于无收益建设内容
客观上来讲，以前三四十年基建融资的研究，其主要精力，是放在为无收益部分的建设内容融资的。
①这是因为有收益或者收益能够覆盖的部分，是可以由市场化投资来完成的；
②补贴能够覆盖运营的部分，是可以通过政府购买服务模式来完成的。
③达不到以上两项条件的，在以后的新机制下，就不准实施了，除非政府先期投资于无收益部分。
这是新旧机制的本质差异。
(三) 特许经营退出无收益基建举债融资机制
新机制的深刻影响，是在购买服务领域，隔离了地方政府的无收益基建(或基建项目中收益不能覆盖部分)内容的举债融资路径，PPP或特许经营，均退出了这一领域。
无市场化收益基础设施建设领域的举债渠道，只有一般债、专项债，无市场化收益基础设施建设领域的融资渠道，只有片区开发，如应用于城中村改造等。
这才是近3
0
年来基建融资领域的剧变，没有之一。
它的影响将是极其深远的，没有任何能超过它。
老旧改造城市更新属于广义的城市更新概念，由于没有确切指向，也没有创新模式，不确定能够提高生产力水平。
所以，从基建筹融资的角度来说，并没有什么融资意义。
如果没有土地
开发
环节，一般情况下，不能够必然拉动派生GDP，老旧改造城市更新，不论是老旧小区改造、老旧厂矿改造、老旧基础配套设施改造，归根结底就只能是“老旧改造扩大版”，是一种财政支持下的便民利民、改善营商环境、提高城市公共产品和服务水平的综合性措施。
与此相对应的，狭义的城市更新政策，低效用地再开发中“鼓励原土地使用权人改造开发”等政策内容，我们称之为“自主重建城市更新”，虽然属于合规有效的政策，但由于缺少公益性、行政性，而不具备公权力的支持，难以控制成本和风险，因此，也不具备强有力的拉动投资和GDP的作用，不能够实现提供大体量基础建设资金的作用，不能成为基础建设的主要资金来源路径。
EOD与特许经营一样，都强调使用者付费作为收入来源，都属于市场化系列的项目模式。
与特许经营允许最长支付40年运营补贴所不同的是，EOD强调：
“确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡”。
“不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目”。
“确保不依靠政府资金投入实现项目资金自平衡”。
“合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项”。
在PPP之后时代的新机制政策体系下，促使实际采用特许经营模式的项目，可能大概率是需要依赖地方政府对运营进行补贴和(或)对建设期给予投资支持的项目。
因为如果不需要财政补贴，那就成为了完全市场化项目，即使确有资源占用需要特许，也可以采取公共资源交易的形式直接转让，未必涉及基础设施建设，也不必然采取特许经营模式。它只是地方政府一块资源的出让(或者一定时期内的出让)，比如，转让地面停车场、高速公路或路灯杆的广告发布权、房顶太阳能资源等等。
而与此相反的，实际采用EOD模式的项目，则不仅在建设期不能“含有政府资金投入”，也不能“以任何形式约定政府支出责任”。
EOD在使用者付费的相同方向上，走向了特许经营的相反路径；相同点是均不能为地方政府无市场化收益的基建项目实现融资功能。
一二级联动是指地方将土地一级开发的投资人直接确定、锁定为二级开发投资人的做法。
一二级联动是严重的违法犯罪行为，尽管在国家层面，并未出台有关“一二级联动”的官方定义，但是近20年来土地市场和基建融资领域对于“一二级联动”的定义和违法定性，有着基本相同的认知。
2023年，何总理讲话要求的“净
”
地出让，实质上主要是针对“毛
”
地出让违规而讲的。
