今天是2024年最后一天,想必大家最近都在为年终考核忙得不可开交,或许还有人悄悄感慨:“要是能穿越回古代上班就好了,至少不用为了绩效头疼。”确实,在当下各类古装影视剧里,古代官员似乎不是在朝堂上忙着上奏,就是在家里和各位女眷忙着宅斗,仿佛完全没有考核压力。
但事实果然如此吗?实际上,自秦至清的两千多年封建时代里,秉行“君主集权、百官治民”的政治结构,对官员的考核十分严格。古代官场上,各级官员的绩效压力并不比现代人轻,还关系到职位升迁、贬黜,甚至有丢掉身家性命的风险。
不同的朝代,官员考核的侧重点不尽相同。即使在同一时期内,官员的职务不同,考核内容和标准也有差异,但基本会围绕为官是否清正廉洁、是否忠于职守、业绩是否显著等方面,和现代考核干部的“德、能、勤、绩、廉”有相似之处。不像某些宫斗剧展现的那样,将官员是否升迁和女儿、妹妹在宫里是否受宠直接画等号。
《尚书》将官员考核追溯到舜的统治时期,“三载考绩,三考黜陟幽明”,即官员每隔三年考核一次,根据三次考核的结果来决定奖罚,有功者提拔,有过者罢免。《周礼·天官》记载:“大宰之职,以八法治官府。”其中“八法”指的是官属、官职、官联、官常、官成、官法、官刑、官计,其中“官计”就是对官员的考核,以此体现约束的重要性:
“任职虽以其才,待吏虽以其诚,而所以震厉考察之意,尤不敢废。”
考核范围包括“平教治,正政事,考夫屋及其众寡、六畜、兵器,以待政令”,通过考核管辖范围内百姓的人口、赋税、兵役、治安等情况,综合评判官员的政绩。
到了秦代,官员考核标准已经基本成型,包括自上而下的巡察和自下而上的上计,可以视为上级对下的巡视和下级对上的汇报,并确定了“最”“殿”分别作为考核绩效划分等级的专用名词,“最”为上等,“殿”为末等,这一术语一直沿用到清代。在秦简中,不乏专门提及考核乡官的标准和奖惩办法的简牍,如对考核官员确定了“五善五失”的标准,如果没有接到举报(“清廉毋谤”),属于“善”,但如果发现“贱士而贵货贝”的腐败苗头,就属于“失”。连最底层的小吏也需要接受考核,赏罚分明。
云梦秦简记载:
“卒岁,以正月大课之。最,赐田啬夫壶酉(酒)朿脯、为早(皂)者除一更,赐牛长日三旬。殿者,谇田啬夫,罚冗皂者二月。”
意思是在平时三月一次考核的基础上,正月对养牛情况进行大考核,如果牛膘肥体壮,则成绩优秀,主管这一业务的底层官吏“田啬夫”将获得一壶酒、十条干肉的年终奖,他手下具体负责喂牛的人可以减少一次更役,小头目“牛长”则得到资劳三十天的奖励。如果牛的健康不尽如人意,则成绩落后,田啬夫要负起主要责任,被上司批评,喂牛人罚无偿干活两个月。从这一基层官吏管理情况,可以一窥秦律的严格。
汉承秦制,对秦代的考核制度进一步完善。西汉时期,官吏的考课采用九等定级制,前六等属于合格,七、八、九等就有降职乃至罢免、治罪的风险了。考课结果会被记录在个人档案“伐阅簿”中。西汉光禄大夫、萧何七世孙萧育早年间任茂陵县令,考核时排在第六等。同批参加考核的漆县县令郭舜排第九等,被上级责备,萧育帮他讲情,却遭到训斥:“你自己才第六等,勉强通过而已,还帮别人说什么?”萧育一气之下,声称要辞官,拂袖而去,原本要向上司汇报工作的环节也不参加了。
唐代设立了考功司主管考绩,结合官员的业务、品德制定了完善的考核定级程序,规定任官满二百日即可参加考核,但如果请假超过百日,或一年未履职,就不能参加考核。
唐代实行一年一小考、四年一大考,并规定了具体的“四善”“二十七最”两个标准。
“四善”是政治素养和品质方面的要求,包括“德义有闻、清慎明著、公平可称、属勤不懈”。
“二十七最”则指的是不同职能领域的官员能达到的最优表现,如督领“戎装充备”,铨选官员“擢尽才良”,学官“训导有方”等。
