文|柴麒敏、傅莎、祁悦、樊星、徐华清
国家发展改革委气候战略中心
美国地位的重要性也因其年排放占比份额下降而有所减弱。但从当前全球治理的局势看，少了美国参与的《巴黎协定》预期必然大不如前。
美国新政府会不会退出《巴黎协定》，近期已经成为全球气候治理领域最受舆论关注的问题。
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月16日，白宫对外公布了名为《美国优先：让美国再次伟大的预算纲要》的2018财年联邦政府预算纲要报告。3月28日，特朗普总统签署《推动能源独立和经济增长的总统行政命令》，表明特朗普执政团队已将其能源和气候理念转化成了联邦政府的行动。一方面，大幅削减与气候政策和科研项目相关的预算(其中EPA的预算削减超过31%)，甚至包括执行多年、口碑甚好的“能源之星”计划和先进能源研究计划(ARPA-E)，并停止向绿色气候资金(GCF)提供资助；另一方面，要求直接撤销之前与气候变化相关的4项总统行政命令、立即对《清洁电力计划》相关条款进行审查、解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体社会成本机构间工作组(IWG)等。
特朗普政府执政还不到百日，当年的“奥巴马气候新政”已被美国联邦政府彻底“删除”。
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月底5月初，特朗普政府接连召开有关《巴黎协定》的专门会议，征询幕僚和法律顾问建议。从传出的信息分析，专门会议倾向于美国退出《巴黎协定》。从白宫宣布的时间表看，特朗普很可能在短期内做出是否退出的最终决定。
美国会否真的退出《巴黎协定》，甚至退出《联合国气候变化框架公约》？美国的“国家自主贡献”还能否如期实施？没有美国的“全球气候治理3.0时代”会怎样？对这些问题，需要作出实事求是的判断。
美国能源和气候政策的走向
美国新政府能源新政的主要立足点是产业、贸易和就业。
早在2016年5月的竞选演讲中，特朗普就谈到了在他上任首日公布的《美国优先能源计划》，核心思想是回归化石能源和推进能源独立。包括降低能源成本、尽量使用本土能源，减少对外石油依存度；取消对美国能源工业有害的不必要政策，废除《气候行动计划》等；推进页岩油气革命，包括取消针对页岩气和清洁煤在开采、使用方面的限制等，并利用这些收入投资道路、学校、桥梁等公共和基础设施重建；重振煤炭工业，大力发展清洁煤技术；推动与海湾国家建立新型正面的能源关系；能源政策将考虑环境效益，以保护清洁的空气和水、保护自然栖息地和自然资源为优先选项。
该计划背后的逻辑和动机也比较清晰，即认为美国经济复兴的关键举措应该是制造业回归和基础设施建设投资。而这两项行动势必要以更低的能源成本、更宽松的环境管制为“依托”，也势必增加化石能源消费和温室气体排放。
上述的总统行政命令是在20名煤炭工人的见证下签署的，足见其释放的“高碳信号”。而在竞选期间或以往的关系网络中，与其达成利益共识的也是这些高碳行业。这些产业产能投资大、一般成本低、见效快，确实是短期拉动经济增长的主要手段。
必须看到，美国退出《巴黎协定》在技术上可行但政治影响巨大且深远。
历史上，美国积极参与谈判并推动达成多边协议，而最终不予批准的情况不在少数。据统计，过去200年间签署而未批准的条约多达400余项，仍搁置在参议院日程上的未批准条约29项。比如《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》《全面禁止核试验条约》等，甚至包括2001年拒绝签署的《京都议定书》。所以，此次并非各缔约方第一次陪美国“玩”这个游戏。
在退出方式上，美国实际上有三个选项：一是修改或废止国内政策，停止向发展中国家提供资金支持，并考虑提交新的、力度较小的“国家自主贡献”目标。这是目前看最“优”的情景，大部分“倒行”政策都已经宣布或执行，所产生的国际影响最小，后任者还能重新提高力度。
