朱勇：“祖制”的法律解读

在中国古代，皇帝作为国家最高统治者，其权力至高无上。就国家政权体制而言，皇帝统管国家一切事务，包括内政、军事、立法、司法、外交等各方面，即使对于某一具体事项，甚至民间细事，皇帝也可以直接做出最终决定。同时，基于最高权力的行使有利于国家长治久安的考虑，由于皇帝本人能力、品行、时间、健康状况等各种因素的制约，皇帝行使权力也受到种种限制。另外，皇帝做出重大决策，还需要考虑相关的背景、事实，需要征询、参考各方意见，需要遵循一定的程序。但是，中国古代却没有一部法典，没有一部规章，全面、具体并权威地规定皇帝的权力范围以及权力行使的程序。

实际上，帝制时代皇帝履行职权，除了各朝开国皇帝承担建章立制、构建政权体制与决策机制的责任之外，承嗣皇帝多以遵循“祖制” 的方式，确定权力范围，规范履职程序。也正由于“祖制” 的存在及实施，各朝政权体制才保持基本稳定，相关政策得以延续。包括皇帝自身履职方式在内的政权机构运行，保持了基本的规范性。

“祖制”，就字面而言，为祖先的制度。在中国古代，特指“先皇制度”。具体而言，祖制是本朝开国皇帝以及先代皇帝构建的关于国家治理根本制度的规范体系，其内容涉及：国家权力分配与制衡、朝廷运行机制、重大事件决策、重要职官任免、朝贡外交以及对于特定群体的规制、对于特殊事件的处理等。

祖制的适用主体，包括皇帝及参与国家重大决策的朝廷百官、封疆大吏等统治集团上层成员，也包括宗室、外戚、宦官等皇帝近身群体。就性质而言，祖制属于普通律令体系的上位法，初步具备国家根本法的性质。祖制的名称，各朝不一，有称“祖制”、“祖训”、“圣政”、“圣训”，也有称“祖宗家法”、“本朝家法”、“祖宗故事” 等。

每一朝代有每一朝代的律令体系。律令体系不仅是调整社会关系、规制社会秩序的规范依据，而且也是统治合法性的标志。同样，每一朝代有每一朝代的祖制。祖制也具备规范依据与统治合法性标志的双重属性。

一般而言，祖制形成于各朝开国皇帝，或者于各朝早期几任皇帝以及后续强势皇帝时期共同形成。南宋名臣杨万里总结各朝家法云：“一代之治体，自有一代之家法。夏之家法以禹，如所谓‘皇祖有训、有典有则’是也；商之家法以汤，如所谓‘视乃厥祖、率乃祖攸行’是也；周之家法以文武，如所谓‘丕显哉文王谟、丕承哉武王烈’是也。东方朔告汉武帝，谓臣未敢远引尧舜，请近举孝文皇帝，是汉之家法在孝文；陆贽告德宗谓求贤纳谏当法太宗，是唐之家法在太宗。本朝仁宗皇帝在位四十二年，海内富庶，中外安靖，人才众多，风俗醇厚，民心爱戴，国祚延长，号为本朝之尧舜。此虽仁宗仁圣之所致，亦由不自用其圣，不自矜其能，动以太祖、太宗二圣为家法之效也。”

杨万里总结祖制家法的作用，上溯至夏商周，这是中国古代政治家、思想家论证某项制度必要性、合理性的常用方式。但作为“一代之治体，自有一代之家法” 的国家治理方式，在汉代即已初步形成。班固称颂汉章帝在国家治理方面的成就即称其既承续三代“唐尧之典”，又直接继承本朝高祖、武帝祖制家法。

宋朝对于祖制在国家治理方面的作用给予特殊重视。汉唐时期，皇帝率朝廷执行祖制，较多地将祖制作为一种原则，作为一种政治惯例。宋朝总结汉唐以来实施祖制方面存在的问题，结合本朝实践，更加注重祖制实施的划一性、规范性。为此，宋朝君臣推动了祖制规范的汇集编纂。

北宋天圣五年（1027年），监修史王曾建议编定本朝祖制，其具体内容“采太祖、太宗、真宗实录、日历、时政记、起居注”，得到仁宗批准。明道元年（1032年）书成，仁宗敕命书名为《三朝宝训》。从仁宗开始，两宋各代皇帝多续编祖制规范。庆历四年（1044年），钦命编纂《庆历三朝太平宝训》，全书共96门20卷，全面记载太祖、太宗、真宗三朝祖制。“凡三朝赏罚之权、威德之本、责任将帅之术、升黜官吏之法、息费强兵之制、御戎平寇之略、宽民恤灾之惠、睦亲立教之本、御臣防患之机、察纳谏诤之道，率编录焉。”元祐八年（1093年），宰相吕大防向宋哲宗进言：“自三代以后，惟本朝百二十年中外无事，盖由祖宗所立家法最善。……陛下不须远法前代，但尽行家法，足以为天下。”对于吕大防的进言，宋哲宗深以为然。朱熹曾经说，宋代的列祖列宗们“于古制虽不能守，然守得家法却极谨”。

明太祖朱元璋将祖制的作用发挥到了极致。朱元璋出身寒微，家境贫穷，加入红巾军抗击元朝，历经坎坷。艰苦而丰富的经历，使得朱元璋体悟到稼穑之艰辛，也练就了卓越的治国理政的领袖能力。明政权建立后，他始终考虑如何使得社会稳定、国祚延续。朱元璋在位31年，极为重视法律在调整社会关系、规范官民行为方面的作用，主持制定了《大明律》、《明大诰》、《大明令》等一系列法律。在制定、颁布各项法律的同时，朱元璋没有忘记还需要一部“法上之法”，需要一部国家根本法性质的祖制家法，以规范国家权力的分配与制衡，从而规制皇帝的言行举止，规范朝廷的运行机制。实际上，朱元璋称帝之初，即开始这部“法上之法”的制定，于洪武二年（1369年）启动编制程序，洪武六年完成，命名《祖训录》。此后多次修订，直至洪武二十八年（1395年）最终定稿，名《皇明祖训》。朱元璋亲自作“序”称：“朕观自古国家建立法制，皆在始受命之君。当时法已定，人已守，是以恩威加于海内，民用平康。盖其创业之初，备尝艰辛，阅人既多，历事亦熟。比之生长深宫之主，未谙世故，及僻处山林之士，自矜己长者，甚相远矣。……故以所见所行，与群臣定为国法。……盖自平武昌以来，即议定著律令，损益更改，不计遍数。经今十年，始得成就。颁而行之，民渐知禁。至于开导后人，复为《祖训》一编，立为家法。……凡我子孙，钦承朕命，无作聪明，乱我已成之法，一字不可改易。

