【 清旅七问 】是清华同衡旅游规划推出的全新专栏，通过对一线旅游规划专家的深度访谈，用七个问题，梳理出一个旅游规划热点，帮助读者用最快的时间掌握行业要点。

1、旅游特色小镇”多规合一“的主要内容

小璇： 相比一般的小镇规划，特色小镇的“多规合一”包括哪些方面？

关莹莹： 目前多规合一的工作，主要在 市、县层面 进行。一般的小镇规划属于市县规划的下位规划。所以从“多规合一”的要求来说，一般的小镇规划主要是对上位规划的“五线”进行遵循和呼应，包括产业区块控制线、基本农田控制线、生态林地控制线、生态红线、城市增长边界控制线，相当于“守底线”。

而对于特色小镇来说，除了要满足“守底线”的要求， 还需要满足国家特色小镇政策中关于产业、文化，以及发展模式等方面提出的新要求 ，充分体现特色和创新，包括 特色产业融合、特色文化旅游、土地开发模式创新 和 生态利用模式创新 等。这就要求特色小镇的规划必须体现城镇规划和国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、生态规划、文保规划等多种规划的衔接。

2、旅游特色小镇”多规合一“的要求

小璇： 国家不同部门对旅游特色小镇的规划要求有哪些？这些要求在“多规合一”中是怎样体现的？

关莹莹： 发改委、住建部、财政部针对特色小镇发布过很多文件，我帮大家梳理了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》、《关于开展特色小镇培育工作的通知》、《要求保持彰显特色小镇特色\不盲目拆老街区不盲目盖高楼\不盲目搬袭外来文化》、《十项要求规范小城镇建设》等政策。

发现政策对特色小镇的规划要求中，有些要求是传统镇规划当中的内容，例如：城镇空间布局要求功能“聚而合”、形态“小而美”；土地利用规划要求节约利用土地；公共设施规划要求配套齐全，城镇公共服务向农村延伸；建设项目规划要求项目空间落地，避免盲目造镇……有两项要求是对传统镇规划内容的升级，文化保护规划方面从强调历史文化保护，转变为强调历史文化特色发掘和传承；环保规划方面，从强调环境保护规划，转变为强调生态系统的保护、修复、利用及环保规划。

可以看到，新要求更注重积极保护和创新利用双管齐下。有三项要求是传统镇规划中没有的内容，产业规划方面，要求培育特色鲜明的产业形态，防止产业发展跟风；风貌规划方面，要求尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区，传承小镇传统文化、不盲目搬袭外来文化，保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼；体制机制设计方面，要求创新特色小（城）镇建设投融资机制。

这些政策要求在规划编制时，及时落实和协调上位城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、文保规划等多种规划的内容，提出创新解决方案。在特色小镇的规划阶段就考虑到多规合一的要求，有利于加快后续建设项目的审批流程。在已经建立多规合一协同平台的地区，符合多规合一要求的项目审批流程简化，更容易通过相关部门会商。例如，北京市采用多规合一协同平台后，原来需要四五个月才能办完的审批，如果符合多规合一的要求，最快可以7天完成审批；在尚未建立多规合一协同平台的地区，更需要特色小镇规划提前协调好多规的要求，有助于建设项目在不同部门的审批中顺利通过，避免因不符合上位多规要求带来的报批反复。

3、如何协调”多规合一“的要求

小璇： 进行旅游特色小镇的规划，怎样协调“多规合一”的要求？

关莹莹： 旅游特色小镇是特色小镇中非常重要的类型，通常包括五个方面需要协调： 国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、文化保护规划和生态相关的规划 。

国民经济和社会 发展规划 方面，需要探索旅游特色小镇产业融合的方式和路径。旅游特色小镇的规划不能光谈旅游产业，而要研究旅游产业如何与上位国民经济和社会发展规划中确定的原生产业或其它植入产业相互促进、融合发展。比如说广东的雁洋镇就是很好的一产、三产融合的例子，发展旅游产业的同时带动了当地茶产业的繁荣。

土地利用规划 方面，在上位土地利用规划的框架下布局小镇的旅游空间，并对旅游用地的供给模式提出创新解决方案。包括运用最新用地政策，对旅游经营性项目、旅游公共服务设施、自然观光类项目、乡村旅游类项目等采用差异化的土地供给方式，结合国有土地、集体土地、非建设用地的组合供给，综合考虑长期租赁、先租后让、租让结合等方式，降低开发初期的用地成本。

旅游规划 方面，关键是塑造能体现小镇独特性的创新IP，依据市场需求策划旅游产品，完善小镇的游赏组织、旅游服务设施等，并将旅游特色小镇融入到更大范围的全域旅游体系当中。

