多年来，美国警察以铁腕执法、过度使用枪支暴力著称，不断引发民众抗议。本文是美国著名律师切斯·马达尔在2014年迈克尔·布朗案后，写的关于这一问题的详细报告，刊登于美国政论杂志National Journal上。两年多过去了，美国警察执法中动辄开枪、滥用暴力依然故我，在全世界日益臭名昭著。如何有效监督、管好警察这个特殊群体，中国坚决不能以美国所谓“法治先进”为榜样。
*青年观察者胡怡莹译自美国《国家》（National Journal）杂志，观察者网杨晗轶校对
如何监管具有监管社会职责的警察，是个与文明同样古老的问题，如今因为美国密苏里州的一起警察枪击案，使这个议题显得格外具有时效性。2014年，圣路易斯县弗格森镇发生震惊全美的枪击案——警官达伦·威尔逊枪杀了未携带武器的黑人青年迈克尔·布朗，然而最终大陪审团投票决定不起诉威尔逊。尽管在大多数人看来，这一结果虽令许多人十分震惊，却也并非完全出乎意料。
迈克尔·布朗
管束警察从来不是件容易的事。正如社会学里那句老生常谈的话，现代政府的定义是对合法使用暴力的垄断权，而政府须时时防忌庸碌的平民对这种垄断权批评妄议。在全美范围内，限制警察权力主要围绕着惩罚警员的框架，但这真的是强化执法部门纪律约束、逆转过度入罪化（观察者网注：入罪化即扩大追究刑事责任的范围）的好办法吗？
美国的警察枪击案
首先从全国数据来看，2013年美国联邦调查局（FBI）记录了461起执法人员“正当杀人”事件——之所以称其为“正当”，一是基于FBI的推定，二是因为法院没有推翻这种说法。尽管20年来，美国杀人案案发率持续降低，但461这个数字却创下了前所未见的新高。2013年，全美共发生14196起杀人案，其中执勤警察杀人案占3%。通过分析FBI的数据库，《今日美国》发现平均每年有96起白人警察杀死黑人的案件。
由于FBI的数据来源主要是美国各地方警局自愿呈交的报告，这份“警察杀人”数据难免有失真之处，肯定低于实际数字。美国联邦政府并未进行严谨的全国性统计，这恰恰显示其对这一问题的漠然态度。目前民间已通过众筹建立了用户可编辑的维基数据库，弥补这一领域的空白。
在众多警察杀人案中，许多受害者并未携带武器，然而法院却认定警察杀人行为完全合法。这或许是最让公众感到不安的一点。
美国最高法院和“杀人执照”
在弗格森事件发生后，许多人才惊恐地意识到《密苏里州修订法规》第563章赋予执法人员使用致命武器极大的自由裁量权。法规规定“在实施逮捕或者防止嫌疑人逃脱羁押时”，如果警员“合理地认为”逮捕对象已经犯下或准备犯重罪，如不立即实施抓捕可能对生命安全造成严重危害，那么警员有权使用致命武力。
在全美范围内，这条法规并不特殊，它完全符合美国最高法院的法哲学。授权警察使用致命武力的法律标准叫做“客观合理性”。
这一标准来源于1985年的“田纳西州诉加纳案”。该案最初旨在限制警察使用致命武器。案情经过如下：孟菲斯市15岁黑人少年爱德华·加纳在未携带武器的情况下，入室偷窃一枚戒指和10美元现金后，被警察埃尔顿·赫曼枪杀。美国最高法院判决，警员只有在“有合理根据认定嫌疑人对警员或他人产生致命或重伤威胁时”，才可以使用致命武力。该判决要求使用武力必须具备“客观合理性”。而“客观合理性”的具体界定标准，则是通过1989年“格雷厄姆诉康纳案”建立起来的，其中包括：嫌犯犯罪行为的严重性、是否拒捕、是否尝试逃跑，是否对警员或他人的安全构成迫在眉睫的威胁。这些法律法规看似限制了警察使用暴力——虽然即使在1985年的案件中，赫曼警官也没有因枪杀加纳而被判有罪。
“客观合理性”听着挺好，可是哪儿出错了呢？在具体的案件审理过程中，很难区分“客观合理性”和警员在惊慌状态下做出的主观性瞬间判断。全美国的法院都更倾向于相信执法人员对当时所受威胁的个人判断。