朱元璋的用意非常明确。以《大明律》、《明大诰》、《大明令》为主的律令体系，作为“国法”，其主要功能在于治官、治吏、治民，在于保证政府机构正常运作与维系社会基本秩序。“皇帝”作为最高级别的国家机构，作为最高权力的拥有者，作为“国法”实施的监督者、保障者，不能适用律令体系。因为仅仅通过律令体系，守成的皇帝既不能有效保护皇权的至尊地位，防止朝廷内外各种力量对于最高权力的觊觎或颠覆，也不能约束自身行为，有效履行皇帝的职责与义务。因此，在“国法”之外，需要另行制定“家法”，以适用于皇帝及与皇权直接相关的权力分配与制衡、朝廷决策机制等重大事项。朱元璋以明确的规范文本、极端的违制后果、高调的普及宣传，使得作为祖制的《皇明祖训》在朝廷内外几乎尽人皆知。终明之世，《皇明祖训》得到历朝皇帝及朝廷百官较为严格的遵行。

中国古代，实行皇帝集中领导下的朝廷管理体制。在这一体制下，一方面，皇权位居权力体系的顶端，国家发展战略方针、朝廷重大决策、重要职官任免，均由皇帝最终决定；另一方面，朝廷各部门分工负责，相互制约，有效执行皇帝决策。但是，皇权至高无上，并不表明皇帝个人可以为所欲为。为国家长治久安，为国祚绵延稳定，帝制时代的政治家、思想家们在国家政治体制中设计了对于皇帝行使权力的制约机制。而有关这一权力体制与运行机制的设计、运行、监督，超出了普通律令体系以及一般典章制度的规制范围。这一特殊任务，就由“祖制” 承担。

皇权因其至高无上而经常受到来自各方面的觊觎与挑战，因此，维护皇权成为历朝皇帝的第一任务，也是中国传统政治体制必须解决的重大问题。

对于皇权的维护，首先是对于皇帝人身安全的保护。保护皇帝人身安全，普通律令体系已有诸多规定。但对于皇帝的侵害，既有可能是普通刑事犯罪，更多的则可能属于以宫廷内斗、地方割据为主的权力争夺或政治阴谋。历代皇朝都注意通过祖制在制止权力斗争方面加大对于皇帝的保护。皇帝日常行止主要发生在宫禁之内，发生在朝会、御前会议、皇家祭祀等重大活动之时。历朝祖制特别注重宫禁秩序的构建与管理，注重皇帝公务活动的安排与保障。朝堂之上，百官聚集。参加朝会之人的一言一行、举手投足，均由祖制加以规制，既确保皇帝的人身安全，也构建庄重、肃穆的殿廷氛围与朝堂秩序。《皇明祖训》甚至规定，皇帝与亲信大臣商议国家机密大事时， “如欲回避左右，与亲信人密谋国事，其常随、内官及带刀人员，止可离十丈地，不可太远。”

维护皇权，更重要的是维护皇帝权力始终处于国家权力体系的顶端，在国家最高决策机制中，保证皇帝始终拥有最后决定权。唐太宗在《帝范》中告诫太子如何做好一国之君，如何通过建亲、求贤、审官、纳谏、去谗、阅武、崇文等手段，驾驭群臣，统揽全局，确保皇位，确保皇权至高无上的地位。唐太宗还特别提出，统治之道可弘扬光大，而统治之术则应秘而不宣。“术以神隐为妙，道以光大为功。括苍旻以体心，则人仰之而不测；包厚地以为量，则人循之而无端。”

宋朝历代皇帝颁布的《宝训》，均将通过权力结构的设置以维护皇权作为一项重要内容。司马光概括太祖、太宗等先朝皇帝在国家权力机构设置方面的祖制说： “祖宗创业垂统，为后世法：内则设中书、枢密院、御史台、三司、审官、审刑等在京诸司，外则设转运使、知州、知县等众官，以相统御，上下有叙。此所谓纲纪者也。”

明朝祖制则更为直白地设定有利于皇权的权力结构。明太祖总结秦汉以来皇帝领导下朝廷权力结构的优劣得失，明确提出，历朝皇帝权力所受最大的威胁来自宰相之权。因此，在洪武年间建构明朝国家权力结构之时，坚决废止相权，取消“一人之下，万人之上”、沟通皇帝与百官的中间环节，改由皇帝直接指挥五府六部等中央机构。明太祖还在《皇明祖训》之中，以祖制家法的方式，严禁增设丞相，严禁改变朝廷权力结构。“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉唐宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人，专权乱政。今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后子孙做皇帝时，并不许立丞相。臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，将犯人凌迟，全家处死。”

皇权巩固，政治稳定，不仅取决于对皇帝地位的维护，也在于促使皇帝正确地行使权力，确保国家机器、政权机构合理、稳定地运行。对于合理行使权力的要求，可能会有个别皇帝出于种种原因而漠视甚至抗拒，但就统治阶级整体而言，仍然希望包括皇帝在内的权力行使者能够在良好的权力结构中，合理地履行职责、行使权力。

如何要求皇帝合理行使权力？就规范适用而言，普通律令体系以及一般的制度规定，不直接适用于皇帝，甚至在多数情况下也不直接适用于朝廷大臣以及宗亲、外戚、宦官等皇帝近身群体。而祖制的特殊性则在于：无论是近身群体还是皇帝本人，都必须毫无例外地遵循、适用。有鉴于此，历朝开国皇帝都充分利用建构祖制的机会，将合理的权力行使机制纳入其中。开国皇帝知道，嗣任皇帝除了遵循祖制之外，可能不受任何制约，并可能因滥用权力或者决策失当而导致国祚中断，甚至引来杀身之祸。另外，朝廷群臣作为统治阶级的成员，也会出于对皇帝的忠心，出于对社会稳定、国家发展的政治责任，利用唯一可能让皇帝就范的祖制来规范、约束皇帝。

基于维护统治、巩固皇权的目的，祖制要求皇帝规范自身行为，不得因个人原因为所欲为。为此，祖制对皇帝行使权力做出诸多限制。无论是《帝范》，还是《宝训》、《皇明祖训》以及散见在上谕、诏令、实录等文献中的祖制内容，均对皇帝本人在治国理政、职官任免、行为举止等方面提出具体要求甚至划出红线，不得逾越。可以说，祖制是中国历史上唯一一种皇帝也必须遵循的行为规范。

