进口药品境内责任人新规评析

一、境内责任人的资质要求

《境内责任人规定》首先确定了“中国境内的企业法人”的代称为境内责任人。开宗明义，从“责任人”之内涵可知，境内责任人所受监管将升级，其在进口药品的全生命周期管理中扮演更实质和重要的角色。该称谓的选择：

1. 准确反映了其与境外MAH承担连带责任关系及药品全生命周期各环节职责的身份特性。
   
   

2. 并不与其他身份（境内注册代理、进口总代理）用词混同，以体现境内责任人的身份并不依赖或必须与其他身份保持一致。

在此基础上，《境内责任人规定》明确，并非任何境内企业法人均可被指定为境内责任人。新规下，一家中国境内的企业法人被指定为境内责任人须同时具有（1）履行药品上市许可持有人义务相适应的质量管理体系，（2）履行药品上市许可持有人义务相适应的机构人员，有专门人员独立负责药品质量管理活动，及（3）相适应的办公场所。 ^[2] 同时，同一中国境内责任人可以接受不同境外MAH、以及同一境外MAH名下不同进口药品品种的指定。 ^[3]

据此，无论是境外MAH的关联方或进口总代理，任一主体在具备前述法定条件的前提下，可被境外MAH指定为其境内责任人。企业应注意，新规生效前存量的境内责任人若不符合前述条件应限期整改，整改后仍不具备相应条件，则相应的境外生产药品将被采取暂停销售、进口等措施。 ^[4]

我们认为上述规定在未来实操中面临的问题包括如下三方面：

• 首先，根据新规，由省级药品监管部门负责境内责任人的监督管理，符合前述资质的具体判定标准或需地方法规的进一步细化：何为与“履行上市许可持有人义务相适应”尚无明确的标准，省局是否会采取与体系核查、GMP/GSP现场检查相类似的手段考察境内责任人的资质有待进一步验证；
  
  

• 其次，省局对境内责任人进行细化监管的格局下，若缺乏全国统一的实施细则，则各省的认定、核查标准、监管力度或将存在差异，建议企业保持关注，加强与所在地监管机关的沟通；
  
  

• 另外，同一主体可以担任不同境外MAH、同一境外MAH名下不同进口药品的境内责任人，当不符合其对应的某一种药品的境内责任人资质要求时，是否会导致其所负责的其他药品亦受到暂停销售、进口的处罚，甚至影响到其他境外MAH，亦有待在实践中观察。

二、境内责任人的指定流程与公示

《境内责任人规定》在管辖机关、指定流程、公示要求方面作出明确：

• 划定管辖 ：境内责任人由所在省局监管， ^[5] 省局应当对境内责任人履行境外MAH义务从事药品相关活动开展监督检查并建立监管档案； ^[6] 境外MAH须向所在地省局报告其指定的境内责任人并上传相关授权材料； ^[7] 境内责任人发生变更亦须向省局报告。 ^[8]
  
  

• 细化程序 ：新规明确境外MAH指定境内责任人的时间节点为药品首次进口销售前 ^[9] ；指定的方式为通过国家药品业务应用系统向省局报告。
  
  

• 要求公示 ：一方面，境内责任人的信息将由国家局负责公开供公众查阅，或将在国家药品监督管理局数据库归集；另一方面，境内责任人名称、地址、联系方式应当在药品说明书中列出。我们注意到此处境内责任人信息并未规定在标签（而仅需在说明书）中列出，可使企业免于开展标签或包装变更相关的流程，亦避免了新规生效后药品库存合规销售的实操困境。

上述规定解决了现行法规未对境内责任人指定流程、公示要求进行明确规定的痛点：一方面，《药品管理法》明确要求境外MAH进行指定，而指定的时间、渠道均有缺位，境外企业在理解、遵守该规定上常有困惑；另一方面，监管机关对各省境内责任人底数不清、境内责任人/境内注册代理因不实际销售药品而不掌握销售流向等问题一直存在顾虑。

我们提示企业注意，对《境内责任人规定》正式实施前已上市销售的境外生产药品，应当在文件正式实施前过渡期内（即2025年7月1日前），按照要求指定境内责任人并报告和提交相关材料。 ^[10] 我们认为，相关实操可能存在的问题包括：

