（项目融资第114讲，城投转型谈。第一部分：地方融资平台转型思路探讨。第二部分：城投类项目监管要求大全。第三部分：
案例－
城投公司如何转型为城市运营商。
本期主要内容是城投转型的探讨、监管、案例。
公众号前面有过很多城投相关文章，链接最近的三个如下：
破解城投融资
城投与资产证券化
城投转型探讨
到了今年严监管，城投公司尤其难过，一些城投平台公司陆续走上了转型的道路。本文即是助力城投公司转型之作，需要注意的是，在实际操作中要根据当地实际情况来选择未来发展方向。
服务和助力地方经济发展，
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一、融资平台公司的现状及转型的必要性
融资平台公司现状：
1994年，因我国实行分税制改革，地方政府承担着城市基础设施的建设，但主要财权集中在中央，地方财税收入不足以满足城镇化建设的资金需求，同时，伴随着分税制改革推出的旧《预算法》规定，地方政府不得举债融资。为了完成地方政府基础建设的资金需求，地方政府开始建立地方融资平台，因此，地方政府投融资平台本质上是地方政府的融资及建设基础设施投资公益事业的工具，其承建项目大多数是回收期较长的基础设施、公共服务设施等城镇化建设项目，这些项目具有公益性特征，不会产生现金流，
融资平台公司基本处于“依靠财政补贴和融资维持平衡”，为了保证公司运转，有时完全依靠“借新账还旧账”，自身造血功能严重不足。
融资平台受自身业务职能的约束，尽管其作为企业进行运作，但诸多方面受到地方政府的影响，许多决策权都没有真正落实到企业，政企关系定位模糊不清，背靠政府，以完成政府指定任务为己任，以实现社会效益为己任，而并不是以利润最大化为经营目标，令很多融资平台公司成为典型的预算软约束主体，靠着政府信用的隐性支持，
对利率成本把控不严，融资成本高
。
融资平台的资产主要由地方政府注入，注入的主要是道路、公园、广场、学校及其附属土地等无法流通变现的资产，以及大量的储备土地。注入的资产绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，是服务民生的项目，产生的收益远不能匹配其建设时的成本，
资产质量整体欠佳，无法在短期内变现
。
转型的必要性：
首先，随着2012年银监会463号文[1]、2014年国办发43号文[2]
、2017年财预〔2017〕50号文[3]
、2018年财金〔2018〕23号[4]
等多个政策文件的颁布及实施，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约。其次，2015年新预算法的实施，对地方政府举债进行有限开闸（
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措
），仅能部分解决地方政府收入不足城镇化建设的资金需求的矛盾。再次，随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来融资平台公司发展的重大机遇和挑战，政府投融资平台传统职能中的城市运营和国资管理的职能会不断加强。最后，经济下行压力与融资平台较大的资金缺口的矛盾，融资平台公司生存面临危机，综上所述，地方政府投融资平台转型发展成为必然。
二、融资平台转型的业务方向
从目前在一定程度上已转型的省级融资平台业务结构分析入手，为其他融资平台转型的业务方向提供一些思路：
（以上数据均来自于城投公司公布的评级报告或募集说明书）
根据上表可知，目前融资平台公司除承担政府职能的公益性
基础设施建设
外，在业务拓展上，还介入了
房地产开发、房屋租赁、旅游业、建筑安装、金融投资
等经营性业务，以及
公共事业板块
的准公益性项目。
因此，在融资平台转型的业务方向上，可以借鉴以上成功案例，
应重点介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域，包括
文化旅游板块、交通板块、公共事业板块、类金融板块、贸易板块、房地产开发板块等。
文化旅游板块：
充分挖掘发挥当地的地理人文优势，整合当地的文化旅游公司、广告公司，未来也可逐步将有线电视、新闻传媒等资源进行整合，形成以建设、运营、管理为一体的文化旅游集团。
交通板块：
充分挖掘发挥当地已有的交通资源优势，整合当地的铁投公司、交投公司、公交公司、出租车公司、港口公司，组建以建设、运营和管理为一体的交通运营集团。
公用事业板块：
充分挖掘发挥当地已有的公共资源优势，整合当地自来水厂、污水处理厂、天然气、发电公司、排水公司、公共管网公司，打造专业化运营公司，形成资源优势明显，功能齐全的城市运营集团。
类金融板块：
充分挖掘发挥当地已有的金融资源优势，整合当地的担保公司、典当公司、小额贷款公司、融资租赁公司、创新创投公司、资产管理公司和地方农商行等，优化资产配置，充分利用闲置资金，提髙资产收益率，为中小企业的发展提供全方位融资服务。
贸易板块：
充分挖掘发挥当地已有的产业资源优势，整合当地的贸易商、经销商等，与当地的产业公司合作，将当地的特色产业推广，为当地的产业发展助力。
房地产开发板块：
充分挖掘发挥交通沿线土地资源优势及基建过程中累积的技术经验，整合当地的城建公司，为商品房建设、城市化成片土地幵发，旧城区改造与历史风貌保留保护等提供服务。
三、融资平台转型的思路
按照国家发改委发布的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，通知指出“