元祐八年（1093年），宰相吕大防为宋哲宗讲读祖宗家法，概括皇帝应该遵循的“祖宗家法八条”：事亲之法、事长之法、治内之法、待外戚之法、尚俭之法、勤身之法、尚礼之法、宽仁之法，另外还有虚己纳谏、不好畋猎等条。每一条都是对于皇帝的具体要求。

通过保护皇帝人身安全，维护皇帝最高决策权，同时，通过要求皇帝合理履行职责、行使权力，甚至给皇帝行为划定不可逾越的红线等方式，祖制在普通律令体系以及一般制度规范之外，发挥了维护皇权的独特作用。

皇位继承事关国祚延续与社会稳定，并且对于国家和社会的当下与未来均产生重大影响。历朝统治者对此极为重视。皇位继承的核心问题是皇位继承者（太子） 的确定，即“立储”。从性质上看，立储既涉及朝廷权力结构的预期调整，又涉及皇帝世系的展延，不能通过普通的律令体系来设计。汉唐开始，历代王朝多通过祖制家法对立储问题给以规制。

明太祖朱元璋也高度重视立储问题。登基之日，同时册立太子。其在《皇明祖训》中，对立储问题作了明确的规制：“凡朝廷无皇子，必兄终弟及；须立嫡母所生者，庶母所生虽长不得立。”虽然明太祖身体力行，为社稷计而及时立储，且制定祖训要求后世子孙严格遵守，但皇帝之位的巨大诱惑力，仍然在后续几朝产生围绕着帝位继承问题的巨大风波。先有明成祖朱棣违制夺嫡，后有万历朝“国本之争”。但无论是成祖还是神宗，立储祖制始终是他们行为的重大障碍。

万历朝，皇后无子。按照立储祖制，就应册立皇长子朱常洛为太子，继承皇位。但神宗皇帝更喜爱德妃郑氏所生皇二子朱常洵，希望朱常洵继承皇位。朝臣们认为，神宗立次不立长，是重情轻制，明显违背祖制，绝不可行。在这一问题上，朝臣们与皇帝尖锐对立，互不相让。神宗以皇帝之位，也不敢公然违背祖制，只能采取种种迂回方式，希望实现目的。对于朝臣们来说，虽然他们的意见违背皇帝旨意，却有“祖制” 大旗在手。这种对峙，竟然持续多年。在这一过程中，神宗也曾大发雷霆，对执拗的朝臣免俸、廷杖、革职、流放。但朝臣们以捍卫祖制为己任，前赴后继，始终没有退却。神宗皇帝最终在“祖制” 的强大权威面前，退让认输。万历二十九年（1601年），神宗万般无奈，正式册立皇长子朱常洛为太子。

“一月天子”——朱常洛

在立储方面，清朝初年既没有直接采纳宗法原则下通行的嫡长子继承制，也没有形成对后世皇帝具有约束力的祖制。康熙皇帝因立储问题处理不当，不仅导致持续多年的皇位争夺，而且也使得最终获取皇位的雍正皇帝落下恶毒刻薄、争权篡位的道德骂名。正是基于这一惨痛教训，雍正皇帝继位后，经过深思熟虑，创立秘密建储制度。雍正皇帝这一立储方式，作为祖制，为清朝后任皇帝所遵行。乾隆皇帝充分肯定秘密建储这一祖制，曾说：“我朝家法，实为美善。”乾隆四十九年（1784年） 正月十五日，乾隆皇帝专门发布上谕，谕令编纂《储贰金鉴》一书，否定皇位嫡长子继承制度及公开建储制度，明确将秘密建储制度作为祖制，要求以此“为万世法戒”，世世遵守。

对于皇帝而言，宗室、外戚、宦官作为近身群体与皇帝本人及皇室，或亲情深笃、关系亲密，或朝夕相处、形影不离。让这一群体对皇帝的忠诚，无论是从行为效果方面还是从道德评价方面，都至关重要。历代均给予这一群体一定的特权。而这一群体的特殊性，一般又不能通过普通的律令体系来设置、保护其特权，因此也多以祖制实现这一目标。另外，近身群体通常也会通过各种方式，影响皇帝决策，影响朝廷政策，甚至影响政权的稳定。汉唐时期，频繁发生近身群体的内部纷争与外部矛盾，甚至出现近身群体与皇帝的明争暗斗。从汉唐开始，作为国家权力执行系统的主体，官僚体系就协助皇帝，防范宗室、外戚、宦官等近身群体对于皇权的威胁。其中，通过祖制限制、防范近身群体侵损皇权，即是重要途径之一。

宋孝宗时讨论祖制在国家政治生活中的作用，宰相龚茂良就评价说： “汉唐之乱，或以母后专制，或以权臣擅命，或以诸侯强大，藩镇跋扈，本朝皆无此事。可以见祖宗家法足以维持万世。”当代学者朱瑞熙说：“宋朝统治者充分吸收唐、五代弊政的历史教训，为了严密防范文臣、武将、女后、外戚、宗室、宦官等六种人专权独裁，制定出一整套集中政权、兵权、财权、立法与司法权等的‘祖宗家法’。”

历朝祖制对于宗室设置了诸多限制。宋代祖制规定：宗室成员不得任宰相。宋高宗说：“祖宗不用宗室为宰相，其虑甚远，可用至侍从而止”。明朝宗室诸王均分封外地。诸王觐见天子，有着明确的顺序、时间、人数限制。《皇明祖训》规定，新天子即位，诸王不得入京，必须“谨守边藩，三年不朝”。清朝也以祖制方式，禁止宗室诸王干预朝政，影响皇帝决策。嘉庆四年（1799年）， “成亲王永蠰正月丁卯，命在军机处行走。旋署户部尚书。十月丁未，以非祖制罢直。”

对于外戚，历朝祖制也给予一定的限制。吕大防阐释祖宗家法时即称： “前代外戚多预政事，常致败乱，本朝皇后之族皆不预事，此待外戚之法也。”南宋吏部侍郎彭龟年在上疏中概括祖制关于外戚活动限制及其用意时说： “祖宗待外戚之法，远鉴前辙，最为周密：不令预政，不令管军，不许通宫禁，不许接宾客。不惟防禁之，使不害吾治，亦所以保全之，使全吾之恩也。”明嘉靖时，外戚邵喜要求置庄田。户部左侍郎秦金提出，邵喜此举严重违反祖制，并奏请皇帝，按照祖制处罚邵喜。嘉靖皇帝虽然对此个案从宽处理，赦宥邵喜，但同时要求都察院对于类似情况一定按祖制禁止。

