自然资源行政应诉职责划分的基本原则

随着依法治国的全面推进，人民群众法治意识的逐渐增强，加之行政诉讼“立案登记制”的实施等多重因素综合作用下，行政诉讼案件呈现几何式增长。土地、矿产、海洋等事关人民群众重大财产权益，自然资源领域行政诉讼案件持续高位运行。2019 年上半年，仅自然资源部本级行政应诉案件就达656 件，同比增长44.7%。源源不断的行政诉讼案件应当引起足够重视，从制度上加以规范。

《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号）强调“要强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任，同时发挥法制工作机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用”。对此，有人认为，行政应诉是一项专业性、法律性很强的工作，而业务机构的工作人员中，具有法律专业背景的不多，应当由法治工作机构来承担。在一些地方，长期以来行政应诉事项也是由法治工作机构大包大揽。带来的弊端是，行政应诉沦为一项技术性服务，不能发挥其促进依法行政的作用，不符合全面依法治国的要求。甚至部分业务机构的同志不愿出庭、不敢出庭，导致“办事人员不出庭、出庭人员说不清”的现象。

根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54 号）要求，结合自然资源管理实践，《规定》第四条作出如下规定：“自然资源主管部门的法治工作机构负责组织、协调和指导本部门的行政应诉工作。自然资源主管部门作出被诉行政行为的工作机构为应诉承办机构，负责承办相应的行政应诉工作。”这条规定明确了行政应诉的责任划分原则，即“ 谁作为、谁应诉”，也可以说“谁主管、谁负责；谁主办、谁应诉”。同时，《规定》第二十九条亦按照该原则，明确“二审案件、再审案件由原承办一审案件、二审案件的应诉承办机构负责承办行政应诉工作。”据此，自然资源主管部门作出被诉行政行为的工作机构为应诉承办机构，负责承办相应的行政应诉案件。法治工作机构主要是负责组织、协调和指导本部门行政应诉工作。当然，如果法治机构作出的行政行为被提起行政诉讼，法治机构就是应诉承办机构。这么规定，从法治要求上看，确立了“业务机构是主体、法治机构要统筹”的法治建设工作机制，强化被诉行政行为承办机构的应诉责任，是落实党中央、国务院精神的要求，是落实《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54 号）的具体体现；从法治原则上看，“谁作为、谁应诉”，符合权责一致的法治原则，是“有权必有责、用权受监督”的客观要求；从实践需要上看，作出行政行为的业务机构应诉，更能说清楚该行为作出时的事实和法律依据，更能说明白相关的政策背景和实践操作情况，便于人民法院依法审慎进行审判；从实际效果上来看，开庭审理案件的特点是“亲历性”，作出原行政行为的承办机构负责应诉，与原告面对面，使原承办人员亲身体验到庭审质辩质证和辩论过程，能够更直接地得到信息反馈，更迅速地将司法意见和建议转化到工作中。