文化保护规划 方面，对于保护级别较高的文化遗产、文物、历史文化名镇等，通常是在符合专项保护规划的前提下，植入旅游活动，实现遗产的活化利用；对于保护要求不高的，如历史建筑、一般传统民居等，可进行适当改造并作为旅游服务设施；同时，发掘和传承非物质文化遗产，策划成旅游产品，以塑造特色小镇的文化吸引力。总之，需要对文化进行发掘研究，探讨如何把文化作为旅游资源，塑造小镇特色，并打造成旅游目的地。

生态相关的规划方面 ，旅游小镇通常都有较好生态资源，如湿地公园、森林公园、自然保护区等，这些资源通常都有各自的总体规划，特色小镇需要与这些生态相关的规划进行协调。在生态相关规划的保护要求下，探索生态资源的利用模式。

4、旅游特色小镇进行”多规合一“的案例

小璇： 可以结合案例和我们讲讲旅游特色小镇怎样进行“多规合一”吗？

关莹莹： 我们刚刚做完广东韶关主田镇的旅游特色小镇规划，这个规划就是小镇规划、地质公园规划、土地利用规划、旅游规划多规合一的体现。

因为主田镇在恐龙遗址保护区内，涉及到自然遗产传承的要求，也有恐龙地质公园保护规划协调问题。 主田镇的恐龙遗址以白垩纪时期为主，规划结合镇区新增旅游用地，设计了白垩纪恐龙文化体验园、白垩纪主题度假酒店等特色旅游项目，体验园承担了地质公园的科普宣教功能，主题度假酒店补充了旅游小镇的旅游服务功能，同时又赋予小镇独特性。这就是小镇规划对多规合一的协调体现，找到白垩纪作为特色IP、通过恐龙主题塑造特色风貌、补充保护规划中对科普宣教的要求，形成旅游吸引物 。

以恐龙蛋屋为特色的白垩纪主题度假酒店

另外，主田镇除镇区外周边都是基本农田，规划通过保留其中的一个村的客家民居，把这个片区改造成客家民宿，既保留了客家传统风貌，又传承了客家村落文化，同时还解决了旅游服务设施不足的问题。

以杠屋客家民居为特色村庄

对于镇域范围，将部分农田规划为农业园区，对休闲农业整合提升，形成以花卉、农业、农俗三类核心特色的休闲农业旅游，利用主田镇的台商投资热潮，积极引入台湾地区的各类资源，形成在资金、技术、市场等多方面的旅游借力。

在这个特色小镇的规划里，体现了保护规划、风貌规划、基本农田保护的多种要求，是典型的多规合一在特色小镇中运用的案例。

5、旅游特色小镇进行”多规合一“的难点

小璇： 在“多规合一”的要求下，特色小镇的规划难点有哪些？

关莹莹： 主要有四个难点。

一、旅游用地的协调和创新供给。 在城乡规划用地的分类标准中，没有旅游用地这个类别。但旅游特色小镇作为旅游目的地或旅游服务中心，需要较多的旅游业发展用地。风景名胜区规划、城乡规划以及国土规划的土地利用分类标准完全不同，需要按多规合一的思路进行协调; 而且，旅游业发展用地的供给来源是多样的，在规划中要充分考虑创新供给。建议大家可以看看国土10号文（国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》）中的用地政策，我认为其中有六条比较好用：一是 利用文化遗产、工矿企业、大型农场兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变 ，这是历史文化小镇、矿山修复、农旅融合类小镇低成本取得国有建设用地的通道之一；二是 亭台楼阁、步道缆车可按“其他建设用地”，参照公园用途办理土地供应手续，这意味着旅游小镇中的许多游赏设施可以通过划拨方式取得土地 ；三是 未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目可以优先新增建设用地，这是取得新增国有土地的快速通道 ；四是 城乡居民可利用自有住宅从事旅游经营，外来开发企业或个人可通过承包经营流转的方式，使用集体所有的农用地、未利用地 ，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，这是农旅融合、乡村旅游类项目常用的方式；五是 码头可以保持现有土地权利类型不变建商业服务设施，这点非常适合滨水码头改造项目 ；六是 利用自然景观用地、农牧渔用地搞旅游无需转用，这是游赏类项目获取用地的便捷通道 。

二、A级景区标准融入 。现在的特色小镇大都要求融入旅游功能，比如浙江省提出的要求是特色小镇必须至少要达到3A景区。在A级景区评定标准中，对旅游吸引力、旅游交通、风貌特色、旅游服务设施、环境保护方面都有具体的要求，既要将这些指标要求在旅游特色小镇的规划中落实，又要满足小镇生产、生活、生态空间和旅游空间的协调，符合经济可行性，这点对资源的高效利用和分配提出了较高的要求。我们在2011年就用多规合一的思维方法规划过福建尤溪的朱子文化小镇，在当时，全国还没有特色小镇的概念，而从现在的标准看来，这就是旅游特色小镇的典型。由于早在7年前就按照5A景区的标准进行小镇规划，现在朱子文化小镇已经成为当地旅游发展的龙头和典范，并评上了4A级景区，项目建成后，尤溪的游客量是之前的三倍，旅游收入是之前的两倍。

