作者丨贺雪峰
本文经授权节选自《东西中国》,中国人民大学出版社
在《土地管理法》出台前，农村集体土地可以不经过国家审批即用于建设用途。20 世纪 70 年代发展乡镇企业基本都占用了集体土地，包括集体耕地。
《土地管理法》于 1986 年通过、1988 年修正、1998 年修订（后于 2004 年第二次修正、2019 年第三次修正）。在《土地管理法》颁行之前，农村集体兴办乡镇企业可以占用集体土地。直至 1998 年《土地管理法》修订，第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，同时仍然留有余地，规定“
兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇） 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外
”。
总体来讲，在 1998 年《土地管理法》修订之前，一些地方以兴办乡镇企业名义占用了大量农地，形成后来所谓集体经营性建设用地，其中最典型的是苏南和珠三角地区。当前全国农村有集体经营性建设用地 4200 万亩，主要集中在东部沿海地区。因此，在苏南和珠三角地区的农村，用村集体土地修建厂房，招商引资，农民坐地收取租金，成为普遍情况。
廉价土地是“中国制造”具有较大国际竞争优势的一个原因。
当然，因为乡村工业化的起点不同，沿海地区形成了相当不同的土地利益分配模式。以苏南为代表的是由集体兴办乡镇企业的模式。苏南乡镇企业采取由集体出土地、融资，并且由集体经营的模式。土地是集体的，并不稀缺，村集体兴办乡镇企业能否赚钱关键在于村集体是否善于经营，其中村支书往往是灵魂人物。
苏南因此出现了一批经营集体企业的农民企业家，企业成败的关键不在于土地而在于企业家的个人能力。结果，在苏南乡镇企业发展过程中，集体土地似乎没有发挥作用，农民也不会因为乡镇企业使用了集体土地就认为自己应当分享集体土地股权收益。
珠三角地区农村的乡村工业化往往是村集体将土地租给资本建厂，或村集体在土地上建好厂房再招商出租。村集体主要靠收租来参与乡村工业化，租金显然来自集体土地，而集体土地归全体村民集体所有，因此，
珠三角地区普遍有“共有制”的概念
。因为土地可以收租分利益，珠三角地区农民有强烈的土地权利观念，土地股份合作制成为珠三角地区农村土地集体所有制的主要表现形式。
苏南与珠三角地区乡村工业化的不同起点导致
苏南地区农民认为土地是集体的
，
土地收益应当归集体
，
珠三角地区的农民则认为土地是个人的，土地收益应当分红。
浙江乡村工业化则是从家庭作坊开始的，家庭作坊持续扩张，形成民营企业。随着经营规模的扩大，民营企业逐步从房前屋后的违规搭建变成违法占地，形成不同于苏南也不同于珠三角地区的农村建设用地模式。其中的核心是，浙江农地非农使用收益既没有增强村集体的经济实力，也没有变成农户分红收益，而往往是民营企业非法占地，上级国土部门查处，在一定程度上形成地方政府土地罚没收入。
沿海地区农村有大量农村经营性建设用地，这些土地用于发展二、三产业带来远高于农业用途的收益。因此，沿海地区农村变成了一块可以产生利益的热土。
相对来讲，虽然中西部地区也在 20 世纪 80 年代发展了一些乡镇企业，但是到 90 年代，乡镇企业大量关停，之前在集体土地上进行的建设不复存在，集体建设用地自然而然复耕。当前，中西部地区农村绝大部分土地为耕地和宅基地，真正的经营性建设用地面积很小，且缺少对经营性建设用地的需求。相对于沿海地区用于建设的土地可以创造出来的高额地租，中西部地区农业用地收益则相当有限。
东部沿海地区乡村工业化，农村集体土地用于发展二、三产业，不仅为农民带来了大量家门口的二、三产业就业机会，而且可以为农民带来财产性收入：集体土地租金分红，住房出租可以获得租金收入，且农民的宅基地变得特别值钱。相对来讲，中西部地区农民缺少来自土地的财产性收入。农民进城后，村庄出现“空心化”现象，农民宅基地往往没有人要，住房也租不出去。
在东部沿海地区农村，土地非农使用可以产生巨大收益，使村集体很容易通过集体土地出租或建厂房出租来获得集体收益。苏州目前将村集体年收入低于四百万元的村定义为集体经济相对薄弱村。苏州帮扶集体经济相对薄弱村的办法很简单，就是给它们适量建设用地指标，允许村集体用建设用地指标征转农地进行建设，比如建酒店出租，每年租金收入就可以达几百万元。苏州可以通过给建设用地指标帮扶集体经济相对薄弱村，前提是苏州经济和产业繁荣，对建设用地需求旺盛。当前中国有两万多个集体经济发展很好的村庄，集体经济实力雄厚。这些村主要集中在东部沿海地区，集体收入主要来自土地和物业租金收入。
相对来讲，随着农民进城，中西部地区农村即使有农村集体建设用地，其产业发展对农村建设用地的需求也不大，因此，中西部地区绝大多数农村集体很难获得土地和物业租金收入。在这种情况下，中西部地区农村要发展集体经济，村集体就必须通过市场经营来增加集体收入。这显然又是极其困难的，因为市场经营风险很大，不考虑村干部的道德风险，仅仅是市场经营的市场风险，就是农村集体经济不可承受之重。
以上内容节选自
贺雪峰 等 著
《东西中国》
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