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来源：开孟观察
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）明确提出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，强调特许经营是落实PPP模式的具体方式。
明确特许经营在我国PPP中的应有地位，正确对待特许经营与PPP模式之间的关系，是推动特许经营立法、完善PPP制度设计、促进我国PPP模式健康发展的关键环节，应引起高度关注。
在基础设施、社会事业和公共服务等领域推广运用PPP模式，首先要关注的是如何对具体的PPP实施模式进行选择。一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，属于盈利性项目，通过使用者付费来回收项目的投资建设及运营成本，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，无法向使用者收取费用，通过政府出资购买服务来回收项目成本。
上述两种模式的共同特征都是强调要由社会资本承担项目的投资建设融资责任，其区别主要在于项目建成后所提供的公共产品或公共服务由谁买单。对于使用者付费类PPP模式，能够明确界定项目产品和服务的受益对象，能够构建成熟的收费模式，通过向使用者收取费用来回收项目投资建设及运营的成本支出。
这类项目主要采用特许经营的协议框架结构，具体主要采用BOT及其各类衍生的实施方式，具体包括BOT、BOO、BOOT、BFO等。这些特许经营具体方式之间的主要区别，是在项目实施各个环节的具体活动中，哪些活动应由社会资本来承担。在具体操作上，并没有一个普遍接受的特许经营通用模式。应根据当地的市场环境、政府和社会资本各自的优势、当地市场准入条件等因素进行综合评价和选择。
对于以BOT为代表的使用者付费类PPP模式，亦即特许经营类PPP模式，在实际操作中要根据项目具体情况设计特许经营方案：
（1）具有自然垄断性的项目，如果完全可以通过向使用者收费来回收成本，关键是要明确价格形成机制。
（2）通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴，对于通过使用者付费和财政部门进行可行性缺口补贴才能实现财务平衡的项目，应进行财政承受能力论证。
（3）对于财务风险影响因素较多的项目，如高速公路特许经营项目，政府可以选择在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴。对于高收益的特许经营项目，还应对其收益进行管控，避免出现超额利润。
在西方市场经济成熟国家，尤其是西方高福利的市场经济国家，一般不将使用者付费作为回收基础设施和社会事业建设项目投资回报的主要方式。比如，西方国家的高速公路大多数不收过路费。同时，西方发达国家适于收费的基础设施项目已经建设完毕，或者已经渡过了收费期。因此，西方国家以使用者付费为特征的特许经营类PPP项目的比例相对较低，绝大多数项目都是政府付费类PPP项目，体现为高福利的各类社会服务项目。
因此，
在西方国家的习惯中，他们所谈论的PPP项目，往往专指政府付费类PPP项目，即英国的PFI项目，
因此经常可以看到诸如PPP项目就是政府付费类PPP项目，PPP项目本质上就是政府采购项目等类似说法，或者将政府付费类PFI项目称为“纯PPP项目”，将PPP项目约定俗成为政府采购类PPP项目。
这与我国的情况明显不同，不能盲目照搬。
我国基础设施和社会事业投资建设领域所推动的PPP项目，主要采取特许经营方式进行投资建设，部分项目也会采用产权合作和政府购买服务等形式进行运作，但目前不属于主流模式。
国家发改委等6部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委2015年第25号令），就是强调要在基础设施和社会事业投资建设领域以特许经营方式推进PPP模式落地。
如果特许经营项目本身能够构建一个商业盈利模式，通过项目本身的收入或必要的财政补贴能够回收其投资建设和运营成本，则应明确必须采用特许经营的PPP模式进行投资建设，而不应采用政府采购服务类PPP模式。
我国应通过在基础设施和公共事业领域推进市场化深化改革，理顺公共产品及公共服务价格形成机制，为开展特许经营创造必要的市场环境及经济条件；同时，发展改革部门应发挥统筹协调作用，建立与各行业部门共同推进的特许经营类PPP项目发起及协调运作机制。
特许经营属于PPP理念的一种实现形式，这在国际上已经形成共识。PPP强调的是合作主体双方建立平等伙伴关系，因此特许经营的协议双方之间所建立的理所当然属于平等合作伙伴关系。