格雷厄姆案的裁决基本否决了任何人对警察使用致命武力的异议：武力使用是否得当，必须采信现场判断，这给予警员很大的自由空间，哪怕事后有科学证据显示警员判断有误，也不足以采信。比如2000年密苏里州伯克利市的警察杀人案，警官罗伯特·皮耶库托夫斯基和基思·凯日科夫斯基开枪射杀了艾尔·穆雷和罗纳德·贝思利。他们辩称受害人开车撞来，他们是在惊惧之下才开枪的，但法医调查显示开枪时，车子并没有撞向他们。然而这样的证据仍不足以使圣路易斯县大陪审团起诉涉案警察。
负责警察失职案件的律师华尔兹·凯茨表示，法律专家们认为“[法律系统中]给予了警察相当大的回旋余地，因此警员甚少遭到刑事起诉”——凯茨供职的洛杉矶警察行为独立审查办公室已于今年7月解散。加州大学欧文分校法学院院长欧文·契姆林斯基指出，最近美国最高法院针对警察杀人的判决有悖于正义，将妨碍对侵犯公民权利的警察进行问责。
美国枪支总量在2.7到3.1亿之间，这一事实往往使警察的威胁评估显得更加可信。以俄亥俄州的一次警察枪杀案为例，警员在沃尔玛商场内射杀了一名拿玩具枪的黑人男子。在美国这样一个大规模枪击案频发的国家，人们可以在沃尔玛购买到枪支，而玩具枪看上去又足能以假乱真，所以当警察射杀当事人的现场判断在陪审团看来具有足够的合理性。这个案例体现了美国最高法院关于警察使用暴力的法哲学，即坚定站在涉案警官那边。凯茨认为，美国法律对警察有种固有的包容，“其隐含的假定是，警察没有参与犯罪活动。”
限制警权的第一步是抛弃幻想，不要以为法律站在平民这一边，法律支持的是那些向平民开枪的警察。
自我监督的黑色笑话
警员使用致命武器后，通常将受到警局内部调查，判断案件是否涉及违规。但是警局的规章制度和法律完全是两回事，比如2014年7月纽约市警察丹尼尔·潘塔莱奥锁喉勒死了涉嫌兜售走私烟的艾瑞克·加纳。关于警员使用锁喉技，法律没有规定但警局内部有禁令，违规警员可能受到某种形式的部门处分，轻则减少假期，重则被开除。不过总的来说，内部处分力度很轻。
那么内务调查力度如何呢？在电视剧里，内务部调查人员显得刚正不阿，可在现实中，他们更倾向于保护警察少受外部处罚。曾在里士满县担任助理地方检察官的杰森·利文撒尔表示：“我十年前就不跟内务部打交道了。他们绝对、绝对不会采信关于警察滥用权力的指控。他们藏匿证人、操纵证人。要我跟他们合作，除非确保他们无法干涉案件。”现在杰森已转做民权诉讼律师，经常代理起诉警方的案子。
目前美国各地警察部门有没有设立有效的市民监督系统呢？本文采访的所有人中，没有一个能说出任何监察机构的名字。纽约市民投诉审查委员会有时会削减被投诉警察的假期，但并没有实际性威慑力。纽约公民自由联盟的工作人员坦白跟我讲，这些处罚说到底没什么用。纽约民事、刑事辩护律师罗恩·库毕表示“我不相信市民投诉调查委员会，也不相信内务部，或者任何内部监督机构。”公民投诉甚至很少影响到警官的职业生涯。在纽约，约市民投诉审查委员会收到的投诉甚至不会纳入涉事警官的人事档案。库毕称：“巡警慈善协会（观察者网注：由各地警察工会组成的协会）只会解释说，越有干劲的警员越可能被投诉。”
要开除一名滥用暴力的警察通常很难，而且政治成本高昂。不同于其他公共部门的工会，巡警慈善协会并不遭民众怨恨，因此它在地方政界颇具实力。但凡有政治人物敢拿它开刀，多半会落得个吃不了兜着走的下场。
美国的现实是，首先很难让执法部门进行自我监督，其次自我监督本身就是个黑色笑话。
民事诉讼
涉及金钱损失的民事诉讼虽然不像刑事诉讼那样对证据有很高的要求，但它对警察暴力的受害者来说，也不是一条获取补偿的可行之路。因为倾向于保护执法部门的法哲学同样适用于民事诉讼。数年前，尼古拉斯·本纳兰可警官射杀了身无寸铁、正在逃跑中的贩毒嫌疑人。受害人家属因错误杀人和侵犯公民权利为由，对本纳兰可提出联邦民事诉讼，最终还是败诉了，因为陪审团选择相信警员的声明，认为他开枪是因为受到巨大威胁。
有许多警察过度使用暴力的案件在庭外达成和解。巨额和解金并没有对警方起到震慑作用，原因很简单：警员个人或者警察局一分钱都不用出，连律师费都是警察工会出。加州大学洛杉矶分校法学院的乔安娜·施瓦兹研究发现，美国政府支付了99.98%的和解金，这笔钱不从警察局的财政预算里掏，而是走市政府的预算。
