项目下乡与农村基层治理模式优化——以“嵌入的自主性”为视角

公共管理共同体 · 公众号 · · 2024-04-29 10:06

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作者简介

李祖佩（1985-），男，华中农业大学农村社会建设与管理研究中心，教授，博士生导师。

摘要

项目下乡过程中，治理行政化成为农村基层治理体制机制变革的主流方向，由此引致项目供给与乡村社会需求适配性不足等实践后果，反映出国家自主性受限。以国家“嵌入的自主性”为理论视角并结合基层治理经验来观察，可以发现基层政府激活村民自治平台、内生治理资源和乡村社会公共性，并将其有效吸纳进基层治理体系和治理实践中。相应地，乡村社会以需求制度化表达、主体性培育和资源承载力提升实现对项目资源的积极接应。“激活－接应”机制构建以及由此形成的农村基层治理结构、治理规则与社会基础方面的适应性调整，为新发展阶段实现国家自主性提供了改革方向。

文章框架

一、引言

二、“嵌入的自主性”与“激活－接应”机制:理论资源与分析理路

三、农村基层治理的地方实践与“激活－接应”机制构建

(一)村民自治平台激活与乡村社会公共需求表达

(二)村庄内生治理资源激活与农民主体性培育

(三)社区公共性激活与资源承载力提升

四、“激活－接应”机制构建与农村基层治理模式优化

五、农村基层治理模式优化与国家“嵌入的自主性”

六、结论与讨论

一、引言

实施分税制以来，国家财政汲取能力得到极大提升。为合理有效地使用财政资金，以财政支出专项化为主要特点的项目制被普遍采用。对项目制的既有研究从三方面展开:第一，将项目制作为国家治理体制，审视其在国家治理中的性质定位与组织机制;第二，将项目制置于政府治理内部，讨论项目制的组织运行机制对于政府治理的影响;第三，从项目制实践“末端”出发，理解项目制涵盖的利益分配与制度设置对基层治理机制的影响机理。

上述研究侧重点不同，但均指明了项目下乡过程也是政府行政任务、发展诉求和监管规则进入乡村的过程。在发展型政府理念主导下，基层政府除注重经济增长外，还将本属于公共服务领域的事务纳入自身行政任务范畴，并试图借助各种资源实现自身发展诉求。在此过程中，基层政府亟须以项目资金缓解自身财力约束，并将项目制运行与行政任务完成和谋求地方发展结合起来。而为确保资金使用安全，中央部委和省市职能部门逐渐强化对资金使用全过程的监控。受上述因素影响，农村基层治理体制机制发生了深刻调整,治理行政化成为农村基层治理变革的主流方向。

治理行政化从主体和规则两方面得以体现:在治理主体层面，行政化意味着村级组织的组织定位越来越类似于行政体制的一个环节，发挥行政体制赋予的职能;在治理规则层面，行政化意味着行政体制内公共规则在治理实践中的作用上升，而乡村社会内部规则的作用下降。治理行政化趋势产生两方面后果:一方面，村民自治的各种实践平台成为贯彻政府意志的抓手，而非村庄公共诉求表达的组织载体，降低了政府项目供给与农村诉求之间的匹配度,同时弱化了村民在村庄发展中的政治效能感;另一方面，政府主导村庄政治社会发展，农民主体地位并未得到充分发挥，村庄内部治理事务依赖于财政持续供给来解决，增加了体制负担。而因缺乏村庄公共性的有效承接，项目制实践缺乏有效转化的实践载体，制约了项目资金的监管绩效。既有研究指明了治理行政化的形成机制及其后果，但对于如何调整农村基层治理以实现国家项目意志与乡村社会公共利益相结合，并未给予充分关注。

如果将项目制视作国家借助公共财政资源巩固和扩大社会公共福祉的努力，那么，项目制实践过程即是实现国家自主性的过程。治理行政化限制了项目下乡对实现国家自主性的促进作用。而如何实现农村基层治理模式优化以构建促进国家实现自主性的国家与乡村社会之间的关系，则成为问题的关键。据此，本研究以“嵌入的自主性”为理论资源，结合基层治理经验，将“激活－接应”机制视为农村基层治理模式优化的实现机理，进而阐释借助“激活－接应”机制构建的农村基层治理模式对于实现国家自主性的理论与实践价值。