三、事权不足下的规划协同。 因为多规合一都是在市级和县级层面推行， 乡镇层面并没有事权，所以从乡镇层面去协调上位规划基本不可能 。那么特色小镇规划能做的，就是系统地梳理、整合现有的上位规划，并探寻出既传承和落实上位多规要求，又能体现小镇特色的可行解决方案。

四、小镇发展的原生动力来源 。小镇的发展必须要有 产业输血 ，不单是规划要做好，而且要与运营、管理和资本相结合，这些属于规划之外的其它因素，但规划中也要协调考虑，并制定符合实际情况的可实施方案。这就要求规划团队还要具备一定的经济、管理、运营的知识和经验。

6、特色小镇与A级景区标准融入

小璇： 针对特色小镇与A级景区标准融入的难点，有哪些具体的解决方案呢？

关莹莹： A级景区融入的关键在于，特色小镇所涉及到的与生产、生活、生态和旅游这四类空间如何融合。

解决这个难点，我觉可以 采用共享的理念 。比如说在我们在做广东韶关罗坑镇规划的时候，通过规划一个居民和游客 在时间上能分时使用的综合性共享服务设施 ，实现空间更高效的利用。这个共享服务设施，既是乡村图书馆，又是乡村食堂和停车场，还可以接待游客参观，满足了A级景区对旅游服务设施的要求，又提升了小镇公共服务设施的品质，还实现了当地文化的宣传和展示，合理应对了旅游人口波峰波谷明显，平日旅游设施利用率不高的问题，可谓一举多得。

第二， 关注 非建设用地的利用和创新 。大家做旅游项目时都会格外关注建设用地，其实许多旅游项目可以通过 非建设用地，比如林地、农田 来实现。包括徒步道、农业观光、露营地等项目。旅游小镇的建设如果能与周边的森林、特色农业景观或风景资源捆绑，在环境氛围和资源吸引力方面都可以获得更高的评分。

第三， 注重风貌设计 ，在A级景区的标准里面，对风貌设计是有要求的，风貌做的好，可以加分；在特色小镇相关政策中，也多次提到风貌规划的内容。这就要求我们在特色小镇规划中，至少要有一个风貌规划的章节，或者提出城市设计导则，保证既符合A级景区标准，又体现特色小镇的风貌特色 。

7、旅游特色小镇的规划技术逻辑

小璇： 在“多规合一”的背景下，一个好的旅游特色小镇的规划技术逻辑是怎样的呢？在这种逻辑下构建的规划框架，有哪些创新点？

关莹莹： 传统的规划是在进行现状分析、资源分析、产业分析之后，直接进行城镇的空间布局。然而，我们认为，一个更为完善的旅游特色小镇规划技术逻辑应该包括以下方面： “两个起点”、“三大方面”、“四大兼顾” 。

“两个起点”， 是指 现状分析 和 创意概念 这两个规划的出发点，既要对现状的产业、土地、旅游、交通等进行摸底梳理，又要提出具有独特性的创意概念。创意概念须充分考虑小镇的特色从何而来，可能是从一个文化故事、一首诗词来，或是从一个节事活动、一个文化符号而来……用旅游规划的行话就是“IP”的创造。从现状资源和创意概念两个方面来思考，得到旅游特色小镇的定位和结构布局。确定定位和结构布局之后，从 产业、用地和旅游“三大方面”进行落实， 需要有专门的产业规划篇章去解决特色产业是什么、各产业之间如何融合、产业发展的目标指标和策略问题；有专门的用地规划篇章，解决用地规模、用地布局和土地的创新供给问题；有专门的旅游规划篇章，解决旅游产品、重点项目、游线组织、旅游服务设施的规划问题。其中，产业规划和旅游规划在传统城镇规划中涉及不多，但在旅游特色小镇规划中须特别重视。 “四大兼顾”是指在传统专项规划的基础上，还要兼顾文保与文化传承规划、生态与环保规划、风貌规划和体制机制规划 。通过文保与文化传承规划、生态与环保规划，解决小镇规划与上位文保、生态环保规划相协调的问题；通过风貌规划解决在空间上如何体现小镇主题氛围的问题；通过体制机制规划，为特色小镇的投资、管理、运营提出基本合作框架。

这样综合性的规划框架，既体现了多规合一的规定，又体现了各部委对于特色小镇建设的要求，对旅游特色小镇的规划报批、A级景区的评定、小镇内建设项目的落实、乃至投资运营都有落地的指导意义。

小璇： 非常 荣幸能够邀请您作为我们的特约嘉宾，十分感谢！

关莹莹： 希望以后能有更多机会和大家交流

本文素材来源：清华同衡旅游规划