库毕认为民事赔偿作用不大，只有刑事诉讼可能起到改变警察执法行为的作用。“对没有犯罪且有意维护体制的人来说，诉讼是迫使他们回应的有效途径，不提起诉讼是对他们的不尊重。”但是他也承认，缺乏政治意志去敦促刑事司法体系约束和监管执法人员，而这个情况自他从业以来从未改善。
别把事情搞成联邦案件
联邦司法部很少介入侵犯公民权利的案件，对涉案警察提出起诉。只有在州级检察机关未能定罪的情况下，联邦政府才可能获得机会以不同罪名起诉警官。1993年疯狂殴打罗德尼·金的四名洛杉矶警员正是这样被判刑的。
阿兰·维恩格拉德表示，联邦司法部和其他公诉机构一样，只愿意接手能胜诉的案子。1997年他曾负责处理过纽约警官用扫帚柄性虐待艾伯纳·路易马案的案件，他说：“当时的涉案警员使用的暴力过于极端，而且明显是故意的，但在其他案件中，但凡警员稍微收敛一点，很难在联邦案里证明民权受到了侵犯。”
奥巴马政府的司法部门会处理迈克尔·布朗案吗？看起来不太可能。各位目击者证词存在矛盾，多份法医报告都符合涉案警员达伦·威尔逊关于开枪的供词，依照联邦案的标准很难证明警员有故意失职行为。奥巴马政府已经放出内部消息，司法部将不会介入该案件。
发挥更多作用的是司法部下属的公民权利部门，它可以根据侵犯公民权利的“迹象和行径”对警察严重失职行为进行彻底干涉，无须等待案件发生后才展开追责。例如，司法部刚对阿尔布开克市警察局进行了重大整肃，包括改革警员培训课程、重订规章制度、纠正警员爱开枪的习惯（在过去四年内，该市警察枪击37人，其中23人死亡）。通过种较为成熟的做法，联邦政府对西雅图、新奥尔良、波多黎各、洛杉矶和底特律等地方警局加以监督。2012年，联邦政府甚至几乎全面接管奥克兰市警察局。不过需要注意的是，上述形式的联邦干涉均不涉及对个体警员的民事或刑事处罚。
执法人员被判有罪已属于极个别情况，而且处罚力度都非常轻。2009年元旦，旧金山湾区捷运警察约翰内斯·梅塞尔枪杀了22岁非裔青年奥斯卡·格兰特，被判“过失杀人”入狱2年，实际只服刑11个月。还有芝加哥警探乔恩·伯奇，他虐待过的嫌犯超100人（其中大多数为黑人），却因许多罪行已过了追诉期，只被监禁了4年半。伯奇甚至还可以从警局领到5.4万美元的退休金。
在美国，只有警察才能享受这种北欧式的宽容，普通人犯罪面临的重刑令人发指。玛丽莎·亚历山大朝具有暴力倾向的前夫开枪预警，她很可能面临60年的牢狱之灾；另外还有3000多个美国人，没有暴力犯罪却被判无期徒刑且不准假释。
视频证据
有观察者认为，随着智能手机越来越普及，警察滥用暴力的情况或许会逐渐好转。有越来越多的视频记录了警察失职行为，它们刺激民怨推动改革，有时可能导致警察受处分或被起诉。比如2014年纽约警官大卫·阿法纳德和泰拉尼·伊萨克被录下用枪托殴打青少年嫌疑犯，南卡罗莱纳州骑警肖恩·格鲁伯特向取驾照的驾驶员开枪，这一幕也被记录下来。杰森·利文撒尔告诉我说，他认为那个勒死艾瑞克·加纳的警官可能会被判刑，因为现场拍摄的手机视频实在太残暴了。如果警察部门能少花些钱在武器装备上，多花些钱购买移动摄像设备，再加上合理的部门规章制度，警察责任制将更好地落到实处。
但很多时候这些视频毫无帮助，只能向我们展示警察向嫌疑人开枪的自由度有多么大。以圣路易斯县的卡杰米·鲍威尔枪杀案为例，就在迈克尔·布朗案发10天后，患有精神病的鲍威尔手持刀具被警察击毙，事件经过被手机记录下来。再比如，前文提到的沃尔玛枪击案也有商场监控录像作为视频记录。又例如在2012年7月，密歇根州萨吉诺市的6名警员朝一名精神失常的流浪汉弥尔顿·霍尔开了46枪，使其身中11弹死亡，其原委是霍尔被扑来的警犬惊吓后掏出了一把小刀。尽管这个视频在上个月的美洲人权委员会听证会上播放时引起了媒体关注，但它无法战胜法律中对警察主观感受的固有偏袒。在上述案件中，州检察机关根本没有尝试提起刑事诉讼；司法部虽宣布介入调查沃尔玛枪击案，但拒绝对另外两起案件涉案警员提起诉讼。