• 境内责任人的信息应在药品说明书中列出，而说明书是药品注册应提交核准的、作为获批药品注册证书附件发还持有人 ^[11] 的材料，如何理解新规指出的“指定境内责任人不涉及行政审批环节，不影响境外MAH的产品上市注册” ^[12] ，有待在未来新药注册申报的实践中验证；
  
  

• 指定境内责任人所需提交的材料包括一份境外MAH或者授权代表与境内责任人的法定代表人签署的义务共签承诺书，该等承诺书是否有官方模板、将作何程度的承诺仍有待观察。

三、境内责任人的职责承担

新规对相关法规下境内责任人在药品全生命周期管理中的义务进行了梳理（如下图），并规定相关义务应由境内责任人与境外MAH共同承担，与《药品管理法》下境内责任人适用MAH罚则的规定更相自洽，亦对现行法规下的潜在的模糊性所关联的境内代理人相关职责不明确的问题作出了回应：

然而，境内责任人与境外MAH在实践中的关系存在多样性，既包括跨国企业集团内部间的安排，也有诸多许可交易、独家经销合作框架下的境内外主体分别担任境外MAH、境内责任人的情况。我们认为，企业或还将面临如下挑战：

（一） 连带责任的范围及承担形式有待在实践中观察

本次新规并未对境外MAH与境内责任人之间的连带责任作进一步厘清。一方面，对该等连带责任的范围，是否其仅指民事责任的连带、不包括行政责任的连带， ^[13] 或其既包括民事连带亦包括行政连带，尚未完全形成共识；另一方面，连带责任将如何由境外MAH和境内责任人之间分别承担，市场主体亦存在对实际执法方式的疑虑。行政责任层面，未来是否执法机关将更多依据本次新规及其他法规就境外MAH及境内责任人各自的违法行为分别进行处罚，而非均向境内责任人追责处罚，有待在实践中进一步验证、观察。

（二） 境内责任人与境外MAH共同承担义务的内部职责分配需明确

如前文所述，新规明确了须由境内责任人与境外MAH共同承担的义务，尽管同时明确了境外MAH应当对药品上市后生产、经营、使用全过程的安全性、有效性和质量可控性负责，境外MAH与境内责任人之间如何就共同承担的义务进行内部职责分配仍有赖于双方的协商约定，无论是跨国企业集团之间的内部安排还是许可交易双方间的磋商，我们均建议对职责分配、内部追偿机制进行明确。

（三） 新旧境内责任人的责任切割与变更过渡

我们理解，新规下境内责任人的变更将以有效签署的授权书的生效为准，授权书生效后15个工作日内履行报告义务，并将修改说明书。各方虽可约定新、旧境内责任人的责任承担以授权书生效日作为划分节点，考虑到药品实际流通的复杂性以及前述连带责任实际承担形式的不确定性，未来的归责认定及行政处罚或将产生争议。

我们认为，未来如下情形可能导致产品的境内责任人发生变更：

• 产品未明确约定境内责任人由谁担任。随着新规要求上市许可持有人公开并备案境内责任人，企业需进一步明确境内责任人的身份；
  
  

• 鉴于新规的出台，原“境内代理人”无意继续担任或上市许可持有人考虑变更境内责任人；
  
  

• 与产品授权许可相关的交易发生变化（如权益被分许可或终止），导致境内责任人发生变化。

我们建议，企业在发生以上情形时，除按照法律法规及时备案境内责任人的同时，需要关注新旧境内责任人的实操过渡问题，包括旧境内责任人的持续性义务、新境内责任人的交接及可能的追偿安排。（二）、（三）两种情形下，许可协议、相关质量保证协议、药物警戒协议等配套文件或均面临一揽子修订，并且有关安排或还将在新规规定所需提交的义务共签承诺书、授权责任清单中体现。

最后，我们在此亦对药械监管的协同性略作展望。《医疗器械管理法（草案征求意见稿）》明确要求境内责任人须持有医疗器械生产或经营许可，进口医疗器械境内责任人资质要求或将高于进口药品，在无确凿、充分考量的支持下，正式生效的《医疗器械管理法》或可能对齐药品管理，更便于企业依法灵活进行配置，激发市场主体的活力。