宦官利用在皇帝身边的机会，有可能左右君权，把持朝政，历来受到官僚体系的高度警惕。宋朝接受汉唐教训，建立了极为严格的宦官管理制度。一方面，全面提升朝臣（特别是文臣） 的作用，文官系统在国家政治生活中获得压倒宦官的优势地位。另一方面，也通过专门适用于近身群体的祖制家法，严厉禁止宦官干预朝政。

在对待文官与近身群体的态度方面，明代采取了与宋代完全不同的政策。明太祖政治权术的重点在于防止大臣干政，防止大臣侵渔君权。朱元璋废三省、废宰相，设置了由皇帝直接统辖六部的管理体制。皇帝对大臣的猜忌与防范，导致近身群体地位上升。明代宦官擅权之例层出。但即便如此，明代政权运作过程中，仍常有以祖制限制宦官行为的事件。明朝祖制规定：宦官不得私置产业。成化年间，户部因宦官王钿通过盐业专卖获利违反祖制，要求治其罪。宪宗虽宽宥其罪，但也重申祖制，严禁宦官置产。万历时，尚膳监监丞高淮以辽东税监的身份，拥兵监税。给事中田大益上奏称： “祖制：人臣不得弄兵。淮本扫除之役，敢盗兵权，包祸心，罪当诛。”

在对外关系方面，中国古代形成朝贡体系。自秦朝开始，绝大多数时期，统一的中央王朝在整个东亚、东南亚地区处于核心地位。中国历代王朝均注重维护与周边国家的关系，并通过周边国家朝觐纳贡、获取朝廷册封赏赐的方式，不仅维持国家之间的和平与联络，而且周边政权也由此获得在其本国统治的合法性。

明朝初年，朝贡体系有了长足发展。明成祖时期，随着郑和下西洋以及对于北方蒙古势力军事行动的胜利，强盛的国家实力、成功的外交行动，使得明朝朝贡体系进入鼎盛时期。据统计，向明政府朝贡的国家、部族达到60多个。朝贡体系的发展，也在很大程度上得益于明朝初年确定的“朝贡祖制”。

明太祖朱元璋鉴于明朝建立后与周边国家的外交关系，考虑政权的长治久安，在《皇明祖训》中明确设定与周边不同国家有区别的关系准则。第一，对于周边山海相隔的国家，不得轻启争端、武力讨伐，即使国力强盛，也不得“无故兴兵”。第二，对于距离近、联系多并有着长期交战经历的国家，必须高度戒备、认真备战。第三，为使上述二原则具体化，明确要求后世皇帝，对于东北、正东偏北、正南偏东、西南四个方向的15个国家，不得主动征战。地处中南半岛的占城古国，于弘治二年（1489年） 派遣使者到广东，向明廷提出，安南国多次侵犯其国，希望派兵保护。兵部以祖制已确定安南为“不征之国” 为由拒绝，如果出兵，即违反祖制。

不仅在战与和方面，明朝祖制对于朝贡体系中，中国与周边国家的关系作了规定，在一般的册封、赏赐、名称等方面，也作了具体规定。“ （弘治） 十年， （安南王） 灏卒，私谥圣宗。其改元二：光顺十年，洪德二十八年。子晖继，一名鏳，遣使告讣。命行人徐钰往祭。寻赐晖皮弁服、金犀带。其使臣言，国主受王封，赐服与臣下无别，乞改赐。礼官言：‘安南名为王，实中国臣也。嗣王新立，必赐皮弁冠服，使不失主宰一国之尊，又赐一品常服，俾不忘臣事中国之义。今所请，紊乱祖制，不可许’。”嘉靖三十六年（1557年），皇帝因琉球国新王登基，派遣使者到该国册封。但因天气恶劣，受阻福建。三年后，琉球朝贡使者到达福建，提出为确保明廷使者安全，可将朝廷册封文件带回琉球。朝廷礼官严词拒绝，其理由也为违反祖制。

在国家重大决策之外，开国皇帝或者前几任皇帝可能因为某一事项而给予特别关注，或者出于某种特别考虑，会就一些具体领域、具体事项制定祖制，并要求后世皇帝一体遵行。

中国历史上，曾以祖制的方式，实施“丹书铁劵”制度。皇帝为了奖励特定的功臣、重臣，授予其一定特权，并将特权的内容制作成丹书铁劵，以作享受特权的依据。其特权一般包括：普通犯罪，免于刑罚；重大犯罪，免于死刑；子孙承袭爵位等。此特权的特殊性在于：第一，不仅被授予人享受，其后代子孙也能按规定承袭；第二，皇帝所作承诺作为一项祖制，具有最高效力，对于后世皇帝以及相关机构均有约束力。汉高祖刘邦即帝位，一方面，开始建章立制，构建律令体系，以规范社会秩序；另一方面，设置祖制，授予功臣丹书铁劵，其“命萧何次律令，韩信申军法，张苍定章程，叔孙通制礼仪，陆贾造《新语》。又与功臣剖符作誓，丹书铁契、金匮石室，藏于宗庙。”唐乾宁三年（896年），昭宗为浙江钱缪讨伐董昌有功，特旨授予钱缪金书铁劵一份。根据该铁劵，钱缪及其子孙，普通犯罪，免于刑事责任；犯死罪，钱缪本人可免死9次，钱氏子孙可免死3次。洪武三年（1370年），朱元璋大封功臣，授予李善长铁劵，其内容包括：犯罪免死2次；其子犯罪免死1次。

明朝祖制有一条关于官员任职的禁令： “凡户部官，不得用浙江、江西、苏淞人。”与此条祖制相关联，还有一条规定：“凡江西、浙江、苏松吏，洪武二十六年奏准：不许于户部内用。”朝廷一重要机构，从尚书侍郎到办事小吏，均不得使用某些地区的人，这与明朝制度与观念都有重大冲突。

但明太祖朱元璋确定“江浙人不得官户部” 祖制，有其特定背景。朱元璋建立明朝过程中，纵横捭阖，在抗击元军的同时，也受到同为农民起义军陈友谅、张士诚的威胁。特别是在吴元年（1367年） 天下大局已定、朱元璋统一全国在望的时候，张士诚仍与朱元璋抗衡，坚守苏州10个月。朱元璋建立明朝之后，对张士诚以及苏州、松江等地百姓耿耿于怀。在确定全国赋税标准时，“视他方倍蓰，亩税有二三石者。大抵苏最重，松、嘉、湖次之，常、杭又次之。”考虑到苏淞、浙江、江西地区高赋税政策，为防止户部主官、吏员代表家乡提出反对意见，甚至阳奉阴违、使政策不能有效执行，明太祖以祖制方式，明确禁令，以杜流弊。终明之世，此一祖制禁令在朝廷上下得到有效执行。