二、“嵌入的自主性”与“激活-接应”机制：理论资源与分析理路

20世纪80年代以后，受二战后东亚地区经济发展的启发，斯考切波等西方政治学者开始摒弃既有多元主义和结构功能主义两大主流范式秉持的“社会中心论”，主张将“国家”带回政治分析的中心位置。“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确定并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性’”。国家自主性概念的提出推进了对国家与社会关系的讨论。一方面，在国家与社会的互动中，国家以其相对于社会的自主性，防止被社会特殊利益所俘获;另一方面，国家自主性的表达使国家成为社会发展的积极推动者而非被动的社会利益的传输带。这为学界讨论项目制基层实践困境及其克服提供了理论资源。

“国家中心论”自诞生起就面临“社会中心论”的批评。后者认为一味强调国家意志和国家行为往往忽略社会自身的力量，从而制约政策出台和实施效果。在一些发展中国家，以高度清晰化、简单化、抽象化为核心特征的国家项目，在实施过程中因忽视了地方社会的复杂性和地方知识的实践效能而最终失败，被学者归因为“压制地方的和流行的东西往往会带来无序”。“社会中心论”指出了社会能动性在项目实施中的重要性，但却难以对实现国家意志与满足社会诉求相结合的问题给出答案。由于忽视国家自主性的重要性，基于“社会中心论”的制度实践容易使国家陷入被强势主体利益俘获的泥淖中，国家对社会公共福祉的推进也将无从谈起。

面对来自“社会中心论”的批评，持“国家中心论”的学者做出积极回应。其中，埃文斯提出的“嵌入的自主性”理论富有启发意义。在埃文斯看来，一方面，国家经过政治精英选拔并匹配以优厚报酬，打造运行高效的行政体系以确保自身的“自主性”;另一方面，国家又嵌入强大的社会纽带中，同时提供了与社会协商的制度化渠道。正是“自主性”与“嵌入性”相结合构成了“嵌入的自主性”，发展中国家得以实现经济发展。“嵌入的自主性”理论既注重国家意志和诉求的实现，又强调社会制度化参与的重要性，为研究项目下乡条件下的农村基层治理模式优化和国家与乡村社会关系调整提供了启示。

第一，“嵌入的自主性”作为实现国家自主性的一种具体形式，嵌入性与自主性缺一不可。片面强调自主性而忽视嵌入性，导致国家发展因丧失社会支持而出现目标偏离;片面强调嵌入性而忽视自主性，国家发展成果又易被强势集团和私人俘获。在中国国家治理中，除由行政干部以及由其所组成的高效运行的科层体系外，实现国家自主性还依赖于伴随经济增长而出现的国家资源汲取能力和效率的增长。相较于埃文斯关注的科层体制低效运行制约国家自主性,中国科层体制因其所掌握的政治、行政和资源优势而为实现国家自主性提供了必要基础。质言之，制约中国国家自主性实现的不是国家掌握的资源和权力优势及以其为基础的行动能力，而是国家权力嵌入社会的能力和方式以及由此塑造的国家与社会关系形态。

第二，“嵌入的自主性”注重社会力量对实现国家自主性的重要性，并将国家与社会之间合理的关系构造视为国家自主性的实现前提。当然，社会力量并不是总扮演积极角色，社会内部各要素并非都有助于实现国家自主性。因此，国家需要捕捉、甄选和激活社会中的积极要素，并在此基础上构建有效的国家与社会之间的联结。基于此，一方面，国家依托项目制发展农村要克服强势利益主体的特殊利益诉求而实现自身意志;另一方面，“嵌入性”的实现既需要国家直面农村基层社会的复杂性，积极吸纳、调动农村基层治理的制度和资源优势，又需要乡村社会对自身积极性的调动和对国家权力和资源输入的有效接应。

第三，“嵌入的自主性”主张国家建设与社会建设的统一。从国家层面看，国家干预与自主性实现相互强化，容易使国家权力突破合理边界而不断扩张，甚至演变为掠夺型国家。“嵌入的自主性”强调对社会力量的调动以避免国家权力的无序扩张。从社会层面看，与掠夺型国家不同，发展型国家帮助组织社会，而具备内在一致性和联结度的社会又防止国家陷于碎片化的境地。项目制实施中，一方面，乡村社会力量的积极调动为国家依托项目制实践的权力运行提供必要的规制;另一方面，以国家项目制实践为核心的村庄动员亦是乡村社会不断组织化的过程，并为持续接应项目落地提供必要条件。概言之，只有发挥国家与乡村社会两方面积极性，以制度化构建实现国家“自主性”与“嵌入性”的结合，才能实现项目制增进公共福祉的目标。