官员的考核结果分为三级九等:一最四善为上上,一最三善或无最四善为上中,一最二善或无最三善为上下;一最一善或无最二善为中上,一最无善或无最一善为中中,最、善都没有的为中下。最后三等属于差等,包括“爱憎任情,处断乖理”的下上,“背公向私,职务废阙”的下中,“居官谄诈,贪浊有状”的下下
考评等级与奖惩直接挂钩,获得中上以上等级者,每进一等,加禄一季;获得中中者,保持本禄不变;中下及以下等级,每退一等,减禄一季。而得到最后三等的,将面临罢免甚至治罪的可能。
唐朝前期,考课标准非常严格,狄仁杰任大理丞时,能力出众,一年断案超过万件,无一起冤假错案,但由于其任职年限不够,还是被定为“中上”。他的上级、大理寺卿张文瓘(guàn)据理力争,才破格给了“上下”等级。豫州刺史卢从愿曾取得“按察使奏课为天下第一等”的优秀成绩,因其罕见,受到了唐玄宗的亲自赞誉,并被赐予绢百匹作为奖励。
但也不乏考核主观性过强的情况,唐高宗时,负责内外官考核的尚书卢永庆给一个督运粮食遭遇风浪受损的官员打了“中下”等级,见这个官员非常淡定,没有抱怨或者请求改分,对他增加了一些好感,便改成了“中中”,谁料这个官员仍然面色平静,没有流露出大喜过望的神色,卢永庆觉得此人宠辱不惊,必成大器,最后打成了“中上”。
到了晚唐时期,考核的水分就变大了,甚至按官职高下确定考等,完全成了走过场。
宋代的官员考核体系在很大程度上继承了唐代的“四善二十七最”标准,并根据实际情况进行了调整和完善。
其中,“磨勘”制度就是宋代对唐代原有制度的进一步发展和规范化。“磨勘”是指对拟晋升官员的政绩进行严格审查的过程。由于考核结果直接关系到官员的职位升迁,宋代特别注重防止考核过程中的弄虚作假。具体来说,拟升职的官员政绩都要经过相关部门的考核复验,经过报批才能升迁。这个考核时间不算短,文官三年,武官五年。
相传北宋婉约词人柳永曾以“柳三变”之名作词:“忍把浮名,换了浅斟低唱。”宋仁宗觉得此人过于轻浮,在进士放榜时题写:“且去‘浅斟低唱’,何要‘浮名’?” 后来柳三变改名柳永,“方得磨勘转官”,但仕途仍然不顺,吏部对他处处为难。柳永拜访丞相晏殊,希望能帮忙说情,晏殊问:“贤俊作曲子么?”柳永回答:“和您一样也作曲子。”晏殊不悦:“我虽作曲子,不曾道‘针线闲拈伴伊坐’。”意思是自己不会像柳永那样写艳情之语,最终不欢而散。这种“八小时以外的日常表现”,当然也属于官员考核的范围。
元代要求所有官吏的考满时限和升迁出职路线等管理都由中央朝廷统一规定,这在封建王朝尚属首次。
明代在前朝基础上,确定官员考核由吏部与都察院共同负责,包括考满和考察两部分。
考满主要考核具体官员的年资和政绩,三年一考,三考为满,分京官和外官实施,分为“称职、平常、不称职”三个等级。四品及以上官员由皇帝定夺结果,四品以下官员先由各部门“一把手”填写鉴定,再报监察御史考核。
考满制度自明太祖朱元璋开始,根据洪武十八年(1385)的考核统计情况,各级官员共有4117人参加考核,其中考核结果为“称职”的仅占10%左右,“平常”约70%左右,“不称职”的达20%。朱元璋亲自规定,吏部考察百官后设宴,没有过失且称职者可以入座吃饭;整体称职但有过失的,属于平常等级,能上桌吃饭,但只能站着吃;有过失而不称职的,一律站门外看着。
考察分京察和外察两种,旨在排查出不合格的官员,包括“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢(疲)、不谨”八个方面。京察六年一次,外察是对地方官的考察,三年一次,除了地方官赴朝廷述职,还有巡按御史出巡各地的考察方式。如果考察不通过,五品以下官员将视情况给予致仕、降调、闲住、为民等处分,四品以上官员自己向皇帝上疏请求处分。