在中国古代两千多年的历史中，逐步形成了较为完备的“祖制驳议” 制度。祖制驳议制度的构建与运行，确保了祖制相关规范的有效实施。汉唐以后，祖制驳议制度在发展中自我完善，逐渐在祖制的适用对象与范围、审核主体、审核依据、审核方式、违制处理等方面，形成相对稳定的制度。在这一制度下，凡属国家权力分配与制衡、朝廷运行机制、重大事件决策、重要职官任免，以及涉及朝贡外交、近身群体等与祖制内容相关联的事项，都必须经过专门审核，以确定相关意见或决定是否符合祖制。经审核被认定为违反祖制，该意见或决定则被驳回或宣告失效。

传统政治框架下，属于祖制所调控范围的事项，主要发生在皇帝、朝廷大臣及封疆大吏、皇帝近身群体等特殊人群之中。祖制的这一特殊性，决定其适用对象的特殊性。从历朝祖制实践看，祖制的适用对象主要包括四类：皇帝、朝廷大臣及封疆大吏等统治集团上层人员、皇帝近身群体、特定事项关联人。

皇帝是祖制的第一适用对象。祖制以维护皇权、延续国祚、保障国家机器正常运转为最高目标。在中国古代政治体制中，皇帝这一机构的设置目的就在于延续国祚、维持国家机器正常运转、维护社会稳定。实现上述目标的最大动力来自皇帝，但其最大阻力、最大破坏力也可能来自皇帝。皇帝个人的素质与能力、视野与境界、遭遇与性格，甚至皇帝个人的好恶，都可能直接影响皇帝履行自身职权的效果。而在已有的政治体制中，一方面，皇帝的选拔，既不在于选贤，也不在于择能，而是防止争夺皇位、确保政权稳定过渡的嫡长继承；另一方面，皇帝作为最高权力拥有者，超脱于普通律令体系以及行政运作机制之上，皇帝既不受律令体系的制约，也不受一般行政运作机制的限制。在这种情况下，为了防止皇权与国祚直接面临巨大的风险或不确定因素，就必须有一套适用于皇帝的规范体系。通过这一规范体系，在重大问题方面，规制皇帝的行为，限制皇帝因个人因素对于皇权与国祚的负面影响。祖制的作用恰在于此。

历朝开国皇帝及前几任皇帝所确定的祖制，其多数内容明确以后任皇帝为适用对象。汉唐宋明清各朝祖制，从维护皇权到权力分配与制衡，从立储到规制近身群体，多以皇帝作为适用主体，要求皇帝实施相关规范。宋朝的《宝训》、明朝的《皇明祖训》更是明确规定，后任皇帝本人必须严格遵循祖制家法。南宋嘉定年间大臣上书宋宁宗，特别提出： “自昔圣帝明王未有不守家法而可以致天下于治安者。《书》曰： ‘有典有则，贻厥子孙’，又曰：‘监于先王成宪，其永无愆’，皆守家法之谓也。”

朝廷大臣与封疆大吏作为统治集团上层人员，分别掌握某一方面的重要权力，拥有重要的政治资源，同样可能对于皇权、皇帝和国家重大决策产生影响。从南北朝开始实施的“八议” 制度，唐宋明清历朝相沿。根据八议制，统治集团内部一定范围的成员享有司法特权，“犯法则在‘八议’，轻重不在《刑书》。”唐律规定，朝廷及地方“职事官三品以上、散官二品以上及爵一品者”，属于八议之中的“议贵”，若犯死罪，不许普通司法机构管辖，也不得依据普通律令审理，而必须将案情上报朝廷，由皇帝裁决。明清律例拓展八议特权。清律规定，“议贵” 之人所有犯罪，司法机关不得依据普通律令审理，而必须奏报朝廷，由皇帝裁定。不受普通律令体系规制的朝廷大臣及封疆大吏，作为祖制的适用对象，必须遵循祖制，特别是在履行职责、议决国事方面，必须严格按照祖制的相关规定。各朝祖制，其内容一方面直接规制此类对象的行为方式，另一方面很多祖制规范明确要求君臣共同遵守。

皇帝近身群体也是祖制的重要适用对象。祖制的诸多内容，专门用于规制宗亲、外戚、宦官的行为。近身群体因其特殊的身份与特权，能够从不同角度影响皇帝，影响皇权，影响国家重大决策。同时，这一群体又可能不同程度上脱离普通律令体系的制约，脱离一般行政运行机制的限制。因此，历朝开国皇帝和前几任皇帝注意通过祖制的方式，规范、限制近身群体，防范他们对于国家政治以及皇权的消极影响。

除了皇帝本人、朝廷大臣、皇帝近身群体三类适用对象之外，尚有些特殊的个体或群体，因某种特殊原因而成为祖制的特别适用对象。两宋时期后周皇帝柴姓后代、明朝苏松两地的农户、明朝希望在户部任职的苏松、浙江、江西人等等，上述特定群体均因祖制的专项规定而成为特别适用对象。

祖制驳议的实施主体，是皇帝主持的朝会及御前会议。朝会与御前会议是中国古代议决国家重大事项的主要方式。朝会定期举行，由朝廷大臣、朝廷各组成部门主官以及言官、史官等参加。各部门主官就本管范围重要事项及解决方案向皇帝奏明，在皇帝主持下由百官讨论，最后由皇帝做出决定。而御前会议则范围更小，仅由朝廷大臣、言官及关联人参加，同样在皇帝主持下议决国家重大决策。

在朝会及御前会议上，各大臣就部门、地方的奏折以及相关的对策方案提出处理建议，同时，也对皇帝本人就某些具体问题提出的处理意见进行讨论，探讨其实施的必要性、可行性。而朝会及御前会议对于各种意见、方案的审核要点之一，就是这些意见、方案是否符合祖制，是否与祖制规范、祖宗故事、祖宗遗训以及先朝皇帝对于同类问题的处理决定相冲突。如果参会人员认为某方案有违祖制，并提出明确依据，且得到皇帝的认同，该意见或方案即被驳回，不得实施。就程序而言，所有对于某项意见、某个方案违背祖制的驳议，都必须得到皇帝的认可方能成立。但一般情况下，只要参会人员提出明确的祖制依据，皇帝就必须认可———皇帝也无权支持一项违背祖制的决定。