村级治理行政化尽管在提升基层政府政策执行效率等方面产生积极效应，但造成项目下乡过程中基层政府与乡村社会的疏离。如果项目供给与社会需求匹配度低，那么外部资源输入难以转化为村庄公共治理事务，反而催生了诸种制度外行为。质言之，治理行政化及其后果反映出项目下乡过程中国家“嵌入的自主性”不足。而国家权力与发展规划有效嵌入社会，在动员乡村社会的基础上实现自身意志，也就成为当前农村基层治理模式优化的基本要求和发展方向。

综合上述分析，项目进村中实现国家“嵌入的自主性”既需要国家以及作为代理人的基层政府能够通过有效方式调动乡村社会的积极性和主动性，又需要以主体性表达为基础实现乡村社会对项目资源的有效承接。如此，才能将国家项目制目标与乡村社会实际需求相结合，将国家关于农村发展的规划与乡村社会内生能力提升相结合。由此，“嵌入的自主性”从实际操作层面为项目下乡条件下农村基层治理模式优化提供了理论启示。

在实践层面，本研究借助上述理论资源和地方经验，以“激活－接应”机制作为农村基层治理模式调整的实现机制。近代以来，随着国家政权建设和市场经济发展，中国乡村社会结构发生变革，但“熟人社会”的乡村社会特点并未发生实质性改变。中华人民共和国成立后，国家在尊重社会结构基础上开展的农业集体化改造，乡村社会内部血缘、地缘联结纽带不断强化。改革开放以来实行的村民自治制度等既有制度实践和乡村社会内部自组织传统，为当前国家借助项目进村动员、嵌入乡村社会提供了载体。具体来看，在“激活－接应”机制中，国家激活乡村社会中有助于提升项目资金使用绩效的相关要素，将其有序调动并吸纳到基层治理体系和实践当中;而乡村社会在国家资源激活的过程中实现自身积极调适以及对国家项目资源的积极接应。

前文以“嵌入的自主性”为理论资源，厘清了农村基层治理模式调整的基本要求与主导方向，并提出“激活－接应”机制是农村基层治理模式优化的实现机制。基于议题设置，本研究以国家－基层政府(组织)－乡村社会为三维分析框架。具体来看，国家是作为项目资金供给者和制度制定者的中央和省级政府，基层政府(组织)是作为项目制基层实践实际操作者的县乡政府和村级组织，乡村社会是以广大农民为构成主体的项目制实践场域。

三、农村基层治理的地方实践与“激活-接应”机制构建

围绕项目下乡，部分地区开展了系列创新实践。对这些创新实践及其内在逻辑的解读，为审视项目进村中“激活－接应”机制的基本面向提供了经验参考。

(一)村民自治平台激活与乡村社会公共需求表达

村民自治是全过程人民民主治理在基层领域的具体实践,并为乡村社会需求表达提供了制度基础和实践平台。而在治理行政化背景下，村民自治空间不足、自治平台作用虚化,村庄公共需求难以达成并得到积极反映。湖北省A镇下辖54个行政村和1个社区，其中31个行政村为水库移民安置村，因此承接了“库区移民后期扶持基金”和“库区移民工程建设项目资金”，每年资金合计7000余万元。尽管拥有其他乡镇无法比拟的自由裁量权，但因项目制表现出政府主导、自上而下推进的特点，乡镇政府、村干部等成为项目工程的组织实施者，资金优势并未转化为治理效能。2019年以来，A镇通过激活村民自治平台，上述问题得到有效解决。

第一，化整为零与村级项目资金使用自由裁量权的授予。2019年之前，从组织层面看，在工程落地点选取、项目工程实施和监管等环节中，村级组织的参与权和决策权阙如。“农村情况村里最清楚，但项目实施更多是政府意志，最熟悉情况的反而参与度不足”(访谈对象:A镇党委书记，ZXDWSJ20221012)。从2019年底开始，A镇根据各村人口规模和基础设施实际需要，将项目资金以“村庄建设发展资金”名义分配到31个移民安置村，每个村获得资金18万至30万元不等。项目资源供给事项由村级组织协商确定，报乡镇政府审批备案后由村级组织负责实施。A镇通过改变资金使用方式为村级组织赋能，农业税费改革后村级组织治理能力不足问题得到一定程度解决。值得注意的是，村级组织赋能只是作为调动村民参与积极性的必要前提。村民自治实践的有效开展，还需借助其他方面的改革，将国家资源有效投入基层公共治理过程并实现农村善治。