毛地出让，是指地块还没有进行拆迁，开发商在招拍挂竞拍的时候，竞争的是土地出让金，然后开发商自己出资进行拆迁的土地出让方式，毛地出让是一二级联动的变型模式。
因为在招拍挂在全国广泛要求实施以后，很难直接锁定二级开发摘牌人，因此违规单位又发明了毛地出让，企图曲线救国地规避招拍挂法规要求。因为毛地出让阶段，圈外人不了解征拆成本和难度，难以有效参与公平竞争，因此一般不敢参与竞拍，导致只有圈内开发商，才敢于以约定价格拍地。
最近还破天荒地听说了一种“净地出让的一二级联动”方式，一二级联动的意思，就是在土地还是毛地的时候，就锁定了二级开发商，不通过招拍挂的方式获得土地。那么，怎么出来的“净地出让的一二级联动”方式呢？一二级联动进入薛定谔猫的既是毛地又是净地的叠加态了吗？
想说毛地挂牌，就说毛地挂牌嘛，毛地挂牌跟一二级联动一样，也是有十多年历史的老牌违规模式。我们现在有些咨询机构，在原管理库PPP终结、专项债严管、片区开发技术太难的模式剧变格局之下，转而在违法与犯罪之间疯狂地试探。
有些读者后台提问咨询了土地出让收入返还/反哺路径，
怎么返还/反哺都不允许。而且，不仅土地出让收入返还是被禁止的，税收、土地指标收入的返还、分成也是被禁止的，除了国家规定的减免缓退政策以外，压根就没有能返还的财政收入。
土地出让收入返还，本来是违规一二级联动的一种违规变型模式。
2021年最高法也给出了明确的解释，没有任何争议。
【案例】时任淮南市市长曹勇，违规返还土地出让金，滥用职权罪，处有期徒刑二年六个月。
既有明文解释，又有判决案例，怎么还有人在怂恿、教唆违规违法返还土地出让收入呢？牢饭那么好吃么？
这里，总括地说明一下，不存在土地出让金反哺的比例、名义问题，什么比例、什么名义都不可以。
也不存在任何角色例外，基建项目投资人，尤其不可以返还。
也不存在任何变相方式，二级赎买一级、反向购买：都是扯。
也不存在任何变通路径，补贴/奖励/基金，做大回购成本，或者，回购建设项目，或者什么与被征地单位合作也行不通。
招拍挂制度历经近二十年考验，本身已经非常完备了，无论被征地拆迁单位与意向摘牌单位是否具有合作意愿，二者之间的任何合作都没有任何意义。
这里我们不做详细的讨论了，只是给大家一个简单的结论。
曲线拿地的侵吞国有资产方式几乎成为了最快、最简单，也是最多的违法的暴富路径，财政和国土资源的监管部门早就发现这个问题了，经过了三四十年的政策完善，修正，早已经没有漏洞可钻了，就是抱着正确的目的也操作不了了。
绝大多数的所谓妙计，只是在土地市场冷清的时候，有那么一点儿心理作用，土地市场一旦恢复到有价有市的竞争环境，所有违规承诺就都会变成梦了。
有很多读者很清楚地了解了，土地出让金不能返还，但是却仍然不知道土地出让金返还和一二级联动是一回事。
土地出让金返还是一二级联动的另一种变型，同样的原因由于土地一二级联动过于明显违法，难以直接操作，七公就曾在一些二线城市看到，有些地方想阻止大牌央企开发商进入的时候，遇到了很大的压力，地方考虑再三以后不敢实施一二级联动了。
所以一些地方开始暗中向开发商违规承诺，摘地之后把超出成本的溢价部分返还给开发商。后来这种溢价返还的做法还演变成了溢价部分分成的做法，实质上是一样的。在实际效应和破坏力方面跟一二级联动是一样的，都起到了破坏公平竞争的作用，参与一二级联动的开发商，具备了其他潜在开发商不可能具备的优势。
相当于其他潜在开发商每一次举牌价格提高100元时，提高的是真金白银的100元，而一二级联动开发商，在全额返还的情况下，提高的价格是0，在5成返还的情况下，提高的价格是提高价格
部分
的50%，因为他有财政返还嘛。同时，也是造成了国有资产的流失以及随之而来的贪腐行为和社会不稳定因素。