（作者注：在美洲人权委员会等国际论坛上提起警察枪击案，是引起舆论关注的好方法，但绝不可奢望这些机构对美国法院有任何实际影响力。）
总之，无论公诉律师多么能言善辩，无论授权调查多么彻底，没有任何法庭奇迹能杜绝警察爱开枪的习惯，没有任何诉讼途径能对警察起到有效监管。
高瞻远瞩
在美国这个全世界戒备最森严的警察国家，警察枪击案只是生活的一个方面。要扭转过度入罪化倾向，必须把眼界放高一些，全方位考虑问题而不是想着起诉个人警员。
弗格森等地爆发了反对警察暴力的抗议活动，警方对非暴力示威者予以军事化响应，其暴力程度不仅让自由派心寒，连许多保守派人士都大为吃惊。根据联邦1033项目，美国陆军向警方提供了包括反地雷伏击车和坦克在内的大量武器装备。终止该项目并不困难，然而警察部门却不愿意交还这些新“玩具”。一项终止军方向警方提供军备的法案在国会遭到了自由派和非裔的反对。枪支管制支持者持续公开大力游说，要求对警方也实施军备控制，因为全副武装的警察如果不守纪律，更容易引发公民恐慌，导致私人武装库增多。
早在弗格森枪杀案之前，警察滥用权力就已逐渐腐蚀公民和政府之间的关系。相比警察军事化这种媒体头条，执法人员对轻微违法行为不依不挠，反复骚扰公民才是更有害的。弗格森市政府不把公民当自由人看待，只把他们当成可以极力压榨的奶牛。公民们——尤其是黑人公民——时常因为一些琐事收到传讯和罚款。根据圣路易斯县倡导团体“城市保护者”发布的一份轰动性报告，法院贡献给市政府的收入超过总收入20%，成功问鼎该市第二创收大户。其2013年开具的罚单数目平摊下来，相当于每家每户收到3张，缴纳312美元。
毫不意外地，弗格森市某社区论坛上公众呼声最高的要求是，停止“对穷人过度管制、把贫穷算作犯罪”，要求免除欠缴的罚单，新的罚款标准与收入水平挂钩，法院罚款不得超过市政府收入的10%等等。（在弗格森市暴乱之后，迫于压力，圣路易斯市于上个月废除了22万张交通违章逮捕令）。如果人民认为执法部门关心收入胜过关心公共安全，感觉自己生活在武装占领区，那么执法部门的公信力自然大大降低，在这样的环境中，警察开枪可能会更不受控制。
2014年11月17日，为防止大陪审团对迈克尔·布朗案的起诉决定引发公众事件，密苏里州州长杰伊·尼克松宣布全州进入警备状态，这一举措很可能助长警察滥用暴力的风气。全世界都见证了该州警察对示威者的暴力镇压，而这些暴力行为的合法性尚有待商榷。
纽约市约翰·杰学院犯罪防御和控制中心主任大卫·M·肯尼迪研发的问题解决途径是一种新的警务模式，将执法部门和社会工作的重心放在已知的暴力帮派人员上，尽量少干扰社区其他成员。这一解决方案已在波士顿和辛辛那提取得明显的成效：不再有警察随便破门而入，或是针对非裔和拉丁裔青少年的随机拦截盘查。肯尼迪在回忆录《不要开枪》中写到，这样的社区警务模式虽然不能解决所有问题，但能切实降低杀人案——包括警察杀人案——的案发率，至少能带来社会安定。
警察部门的去军事化、工薪阶级的去入罪化、新的警务模式，这些都是弗格森市以及成千上万个美国城市应当推行的变革。虽然这些大规模变革都不明确涉及种族，但会明显减少执法人员对不同种族差别对待的现象，甚至比花钱培训警员种族敏感性更为有效。
上述这些大规模改革从根本上来说都是政治解决方案，需要长期投入、跨种族联盟以及政党合作。这是一个我们必须应对的挑战。美国社会生活需要管理的方面越来越多，例如移民（曾属于行政法管辖范围）、学校校规和其他日常生活领域，在过去完全不涉及刑法，如今都须接受美国警方监督。随着警方和检方的权力越来越大，监督执法部门势在必行。同时，我们不断看到未携带武器的平民（大部分是非裔或拉丁裔）被警察枪杀的新闻，这些事件敦促着执法部门推进更大规模、更大胆的改革，这也是控制警方权力的唯一途径。
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