第二，资金监管的针对性调整与村民自治实践的展开。为满足多数村民需求偏好的表达和资金使用规范的需要，A镇借鉴成都市“村级公共服务与社会管理专项资金”运行等改革经验,组建村级理事会负责搜集群众意见、参与项目工程全环节监管等工作，建立包括村党支部书记、村委会主任、村级理事会会长、村民议事会会长、包村干部等五人共同持有的“五瓣梅花章”等做法。但这些经验做法在A镇却出现“水土不服”,甚至审核资料中出现类似“标注为三伏天的议事会会场人员穿着厚棉袄”等虚假现象。针对此问题，A镇在资金使用监管程序上做出针对性调整，具体做法是村级组织提交民主议事、资金使用需求等相关材料，乡镇财政所联合农业经济经营管理站等相关站所，每月对村级组织提交材料进行检查，其中重点检查内容是村级民主议事各个环节是否真实开展、项目资金使用是否符合村庄多数村民意愿。在材料审核时，随机拨通参会并签字确认的村民电话，询问其是否真实参会、签字者是否为本人、决议是否经过协商确定、结果是否得到认可等方面信息的真实性。如果出现1例信息不实情况则暂缓拨付资金，并要求村级组织提供相关说明;如果出现不实比例超过到会人员20%则中止审批，并要求村级组织依照规定程序重新启动议事工作。审查后形成书面报告提交至乡镇政府主要领导，由其选择两个村进行复核。

第三，制度调整与村民自治实践平台的激活。上述做法尽管侧重于资金监管方面，但能够倒逼村民自治平台的激活。对于村级组织而言，资金使用过程中民主议事各个环节是否真正落地成为能否通过检查的关键。而民主议事参与主体由党员、村民代表以及其他积极分子组成，参会人员的扩大增加了村干部不经协商实现自身意志的成本，“原来三五个村级理事会成员都听村书记的，现在村民代表中总会有反对意见，村书记不可能掌控全村村民代表”(访谈对象:A镇镇长，ZXZZ20221015)。在村级治理中，“四议两公开”等制度设置实则为村民自治实践搭建了平台。此外，村民自治实践平台的有效运转，亦使得村级项目建设等公共事务得以及时公开，压缩了村级主要干部原有的获利空间。部分行事霸道且利益空间在村庄之外的村主要干部要么被动退出村庄政治舞台，要么主动适应当前项目资金使用和村民自治平台运转需要，改变自身行为方式。

(二)村庄内生治理资源激活与农民主体性培育

中国乡村治理所面对的并非经典意义上的国家政权建设问题，但确实是面对国家权力如何有效进入乡村社会的问题。国家权力进入乡村社会的有效性不仅涉及行政规则和法律规范植入乡村的方式，还涉及乡村社会内部治理资源纳入国家基层治理实践的程度。当内部治理资源的作用发挥受限甚至被忽视时，项目下乡就会出现“最后一公里”难题。山东省B镇是华北平原典型农业型乡镇，农村人居环境整治工作是政府重点工作之一。县政府每年整合涉农资金1.2亿元并按照辖区人口规模将资金分配给各乡镇。其中，B镇每年承接人居环境整治专项资金600余万元。大量资金投入并未产生应有效果，镇政府于2020年底被上级政府约谈。2021年以来，B镇通过调整工作方式取得了较好的资金使用效果。

第一，以“街长制”实现乡村社会权威性资源的使用。吉登斯将影响人类行动的资源区分为配置性资源和权威性资源两类。前者指对物质工具的支配，后者指对人类自身的活动形式支配的手段。乡村社会中的权威性资源不仅包括村组干部掌握的由政府授权获得的正式权威，还包括部分村民掌握的由血缘、地缘关系决定并经由长期生活实践和社会交往形成的非正式权威。以“街长制”调动乡村社会中非正式权威资源，成为2021年后B镇农村人居环境整治工作方式调整的重要方面。以B镇下辖的刘村为例，该村通过村民代表大会讨论产生14名街长。街长年龄在50岁至60岁之间，常年在村且时间上有保障。同时，街长又是自然村中红白喜事的组织者和日常纠纷调解的参与者，从而成为乡村社会秩序的积极维护者。村两委通过组织学习培训，一方面使街长了解国家相关政策，另一方面使其意识到这份工作是关系到村集体荣誉和村民健康的大事。这种意识与其对村庄公共生活的积极参与相结合，街长参与积极性被调动起来。“以前是干部扫地群众一边看，现在是干部带着街长干，街长干给群众看。群众不理解、不积极的，街长亲自登门宣传，手把手去教，再不行我街长帮你清理”(访谈对象:B镇党委书记，HZSXZZ20210708)。一旦街长亲自上门，农户不配合就会被看作是不给街长面子而受到非议。

项目下乡与农村基层治理模式优化——以“嵌入的自主性”为视角

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