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江苏省南通市中级人民法院行政审判庭一级法官
“无恒产者无恒心”，征地拆迁直接涉及不动产权利人居住权的让渡与保障，故被征收对象的确定极为重要。登记生效是不动产变动的一般原则。一般情况下，不动产权利人即不动产登记簿记载的主体，但不动产取得、变更的形态纷繁复杂，加之过去农村不动产登记制度不完善等原因，不动产未经登记或者实际权利人与登记人不一致的情况时常出现。不动产登记的公信原则符合交易便捷和快速的要求，使交易安全受到保障，但存在损害真实权利人利益来保护表象信赖者利益的可能。[1]如果拘泥于不动产登记的外在形式，机械地以登记簿所载主体作为被征收对象，可能导致与实际权利人不符的认定结果，不利于民事法律关系的稳定。因此，有必要在准确认识不动产登记性质的基础上，依法、合理、审慎地界定被征收对象，从而保护不动产实际权利人的合法权益，实现法律效果和社会效果的有机统一。
一、问题的提出：征收拆迁中不动产登记可能出现“名实不符”
征地拆迁直接涉及土地使用权和房屋所有权的变更，故首先应当明确不动产权利的取得方式及表现样态。不动产物权变动的效力，大陆法系主要存在登记对抗主义和登记生效主义两种立法模式。登记对抗主义即不动产物权的变动以当事人的法律行为为生效要件，登记与否不影响物权变动的效力；登记生效主义即不动产物权的变动必须登记，不经登记不生效。《民法典》第209条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。由此可见，我国采用的是登记生效主义。[2]在登记生效主义的法律框架下，物权的公示有推定（登记真实）力、决定力（物权变动的形成力）和公信力（善意取得的效力），首先推定记载于不动产登记簿上的主体即不动产权利人。登记生效主义对于保护交易安全、维护房地产市场管理秩序具有重要意义。但是，基于不动产登记机构对申请材料及原因行为不作实质审查，甚至交易双方未办理不动产登记等因素，在征收拆迁时，可能引发交易双方的权属之争，这就需要进一步明确此种情形下被征收对象的司法审查模式和裁判认定规则。
征收拆迁中当事人提出不动产登记“名实不符”的纠纷，是民事行政交叉的典型领域。基于不同的诉讼请求和行为类型，民行交叉问题素有“先行后民”“先民后行”“民行一体”等多种审查路径。涉及征地拆迁的不动产纠纷通常为一方当事人起诉行政机关与另一方签订的补偿安置协议，或行政机关实施的房屋拆除行为。此类案件的行政争议由民事争议的介入而引发，二者具有不可分性，应采取民行一体的审查方式。根据《土地管理法实施条例》第26条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条[3]规定，对被征收对象的审核认定，对于行政机关而言，既是权力也是义务，行政机关不得以不动产权属不清为由拒绝界定被征收对象，而要求当事人通过诉讼途径解决。行政机关对被征收对象的认定，即具有准行政裁决的性质。在纠纷起诉至法院后，法院除需认定行政机关的补偿安置行政行为是否合法外，又必然涉及审查哪一造当事人系房屋的实际权利人的问题，而对实际权利人判断的前提即是当事人之间的基础民事关系（主要是房屋买卖）。鉴于征地拆迁民行交叉纠纷的特殊性，应打破民事、行政藩篱，激活民行一并审查规则，通过在行政诉讼中直接对房屋权属问题作出判定。这种做法既具有充分的法律依据，也契合了提高司法效率、减轻诉讼成本、及时定分止争的司法政策取向。
一是以不动产登记簿记载的权利人为被征收对象为原则。《民法典》第209条规定了不动产登记生效主义，《土地管理法》第47条规定了土地的所有权人、使用权人为被征收人，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定了房屋所有权人为被征收人。一般情况下，首先应当推定不动产登记簿记载的主体是被征收对象，无论是在征地拆迁还是诉讼过程中，当事人只需提供合法有效的权属证书即可，无需就权利来源等基础民事关系举证。
二是以实际交易的买房人为被征收对象为例外。物尽其用，鼓励交易是合同领域的重要原则。不动产交易的形态纷繁复杂，有的房屋买卖已签订合同、交付房款并实际居住，却因种种原因未能办理过户手续，有的房屋登记的权利人和真实权利人不一致。《民法典》第217条、第220条规定了“有证据证明不动产登记簿确有错误”时的不动产权属解决路径。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号）第108条第1款规定了民事诉讼的高度盖然性证明标准。不动产实际居住人的举证责任应适用此种标准，即介于优势证明标准与排除合理怀疑证明标准之间，只有达到此等程度，方可推翻不动产登记簿之记载。当然，证明标准本身带有不确定法律概念，精确界定证明标准很难，不同证明标准之间难以有明细的界限，具体之适用，仍有待法官根据具体案情及各种因素综合判断。[4]
三是以诚实信用原则为利益衡量的补充。诚信是社会主义核心价值观之一。《民法典》第7条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚信，恪守承诺。诚信原则的功能包括指导当事人依法正确行使权利、履行义务，克服成文法的局限性、赋予法官自由裁量权，为利益关系平衡提供依据和法理支撑。[5]在涉及不动产权属之争的纠纷中，当法官面临法律（登记生效）和情理（基础民事关系）的抉择时，通过诚信原则的适用，厘定真实权利人，既能够充分释法析理、增强内心确信，同时也起到了弘扬和传递社会主义核心价值观的教化作用。
总的来说，因不动产登记而引发的被征收对象认定纠纷，法院应当秉持穿透式监督理念及一次性解决纠纷审判思维，超越一时一事一案的限制，综合考量不动产登记行为及民事基础法律关系，以不动产登记的公示公信力为基石，构建“权属登记为原则+实际交易为例外+利益平衡为补充”的司法审查规则。
[1] 王茵：《不动产物权变动和交易安全》，商务印书馆2004年版，第71页。
[2] 参见钱海玲：《完善我国房地产权属登记法律制度的思考》，载《法律适用》2004年第6期，第58页。