为了提高祖制驳议的审核效率，防止与祖制有违的意见、方案进入朝会、御前会议程序，南宋孝宗专门设置对于奏状的前置审查程序，要求承担祖制驳议职责的给事中预先审查百官奏状。根据该制度，给事中对于百官的奏状认真审读，对于其中利国便民、可采用实施的建议，预先审查其是否符合祖制。确实与祖制无违，方可进入上报、廷议程序。除了朝会，祖制驳议还可以通过朝廷大臣主持的议事会议，以及言官奏折的方式实施。言官通常具备直接向皇帝奏事的特权，可以祖制为依据，直接向皇帝提出驳议意见。

无论是皇帝主持朝会，还是大臣主持议事会议、言官上书奏事，在履行祖制驳议职责过程中，其审核范围不仅包括各部门及地方的意见、决定、方案，也包括皇帝本人提出以及他人提出并得到皇帝明确支持的意见。

祖制驳议由皇帝亲自主持的朝会实施，或者通过大臣主持议事会议、言官奏事并得到皇帝批准的方式进行。因此，祖制驳议的决定具有最高效力。驳议决定一旦做出，即刻生效。

某些意见或者方案，已经得到皇帝批准，甚至已颁布诏令、谕旨，进入实施阶段。如果被发现违反祖制，也有可能以后置审查的方式，实施驳议。在这种情况下，由皇帝以违反祖制为名，撤销原诏令或中止原诏令实施程序。南宋绍兴八年（1138年），宋高宗颁布诏令，正式任命钱端礼主直秘阁。钱端礼女儿为皇长子邓王的夫人。有朝臣上书高宗，称任用外戚，违反祖制。高宗不得不再次颁布诏令，废止此前关于钱端礼的任命。

祖制驳议的实施，有效保证了祖制的效力。但实际上，无论是对祖制内容的遵循，还是祖制驳议机制的实施，都受到在任皇帝的祖制意识、祖制素养以及现实的社会历史条件与政治需要的影响。基于对祖制的不同态度以及不同需要，不同朝代、同一朝代不同皇帝统治时期，也表现出朝廷上下遵循祖制的不同状况。整体而言，在中国历史上的几个主体朝代中，宋、明两朝君臣祖制意识较其他朝代更为强烈，祖制驳议机制也得到较好地实施，因此祖制的权威性较为普遍地得到朝廷上下的认同与遵循。

中国历史上，多数统治者希望通过制度因循保持社会稳定。也有一些皇帝不满足现状，希望通过制度变革化解难题，实现社会进步。但凡属全面、深刻的社会变革，均首先面临变革与祖制的关系问题。王安石在宋神宗支持下推进改革，并在改革之初，就明确提出与因循祖制相对立的原则：“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤。”万历朝内阁首辅张居正敢做敢为，辅佐少年皇帝，推进改革，在整顿吏治、赋役变革、巩固国防等方面，取得重要成果，成就了万历初治。在推进改革的同时，张居正也表现出对于祖制的尊重。神宗即位，张居正初任内阁首辅时，为培养神宗皇帝的祖制意识，丰富神宗的祖制知识，他安排儒臣整理明太祖及先朝皇帝的《宝训》、《宝录》，分类编排，并通过经筵讲读之暇专门给皇帝讲授。张居正的改革是成功的，其改革的精神对神宗皇帝影响极大，其改革的成果也使得吏治进步、府库充盈、国防巩固。张居正逝世之日，神宗皇帝甚至辍朝以表达哀思。但不久，张居正仍受到弹劾、追责，封爵被废，谥号被夺，家宅被抄，财产没收。张居正首辅十年，功高震主，是神宗下决心处理追责的主要原因，但其大刀阔斧实施改革，触及朝廷不同群体的既得利益，以及改革本身的一些举措实施不当，也是重要原因。而张居正被废爵夺谥、抄家没产，其直接理由仍是违反祖制，紊乱朝纲。

四、祖制的法律分析

祖制的内容涉及国家权力分配与制衡机制，涉及国家重大决策与重要职官任免，涉及皇帝、皇位继承及皇帝近身群体，又涉及朝贡外交等特别领域。就程序而言，祖制驳议机制的实施，多由皇帝亲自主持，或者必须由皇帝亲自裁决。在效力方面，祖制的效力优于律令，而且律令的制定、修改，必须以祖制为依据。从调整范围、适用对象、实施机制及强制效力等方面看，祖制已超出普通律令体系与一般典章制度，属于普通律令体系的上位法，初步具备国家根本法的性质。

维护皇权，是祖制的重要任务。但祖制对于皇权的维护，不仅仅是对于皇帝人身安全以及皇帝个人权威的保护，而是基于国祚的延续，基于政权的稳定，基于统治的合理性等目标，采取更加理性的方式实现对于皇权的根本性维护。这种理性的方式，包括对于皇帝言行举止的规制，对于皇权的约束，对于皇帝近身群体特权的限制等。

中国历代王朝，注意通过法律手段调整社会关系，规范社会秩序。秦始皇统一六国、建立中央政权时，就以李悝的《法经》为蓝本，建立通行全国的法律体系。汉唐、宋元、明清历朝，均在立国之初，致力于立法建制，确立通行全国的律令体系，以期规范社会秩序。

等级制度是中国古代核心制度之一。从南北朝开始，国家赋予“亲、故、贤、能、功、贵、勤、宾” 八种贵族官僚以司法特权，一定程度上免于普通律令的管辖。这样，以基本法典为代表的普通律令，主要以编户齐民、中低级官吏为适用对象，对于宗亲、外戚、宦官、统治集团上层，普通律令实际上起不到规制与约束作用。

纵观中国法律发展史，我们看到，随着历史的演进，历朝立法技术不断提高，律令体系逐步完备，但始终没有形成一部独立、成文的规制国家权力结构、规范朝廷决策机制、调整高层统治者社会关系的系统的强制性规范。而在实际的国家治理、朝廷决策过程中发挥这一作用的，就是祖制。

祖制中的部分内容，仅涉及皇帝与近身群体，有些内容甚至关注皇帝作为自然人的身份、地位及人际关系。因此，也有朝臣希望区分皇帝家事与朝廷国事。国事由朝廷、法律（包括祖制） 来规制，而皇帝家事则由皇帝自行处理，朝廷与法律均不予干预。对此，历代王朝的主流意识坚持认为，皇帝为一国之君，他的一言一行、举手投足，均对百官万民产生重大影响。因此，“皇帝无私事”。北宋范祖禹更是明确提出： “天子以四海为家”，朝廷内外，普天之下，所有事均可谓皇帝家事。既然对于皇帝而言，国事、家事不可分，因此，与皇帝相关的所有事，均属朝臣关注和祖制调控的范围。