二是正式退出《巴黎协定》，重新启动“双轨制”或以观察员身份参与协定的后续谈判。根据《巴黎协定》第二十八条，这需要耗费总共四年的时间，这对联合国这种多边机制的伤害是显而易见的。《巴黎协定》采取自下而上的模式，鼓励各国自主决定贡献，没有实际法律约束力。当时之所以达成此共识就是为了照顾美国的国情，是迁就美国国内政治后妥协的产物。如果退出，那就意味着美国国内矛盾的再次外化，也将对伞形集团国家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亚也陆续跟随美国退出《京都议定书》。同时，也会对其他缔约方的信心产生极大影响。
三是直接退出《联合国气候变化框架公约》。根据公约第二十五条，这仅需要一年的时间，是“去气候化”最为便捷的方式。但这可能对联合国主渠道下的全球气候治理进程造成毁灭性的打击，让国际社会27年的努力付诸东流。
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去气候化”
影响美实施国家自主贡献
美国国内特别是两党之间一直未就气候变化问题达成共识。受政治体制的掣肘和影响，美国一直缺乏有关气候变化的旗舰法律。客观地讲，奥巴马政府“气候遗产”也并不丰厚。
尽管近年来美国温室气体排放已进入下降通道，但现有政策仍不足以支撑实现贡献目标。在考虑和不考虑土地利用、土地利用变化和森林(LULUCF)的情况下，2015年美国温室气体排放相对2005年已分别下降11%和10%。但仅仅依赖现有政策，美国仍不足以实现其到2020年下降17%和到2025年下降26%～28%的战略目标。
在现有政策情景下，考虑高碳汇和低碳汇潜力，2020年相对2005年可分别下降16.0%和13.9%，2025年则可分别下降15.9%和11.7%，距离目标均有一定差距。特别是对2025年自主贡献目标而言，包括《清洁电力计划》在内的已宣布但未实施政策，以及其他额外政策均是必不可少的，否则排放将有可能出现波动和反弹。
当前随着新政府“去气候化”进程持续发酵，美国诸多气候政策面临存续风险，但风险程度存在差异。大体上可以分为五类，其中二三类属于中危政策、四五类属于高危政策。
一是已制订且不容易使用国会审查法(CRA)进行废止的政策。此类政策受影响的风险较低，主要是一些经过广泛协商的能效政策，以及不受联邦政策管辖的地方政策。如中央空调和热泵能效标准、加州政府提出的2030年相对1990年排放下降40%的目标等。
二是已制订但适用于国会审查法进行废止的政策。此类政策受影响的风险适中，包括大多数能效政策以及HFC减排政策。特朗普政府可利用国会审查法拒绝批准2016年6月13日后实施的联邦政策。
三是虽不废止但可通过宽松执法来影响实施效果的政策。此类政策受影响的风险适中，包括第二阶段的中重型汽车油耗和排放标准(CAFE)等。特朗普政府虽然可能不会通过立法程序命令废止，但可通过降低惩罚力度或者给予相关企业更长遵约时间的方式，来降低政策的执行效力。
四是可通过法院判决使政策失效。此类政策受影响的风险很高，包括《清洁电力计划》、石油和天然气甲烷排放的性能标准等，特朗普政府已明确表示反对此类政策，搁置暂缓实施并通过环保署出台修正政策也是选项。
五是奥巴马政府仅提出意向但尚未完成拟议的政策。此类政策受影响的风险同样很高，随着政府相关职能部门的更替，这些提议很可能将不了了之。
种种迹象显示，美国实施“国家自主贡献”将面临严峻挑战。研究表明，“倒行政策”将有可能使美国温室气体排放出现反弹。
根据国家气候战略中心的预测，在剔除上述中、高危政策选项的情况下，如果能实现高碳汇潜力，那么美国至2025年仅能实现温室气体排放下降17.4%，距离下降26%～28%的国家自主贡献目标相去甚远。多家研究机构也给出了类似的分析结果。如果考虑新增制造业和基础设施投资带来的新排放源，以及能源结构改善的停滞甚至恶化，那么美国的温室气体排放有可能重新走上反弹通道，此前的努力将化为乌有。