分类稳步推进地方融资平台市场化转型
，剥离政府融资职能，支持转型中的城投公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府项目。”
由于融资平台并无统一的标准，而是具有多样性和复杂性，在新政策下其转型需要遵循分类原则，对不同的融资平台采取不同的转型方向。
主要分为以下三类：
第一类是
纯政府代理
融资平台公司，仅以公益性基础设施建设为主业，为政府融资是其主要职能。
其可转型的方向
：（1）转型为项目实施主体，该类融资平台公司不再承担项目融资的职能，成为项目实施的单位。融资需求主要依靠地方政府发行政府债券（一般政府债、专项债券）来解决，或者由该类融资平台公司负责资金的筹集，筹集资金的成本包括在财政预算管理中。（2）被市级或市级以上的大平台整合收购，在平台间整合的同时可以考虑引入社会资本方进行国企混改，但需要注意的是平台企业间的股权并购涉及到国有股权划拨等国有资产处置，应按照《企业国有资产交易监督管理办法》，履行国有资产评估、转让、信息披露的相关合规要求。
第二类是
特定政府业务
融资平台公司，主营为园区建设、土地整理开发、公共服务类资产的开发建设等，
其可转型的方向：
（1）积极参与PPP项目，推进自身产业板块的构建，引入社会资本，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，继续服务城市建设。目前成熟的PPP模式主要在轨道交通、污水处理、城市土地开发等领域开展，这些领域拥有稳定的现金流。而对于欠发达地区，很多项目缺少稳定现金流，而且财政实力较差，政府付费能力有限，同时政府换届导致的政府信用不具有连贯性都是阻碍PPP模式推广的重要原因。（2）充分利用其之前进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公共服务类资产获取特许经营权的基础上，提供相关公共服务职能，打造成为具有品牌的城市运营商，获取稳定的现金流。（3）对于能力较强的该类平台公司，为增强造血能力，还可在主业的基础上进行了多元化拓展，通过重组兼并介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域，比如可拓展文化旅游板块、公共交通板块、市政公用板块、类金融板块、城市建设板块等其实一类。
第三类是
半市场化投融资平台
公司，即已实现一定多元化运作、自身造血能力较强，
其可转型的方向：
通过兼并重组成为控股平台管理企业，结合当地的资源环境，分析当地的产业优势，整合上下游资源，形成各产业类控股公司，以独立国有企业的形式带动当地的民生进步和经济发展。
四、融资平台转型经典案例-
马鞍山城投转型江东控股
马鞍山城投公司在重组改制过程中，为增强造血能力，在原有主业的基础上进行多元化拓展。转型后的公司除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外，也发力打造其他业务板块，多元化经营增强造血能力。马鞍山城投通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比重，并且积极参与产业投资，不断向金融、节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。从业务板块来看，集团业务涉及城市基础设施、公共事业、汽车制造业、房地产、金融业等。
具体历史沿革如下：
江东控股的前身是根据马鞍山市人民政府《关于同意组建马鞍山市建设投资公司的批复》（马政秘〔1999〕21 号）于1999 年3月成立的国有独资有限责任公司马鞍山市建设投资有限责任公司，设立时注册资本10,000 万元。
2007年，经马鞍山市人民政府《关于授权市建投公司等3 家公司国有资产经营范围的批复》（马政秘〔2007〕9 号文）批准，马鞍山市建设投资有限责任公司联合马鞍山市工业投资公司（简称“马鞍山工投”）、马鞍山市城发集团资产经营管理有限责任公司（现名安徽普邦资产经营有限公司）等城投和平台组建的马鞍山市基础设施建设的投融资主体和国有资产运营主体，公司实收资本增至人民币83,767 万元。2010年6月，经马鞍山市人民政府《关于同意组建市城市发展投资集团的批复》（马政秘〔2010〕47 号文）同
意，在建投公司基础上组建马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司。
2010 年8 月，经马鞍山市人民政府《关于同意给予市城市发展投资集团公司划入资产的批复》（马政秘〔2010〕103 号）批复，将花山区湖东北路601 号等29 处土地共169,248平方米及地上建筑物97 处共计217,336.11 平方米、国际华城南侧2号等6 宗共计1,241.16 亩土地、马鞍山市工业投资有限责任公司国有股权划入本公司。
2011 年6 月30 日，根据公司章程修正案的规定，公司注册资本由83,767 万元增至127,693 万元。2013 年6 月25 日，注册资本由127,693 万元增至250,000 万元，其中增资部分全部由资本公积转增，共122,307 万元。2013 年9 月30 日，注册资本由250,000 万元增资至300,000 万元，其中马鞍山人民政府货币出资2.2 亿，资本公积转增股本2.8 亿，合计5 亿。