祖制与律令，在调整范围、适用对象方面，上下衔接又各有分工，共同构成传统中国完整的法律体系，承担着对于上自皇帝、权贵，下到普通官吏乃至编户齐民的规制、约束职能，通过对于国家政治、经济、文化、社会各领域、各层次全方位社会关系的调整，确保帝国的政治秩序和社会秩序。　　

就效力而言，祖制高于律令。如果在调整对象、适用范围上，祖制与律令发生重叠或者冲突，则依祖制而不再适用律令。前文所引，嘉庆皇帝命成亲王永蠰为军机大臣入直军机处，其行为属皇帝权限之一，不违背普通律令及相关法规。但由于该行为违反祖制，因而仍被撤销。内务府总管安德海出京南下，未触犯普通律令，但因违反祖制而被处死。

法律的特征之一，是作为强制性行为规范，以国家力量作为实施的保障。祖制驳议的实施机制表明，从宗室、外戚、宦官到朝廷大臣，直至皇帝本人，他们所提出的有关治国理政的政策、建议，如果违背祖制，则一律归于无效，不得实施。那么，祖制是否具备强制力，其强制力又来自何处？

祖制的适用对象包括皇帝、朝廷大臣与封疆大吏、近身群体及其他关联人。祖制对于上述适用对象，分别具有不同的效力。

在传统中国政治结构中，皇帝居于国家权力的顶端，拥有至高无上的权力。确保皇帝这一地位，既是维护皇权的需要，也是确保国家稳定、政权体制正常运行的需要。因此，在国家权力结构与政权运行机制中，皇帝对自己的言行不承担任何强制性责任。极端而言，皇帝即便违反法律，违反祖制，也没有任何机构能够对于皇帝实施强制性处理或者强制性处罚。历史实践中，不乏皇帝本人的意见、建议甚至已颁布实施的诏令、谕旨，在祖制驳议程序中被认定为违反祖制。但一般情况下，多由皇帝本人撤回原意见、建议，或者以新的诏令谕旨，废止原诏令谕旨。总体而言，历朝皇帝一般均能较好地遵循祖制，也能在被认定违反祖制时自我实施调整改变。迫使皇帝自我否决，不是来自某种强制力量，而是来自皇帝本人所具有的政治责任，来自皇帝对于先世皇帝的尊重，而这种政治责任与对祖宗的尊重，更多地属于道德领域的力量。

对于皇帝之外的其他适用对象而言，祖制由先朝皇帝所确立，祖制驳议机制由本朝皇帝亲自主持，或者得到皇帝批准，因而具有最高效力。凡是祖制驳议未通过的建议、方案，当即失效，不得实施。不仅如此，朝廷大臣、封疆大吏、近身群体以及其他关联人等，如果其行为被认定为违背祖制，还必须承担违制责任，甚至给以处罚。这里的强制力来自由皇帝代表的皇权，即国家强制力。

由于祖制发挥作用的特殊性，中国历代王朝均没有形成一部全面记载祖制规范的法典。祖制的各项内容，散见于开国皇帝及先朝皇帝的诏令、上谕、实录、起居注之中。宋明两朝，虽已出现《宝训》、《皇明祖训》等集中记载祖制内容的典籍，但无论是宋朝的《宝训》，还是明朝的《皇明祖训》，均远没有记载当朝祖制规范的全部。

就祖制的调整范围、适用对象而言，尚不需要以法典的方式向全社会公开，某些内容保持其秘密状态，更有利于皇帝驾驭群臣、掌控朝政。宋太祖设定祖制：历朝皇帝，不得诛杀大臣及言官。但此条规定，如果让大臣、言官预先知晓，显然不利于皇帝对于大臣、言官的驾驭制约。因此，宋太祖要求，本条祖制只能让皇帝本人掌握，不得外传。如果不是靖康之变致内容外泄，该祖制规定可能终宋之世，都保持高度绝密状态。从明太祖所制定《皇明祖训》的内容看，更合理的方式确实是应该保持其秘密状态，仅让皇帝本人知晓、执行。朱元璋马上打天下，以其丰富的经历与超人的能力，驾驭各路豪杰，统领文武百官。对于朱元璋而言，以其至上权威，公布《皇明祖训》所示皇帝日常生活中安全保护的细节，并无直接的副作用。但对于靠血统继承皇位的后世子孙，再将诸如与廷臣商讨军机大事时必须让持刀护卫不超过十丈距离之类规定公布于众，难免给君臣之间带来些许尴尬，甚至会给皇帝人身安全造成隐患。另外，《皇明祖训》将朝贡体系中与周边国家的相处原则，包括哪些属于“不征之国”，哪些属于“高度戒备” 之国，一一列出，公之于世，显然也不利于朝贡外交中的国家利益最大化。

祖制在中国传统政治中发挥国家根本法的作用，有其深厚的历史根源。中国古代，宗法立国，孝道盛行。以儒家思想为基本内涵的主流意识形态推崇“万事孝为先”，并将“孝亲” 与“忠君” 相关联，使得孝亲尊祖不仅是一种道德要求，而且上升到一种政治原则，既是做人的底线，不得违反，也是为官的红线，不能突破。孝作为道德要求与政治原则，不仅适用于社会万民、中下层官吏，也适用于朝廷百官、封疆大吏、近身群体乃至皇帝本人。这种弥漫于整个社会的孝亲尊祖意识，是祖制实施的思想基础。

中国古代皇位世袭制，既为祖制的实施提出了制度需求，也为祖制的发展提供了制度支撑。中国古代，王朝更替较多通过大规模战争的方式。战争胜利方的领袖统辖万军，身经百战，对于基层社会有深入的了解，具备优秀的组织、指挥能力。在其建立新王朝、即皇帝位之后，能够将其素质、知识、才能转化为驾驭百官、统辖万民、领导全国政权的能力。正因为如此，历朝开国皇帝多数能展示优秀的领袖能力，并为本朝后续发展构建良好的制度基础与社会条件。

与军事征战打江山不同，帝位继承实行世袭制。在帝位世袭制度下，继位皇帝的确定，既不考虑候选人的素质、品行，也没有基于能力方面的选择，核心标准只能是血统与长幼。通过继承而登基的皇帝，在品行、能力方面有可能极为平常。在这种情况下，祖制可以为继位皇帝治国理政、驾驭群臣，提供较好的工具，在一定程度上弥补皇位世袭制的缺陷。一位能力与素质并不优秀的继位皇帝，即便没有雄心壮志，不擅长政治权术，但其在朝廷大政方针方面坚持遵循祖制，延续祖宗规范，也可能实现低标准的政治稳定、国祚延续。