七公就曾经担任过一二级联动的开发商，只不过我们当时做的是回迁安置房的开发商，我们的一二级联动关系是由上级政府出资成立开发公司而天然形成的，不是违规苟合的。我们做的是给被拆迁人建设回迁安置的房屋，没有人跟我们竞拍，因为我们相当于是100%返还的，别说起拍价拿地，理论上来说就是竞争到楼面地价1亿也没问题。这就是在商业经营性土地不能够实施一二级联动或者土地出让收入返还的根源原因。一旦采取了这样的歧视政策，其他潜在竞拍者是不可能有任何竞争力的。虽然只是建回迁安置房，但是我们也切身感受了一下一二级联动的威力。
通过上述综合分析，我们可以知道，无论是从动机、过程和结果方面来看，土地出让收入分成和毛地摘牌，与土地出让收入返还也并没有什么差异。而我们已经看到几例因为土地出让收入返还，而被法院以滥用职权罪判刑的案例，相信对于一二级联动的刑罚，也轻不到哪去。
资源补偿项目，是指将准经营性/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来“搭售”。
其中，捆绑商住土地的资源补偿开发模式，是指将商住土地作为准/非经营性的公益性项目投资回报的补偿的开发模式。
由于土地价值低，捆绑其他非商住土地的资源补偿没有意义。
与之相类似的，还有将国有资产作为准/非经营性的公益性项目投资回报的补偿的开发模式。
大多数涉及到土地和存量国有资产的项目组合，不必要或不适宜采取资源补偿模式，这主要是由于土地和存量国有资产的交易，有其原有固定的交易模式规定。其中商住土地出让，必须采取招拍挂的方式；企业存量国有资产的交易，包括承包、租赁、经营权的转让，一般必须采取公开公正公平的交易所交易模式，基于其定价机制的竞争性和不确定性，而不能够直接“补偿”。
不能因为采取了PPP模式，就违规定协议出让土地或违规定向转让国有资产，
无论是管理库PPP模式，还是特许经营新机制模式，都不是违规行为的挡箭牌，不能违反既有的法律规定。
但是，因为土地或国资的交易，核心的定价机制是竞拍中“价高者得”， 这就产生了两种甚至多种定价机制冲突的情况。如果采取多种竞争指标加权评价的测算方式，就违反了既有的土地、国资相关法规，而如果将其他评价指标固化后复合到土地、国资的竞拍价格中去，则显然地降低了竞争机制的科学性。
客观上讲，土地和国资如果本身具有较好的市场需求和价格，为什么要捆绑到其他项目中去呢，地方政府完全可以将其出让获得现金后用于支付项目支出责任，而没有必要设计复杂的交易结构，或冒着合规性风险而采取资源补偿模式。反过来说，如果目标土地和国资本身不具有较好的市场需求和价格，那为什么要拿卖不出去的东西去欺骗社会资本投资人呢。
从片区开发的角度来看，如果意向“补偿”的地块为熟地，则不含有土地一级开发内容，不属于真正意义上的片区开发项目类型；如果意向“补偿”的地块为生地，则涉及禁止“一二级联动”的相关条款，无法确定保证“补偿”的落实。
东北有一句俗语说“皮裤套毛裤，必然有缘故，不是皮裤薄，就是毛裤没有毛”。将不宜捆绑的项目，硬性捆绑到一起，美其名曰“资源补偿”，应该是另有苦衷吧。
目前比较成功的土地资源捆绑实施的案例，大多出现于地铁等交通项目与土地资源的捆绑，究其原因：
一是排他性较好，非交通建设部门难以参与竞争；
二是定价机制易于合理设计：
三是出于设计和工程等方面原因，分开实施可能会导致较低的效率。
所以，从相反的角度来说，在其他领域，由于并不具备上述特性，我们很少能够看到资源补偿模式的成功实施。
TOD只是土地二级开发的一种复合形式，TOD本身并没有土地一级开发的完整内容，只是提供了公共交通项目建设的可能还款来源方向，但是这一还款来源方向，也需要合规性设计才能实现，而不可能通过TOD或者资源补偿模式本身来达到目的。