2013 年10 月28 日，公司董事会审议通过了公司名称由“马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司”变更为“江东控股集团有限责任公司”，2013年12月3日，安徽省工商行政管理局（（国）名称变核内字[2013]第1947 号）《企业名称变更核准通知书》核准同意上述名称变更，2014 年5 月19 日，公司名称变更进行了工商登记。
经过以上重组改制后，马鞍山城投改制重组成江东控股，成为首家地方城市投融资平台创新改制而成的普通国企。
截至 2017 年9 月末，江东控股纳入合并报表子公司62 家，其中二级子公司18家。江东控股通过星马集团（公司全资子公司马鞍山市工业投资有限责任公司持有其80%的股权）间接控制上市公司华菱星马。
重组改制后的业务如下：
备注：江东控股其他业务板块主要为
公用事业、经营租赁、担保业务及文化旅游
等，子分公司众多，除汽车制造、政府项目回购、天然气销售、土地整理开发和房地产行业以外，其余板块业务较为分散，单一板块收入均未超过总收入的1%，故合并计入其他板块。
五
、券商可以在融资平台转型发挥的作用
1、充分挖掘发挥当地各方面的资源优势，为融资平台转型提供建议；
2、在转型过程中及转型后为其策划综合性的融资方案（专项债、项目收益债、企业债、公司债、中票、资产证券化、银行贷款等等），解决其资金需求问题；
3、合作成立产业基金，扶持当地产业发展，还可为融资平台公司向类金融板块转型提供专业咨询服务；
4、为融资平台的闲置资金进行合理配置，优化融资平台公司的流动资金财富管理需求。
5、为融资平台提供基于大数据的信息技术共享服务，降低信息不对称，提高效率。
参考文献：
招商固收研究，《后平台时代之转型再出发——政府性债务和城投专题研究》
彭军铖，《平台公司转型之我见》
（摘自：
金融租赁风控杂谈）
城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，地方政府变相融资的产物。从90年代发展至今，我国已有上千家城投公司，然而大量的城投公司，特别是区县级的城投公司，仍然停留在1.0-2.0版本之间[1]，仅仅是作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能，是一种不可持续的发展模式。另一方面，从2010年的国发19号文到今年的六部委50号文、财政部87号文，政府层面的各项政策更是层层加码，对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已是迫在眉睫之势。
城市运营商为城投公司转型提供了方向。城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，
从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变，既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司版本升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失
。本文在分析城市运营商产生背景的基础上，进一步分析了城投公司转型为城市运营商的优势条件，并提出了相关转型建议。
2002年以来，我国进入新型城镇化建设阶段[2]，不同于以往“投资造城”、“投资基建”的粗放式城镇化，新型城镇化更加注重城市的公共服务获取、社会保障供给、公民权利均衡分配等内容，强调以人为本，不断提升城市价值、提高城市品位、优化人居环境。在新型城镇化过程中，最重要的是搞好城市的开发与管理，而参与城市建设的大量企业如一些房地产开发商往往以追求利润最大化为其行动的最终目标，以利润的大小来决定自身的行为，这样，不仅不会提升城市价值、提高城市品位，反而会阻碍新型城镇化的发展进程。基于新型城镇化的发展理念，城市运营商与之不谋而合，
城市运营商与一般企业最大的区别在于不仅仅是追逐企业利润的商人，而是与城市经营者步调一致的有社会责任感的企业，是城市的组织者和城市文明的有力推动者。
城市运营商是在“经营城市”理念下萌发的新事物。城市拥有各项资源，如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等，如何将这些资源作为资产进行市场化运作，以实现城市资源增值和城市发展最大化是城市运营的主要内容，也是城市运营商们面临的重要课题。城市运营商作为政府与市场之间的中间环节，立足于城市整体经营，将企业经营理念运用到城市管理上来，集城市规划、建设和运营全过程于一体，在满足城市居民需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机部分[3]，从而增强城市发展活力与创新力。城市运营商为城市管理带来了新的思路和模式，成为新型城镇化建设的重要推动力量。
城市运营是一项综合而又极为复杂的系统工程，对运营商们有着极高的要求。城投公司这类脱胎于政府融资平台的大型国企，在转型为城市运营商方面有着得天独厚的优势条件：
第一，城投公司在城市建设中积累了丰富的资源。
城投公司多年来参与城市基础设施建设，积累了社会资源和项目运作经验。相较于其他企业，城投公司参与城市运营，在提升基础设施的管理效率、降低维护成本、统筹和整合资源上更占有优势，也有助于城投公司盘活城市存量资产，减少国有资产流失的发生。