就制度设计而言，传统帝制使皇帝具有至高无上的地位与权力。从权力配置体制与政治决策机制方面看，皇帝可以合法地行使不受任何制约的权力；或者说，皇帝实施个人专制、个人独裁，不违反任何包括法律在内的行为规范。中国历史上不乏开明皇帝，体察民情，虚心纳谏，重视法律在国家治理中的作用，自觉地把皇权限制在合理范围之内。但也有一些皇帝刚愎自用，独裁专制。历史实践表明，如果皇帝在个人专制的道路上走得过远，它会使得朝堂之上君臣关系高度紧张，使得朝廷决策机制因强硬而僵化，并趋于脆弱。制度的这一状况，既不利于国家政治大局，也不利于皇权本身，甚至殃及皇帝本人。无论是对于明君、昏君，还是平常之君，祖制的存在，在一定程度上都起到制约、淡化皇帝个人专制的作用，发挥一定的制度救济效果，使得至高无上的皇权具有一定的制度弹性，因而能够更好地应对各种局面，使自身更具生命力。

祖制在国家治理过程中发挥国家根本法的作用，这一现象也给传统中国带来诸多消极影响。祖制的实施，在很大程度上抑制了国家的制度创新。从秦帝国建立到清中期两千多年中，历代王朝，陈陈相因。在这两千多年中，社会有发展，制度有进步。但以两千年为时间单元，环顾世界各国，无论是社会发展的幅度，还是制度进步的跨度，中华帝国的变化都相对较小。其中原因涉及诸多方面，但祖制作为一种具有强制约束力的规范体系，对于历朝君臣的制约，对于制度变革的限制，不失为其中重要原因之一。

两千年的帝制历史中，发生过一些较为重要的社会改革。其中，以王安石变法、张居正改革最有代表性。两次变法都受到守成派的强力阻击。对于改革者而言，最大的障碍是“祖制”；而对于守成派而言，最有力的武器也是“祖制”。

祖制的存在，也影响到传统法律体系的进步与协调。首先，在“祖制—律令” 共存的法律体系之中，律令制度本身的进步受到严重干扰。祖制与律令在调整范围与适用对象方面，各有分工。历代王朝颁布律令，尤其是各朝基本法典的颁布，都强调百官万民一体遵行。但实际上，各朝基本法律在适用对象上，均有诸多例外。宗亲、外戚、宦官等皇帝近身群体，朝廷大臣、封疆大吏等统治集团上层，一般不受基本法律的约束。就规范体系而言，上述特权群体的相关行为举止，多受祖制调整、规制。这种分工造成具有普遍约束力的律令体系的调控盲点，从而影响律令体系的权威性、普适性。清律规定：各级官员必须按要求将有关事项上奏皇帝。应奏而不奏构成犯罪，处杖八十之刑。但清祖制规定：王公犯应奏不奏罪，降级任用。这种祖制与律令的区别对待，既严重影响律令的权威性、统一性，也造成同罪不同罚的司法混乱。

其次，祖制本身的特殊性，也从整体上影响国家法律体系的构建与实施。作为具备强制约束力的行为规范，其产生必须遵循一定的程序。通过这一程序，讨论其内容的合理性，实现祖制与其他规范的协调，并在概念、术语、文字方面使其严谨、准确。中国古代律令体系的形成，一般经历起草、讨论、修改程序，因而具备相应的合理性、协调性，其概念、文字也较为严谨。祖制的内容，虽然多经过皇帝的深思熟虑，经过大臣们的讨论，其实施有利于政权稳定，有利于政策延续，但由于祖制的形成并没有严格的论证、优化程序，既缺少与其他规范的协调性论证，也缺少对祖制语言本身的规范化技术处理，还有些内容在特定情形之下尚属合理，但如果推而广之，赋予其普遍强制力，则明显不合时宜。这就导致祖制与律令常常不能很好地衔接，甚至祖制本身在内容上也相互冲突。

宋仁宗就先后发布过两道同一主题的上谕。庆历年间，上谕禁止任用现任大臣所推荐之人为台谏之官。嘉佑四年（1059年），仁宗又发布上谕，解除庆历年间上述禁令。此两条上谕均作为祖制规范，收入《宝训》。南宋孝宗之时，在适用此祖制方面发生混乱。南宋绍兴十三年（1143年），宋高宗复太学。太学管理者高闶上奏，希望高宗就太学如何管理作出决定。宋高宗说，按祖制执行。但他告诉高宗，关于太学管理，庆历、元丰、绍圣、崇宁各朝祖制不一，不知以哪一朝祖制为据。

明朝有人议论祖制的某些规定过于严苛且不尽合理。谢肇膌说： “国朝立法太严。……如户部一曹，不许苏、松及浙江、江右人为官吏，以其地赋税多，恐飞诡为奸也。然弊孔蠹窦，皆由胥役。官吏迁转不常，何知之有。今户部十三司胥算，皆吴、越人也，察秋毫而不见其睫，可乎。祖制既难遽违，而积弊又难顿更，故当其事者默默耳。”

在文字表述方面，祖制较多地仍以原初上谕、诏令形式存在，一般并未进行规范化处理。因此，无论是概念使用，还是意思表达，均多为口语化形式。概念不统一，语言不严谨，也为祖制适用带来诸多难题。

在国家法律体系之中，祖制作为上位法，在表现形式上保持着春秋以前“刑不可知，则威不可测” 的法律神秘性。而祖制的非法典化、非公开化，使得祖制的实施，具有较大程度的不确定性和随意性。不仅朝廷大臣，甚至皇帝本人也经常困惑于自己做出的决定或者自身行为是否符合祖制。某些时候，祖制甚至被朝廷利益集团恶意利用，成为政治斗争的工具。

祖制在中国传统社会若隐若现，似乎有体无形。但在朝堂之上，从朝臣议政到皇帝决策；殿廷之内，从宗亲、外戚、宦官等特殊群体的利益诉求到其言行举止，均处于祖制规范的严密覆盖之下。通过祖制驳议机制，祖制规范得到较好的执行。对于朝臣而言，既不能违反皇帝意旨，也不能违背祖制，两者均具有最高强制力。而对于皇帝，祖制则可能是唯一具有约束力的行为规范。以祖制与律令共同组成的“祖制—律令” 体系，在调整社会关系、构建社会秩序方面，各有分工，相互衔接，既维系着庞大帝国的基层社会秩序，也在统治集团上层发挥着维护皇权、理性管理、体现统治阶级整体意志、实现统治阶级整体利益的功能。