简单的说，TOD等资源补偿模式，没办法解决土地一级开发中的征拆款项需求的问题。
TOD和资源补偿模式，可以被看做是新型城镇化建设的组成部分，但它们是多类财政收支在实现土地一级开发之后进行的内部复合；它们本身并不能实现城镇化的核心作用：使区域成为城镇；城镇化建设的核心环节，主要存在于土地一级开发中的将低生产效率土地转化为高生产效率土地的过程。
TOD和资源补偿模式的这一特点，决定了它们并不具有广泛的城镇化建设意义，尤其是TOD以外的资源补偿项目，出于合规性的考虑，从政信视角来研判，是个伪命题。
资源补偿模式失败案例的公开信息较少，这主要是因为，资源补偿项目的失败，往往发生在项目根本无法启动。
(一) F+, +F, +O, +投资人, +股权都没差别
F-EPC是指有融资的工程总承包，定义本身说明不了什么， 它属于原先的管理库PPP或者片区开发等基础设施建设项目模式中的必要组成环节。
现行的F-EPC中，并没有人在意EPC中的Engineering或Procurement的部分，Construction倒是一直有；制造F-EPC这个缩写的人，只是想换个角度表述项目投资人融资或垫资，不存在地方政府融资这个选项，所以没有“F”在前在后的选项，不存在F-EPC与EPC-F的划分，没有为什么，事实如此。
实践中，还出现了F-EPC加上“O”(运营)、投资人-EPC、EPC-投资人、城市合伙人等等，P-ABO-N、F-EPC-O等等，不属于模式组合，甚至它们本身都不能算作一种完整的模式。
没有运营的片区开发项目，一定是违规举债项目，所以加“O”的环节，是F-EPC中必要的环节。不过，对于仅称为F-EPC的项目，我们尚不能一律界定为没有运营环节，所以也没办法仅针对有没有O来进行合规性判断。
投资人-EPC，或者EPC-投资人，一般仅仅是强调了项目采取了“政府-国企-社会资本投资人”而进行授权/委托的二层结构，但没有命名或明示为含有“投资人”字样的F-EPC系列项目，实际上绝大多数也采取了这样的结构，所以，这样命名实际上也没有什么特别意义。
在2023年末财政部官宣的隐性债务问责典型案例通报中
，
8个案例中有7个涉及国企，说明“政府—国企—投资人”的二层结构不解决隐债问题，
城投小作文也不会发生合规与违规方面的影响——干脆就禁止施工单位为政府投资项目垫资，借来钱也没有用；宣布退出平台也没有用；招选投资人加回购也没有用，——监管部门采取了穿透审核的原则，平台公司或者国企的参与，不能解决隐性债务的问题。
没有运营的片区开发项目，一定是违规举债项目，所以加“O”的环节，是F-EPC中必要的环节。但在现实操作中，项目名称里面有没有加“O”，与项目是否加入了有效的运营，呈现出了几乎完全相反的状态。
实践中来看，大多数真片区开发F-EPC项目，没有标记加“O”，但也有运营，也合规地实施了片区开发过程。
反而是加了“O”的F-EPC项目，由于加入的多为公用事业的特许经营运营内容，而对于市场化收益不能自平衡的公益性项目，如果从属于政府采购工程，则需在工程竣工验收后支付工程建设款项，因此只能从属于政府购买服务的采购类型，但政府购买服务有购买合同最长不得超出3年的规定，PPP项目管理库之外现有的F-EPC-O项目，合同期限均超出3年，也没有能够通过市场化收益平衡的项目内容，全部属于“超出3年的购买服务”违规举债做法。
无论其F-EPC项目是否违规，至少可以肯定的是，目前市场上的F-EPC-O项目中“O”的部分，都是属于违规举债的。至少，目前从实证的情况来看，事实如此。
(四) 为什么EPC加“股权”,“投资人”就违规了
我们观察这一类项目看到的情况是，现实当中的股权-EPC
、“投资人”-EPC项目
，往往是项目主办单位，承诺了固定期限内回购社会资本投资人的股权或投资。社会资本投资人依赖项目发起单位回购股权的兜底，按照明股实债的路径进入项目，还获得了工程量方面的收益。但是，明股实债本身是项目发起单位的违规举债行为。
就像我们常说的，逐年回购竣工工程的行为是BT，回购包含竣工工程股权的行为也是BT，而且这种明股实债的做法并不能够给项目总体融资带来增信作用。
同时，穿透来看又必然是财政资金，必然是新增隐性债务的违规举债行为
；而且，定期定额地承诺采取非进场交易形式来回购社会资本投资人股份的行为，与国资监管的要求也是存在冲突的。
股权合作中的明股实债，包括减资、转让、回购、对赌、解散、清算等路径，显然都不可能骗过监管：模式太简单了，固化的特征太明显了。
——显然是固化了滞后的财政支出责任，正好落入了“因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”
，垫资“承担应由财政预算安排”等违规关键词的包围圈里面了。
我们有些建筑施工单位的迎检经验不太丰富：如果，这么简单的神操作，就能绕开隐性债务甄别的话，那连个F-EPC协议都省得签了，——就直接签个BT协议就可以，——审计部门来之前的晚上，把事先准备好的投资人-EPC回购协议、股权回购协议、对赌协议一签，第二天早上在市场局(工商局)做个变更，不就完事了嘛？
咱们审计部门的同志，有那么好糊弄么？
20年前，国家和地方就一直在做城中村改造，就一直在起到①低成本获得高GDP用途土地，②拉动消费，③降低进城成本等三大方面的作用。
只不过2014年以后，一些学者希望尝试转向土地收入以外的其他政府性基金收入或市场化收入，经历这10年的PPP专项债的失败后，不得已放弃了这些不切实际的想法，国家政策又回到了城中村改造的主线条上来。
城中村改造，主要是通过置换土地来实现降低土地生产要素成本的目的。
城中村改造通过对城乡结合部区域的改造，在确保农村耕地不减少的前提条件下，实现低成本获得工业或者商业用地的功能，从而提高GDP增长率。
简单的说，将城中村区域农村土地征用、改造为工商业用地，实现更高的GDP产出。
城中村改造的主要财政目标，并不是为了改善市容环境，而是征用农村农业土地把它改为工业或者商业土地，以较低的成本获得能够实施 GDP水平较高产业的土地。
一亩地玉米产出能够多少？几百块吧，如果是改为工业用地，一亩地的工业厂房能够生产出来多少GDP？商业服务业的产出就更多了。
我们在劳动力方面失去了廉价的优势以后，这是唯一的提高GDP的路径了，除了科学技术革命以外。
城中村改造使得低收入农民或者是新进城市人口，获得用于居住的房屋，会拉动这些新获得房产人口的消费。
想象一下，为了乔迁之喜，居民同时支付的不直接用于购房的支出：装修、家具、家电等等支出，甚至娶一个媳妇。
所以，我国经济学者，以前通常用棚改的力度和汽车家电下乡的力度来衡量国家刺激消费政策力度的大小。
这是因为，棚改与城中村改造，差异仅在于改造区域，以及棚改属于新增债务，其他的主要方面，并没有什么不同。
2023年下半年，国家再次重申城中村改造政策，在城中村改造工作会议上也详细阐述了征地拆迁当中的政策要求和土地出让环节等要求，并对城中村改造资金筹集工作做出了指导，
城中村改造指导意见，全篇都是围绕土地整理开展的具体工作部署，特别提出的要求是，净地出让。
在大额城中村改造项目中，只有包含土地一级开发和对应产业导入的片区开发是目前唯一健康安全模式，其深层原因在于：片区开发模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了城中村改造的积极稳步推进。