清代官员考核和明代相近,规定一年一考,三年为满,分“京察”与“大计”两种形式。其中京察面向京官,大计面向地方官员。
考核内容主要分“考”“纠”两方面,即“考以四格,纠以入法”。考核标准定为“四格八法”,其中“四格”包括守、才、政、年四个方面,“守”指为政操守,“政”指政务成绩,“才”指为政才能,“年”指年龄健康状况。四格中的每一格打分标准不同,如“守”分为清(清廉)、谨(小心谨慎)、平(平常)三等;“政”分为勤(努力尽职)、平(平常)两等;“才”分为长(突出)、平(平常)两等;“年”分为青(青年)、壮(壮年)、健(健康,其实相当于老年的隐晦说法)三种情况。最终根据这些打分综合评判,但“年”的青、壮、健三个阶段并不直接决定最终的考核结果。考核的最终等级主要依据“守”(操守)、“才”(才能)、“政”(政绩)三个方面的表现来评定,具体分为三个等级:
一等为守清、才长、政勤;
二等为守谨、才长、政平或守谨、才平、政勤;
三等为守谨、才平、政平或守平、才长、政勤。
考核列为一等者定为称职,二等者为勤职,三等者为供职。考核不合格的,将予以罚俸、降级、革职等处罚。
“四格八法”中的“八法”则沿袭了明代官员不合格的八个类型,即贪、酷、不谨、疲软、浮躁、才力不及、年老、有疾。
尽管触犯“八法”的官员视情况给予处分,但会根据官员的身份给出不同的处理结果,汉族官员的处罚通常比满、蒙官员更重,如“其降调满洲、蒙古官员调部院衙门用,汉军、汉人官员调外用”。乾隆统治时期还规定,考核不合格的旗人司员、笔帖式等小吏,被开除后可以安排其他的工作,不能让他们失业,“虽不能办理部院事务,然于看守坛、庙、库门等差,尚属去得”,体现出对旗人群体的优待。
古人迎接考核,同样要提交各种台账、资料,只是和现代的形式不太一样。自先秦至晋代,“上计”都是考核官员的重要材料,是涵盖了全年的财政收支、人口变化、物产情况、基层治理等方面的文书。如里耶秦简有“令佐赣入赀钱七百七十六,元年八月庚午令佐赣监”的货币税记录,肩水金关汉简有“本始四年二月甲辰,万福隧长通光受司马米二石二斗”实物税记录等。后世虽然叫法不同,但范围相似。
除了年终考核,朝廷有时也会开展专项考核,如汉宣帝曾经派遣丞相、御史掾(yuàn)二十四人,到各地查勘冤狱,考察官员执政情况。
唐代的地方行政长官考核有专门的记分法,将政绩考核予以量化:
“诸州县官人,抚育有方,户口增益者,各准见户为十分论。每加一分,刺史、县令各晋考一等。”
宋代出现了专门的“印纸历子”,它是外任官员赴任时,朝廷下发的印有各种项目的记录册,要求官员在任上填写日程安排、公务情况、人事变化等信息,作为考核其政绩的依据,可以算是一种“工作手册”,减少了突击伪造的可能。
明代重视征收赋税情况,纳入官员考核标准,甚至可以“一票否决”:
“凡天下官员三、六年考满,务要司考府,府考州、州考县,但有钱粮未完者,不许给由”
“今后外官考满到部,行户部查勘钱粮,完过八分以上者,方准考满。”
清代增加了面向中高级官员的“密考”制度,在乾隆朝正式实行。要求每年年底各省总督、巡抚分别将对所辖布政使、按察使两司以及道、府官员的评价形成“考语”,以奏折形式密报皇帝。如果总督、巡抚对同一人给出的考语结论基本一致,皇帝自然会对此人形成一个基本的评价;如果总督、巡抚给出的考语差异较大,或者前任、后任对同一个人的评价不一样,可能会让皇帝对此人的“印象分”大减。光绪三十二年(1906)和三十三年(1907),两任云贵总督对云南布政使刘春霖的密考考语大相径庭,导致刘春霖最终被解职。
纵观古代官员的“年终考核”,虽然在一定程度上对官吏起到了鞭策和约束作用,并以较为严明的赏罚制度要求他们恪尽职守、业绩显著,但在封建时代,这些考核制度仍然有着比较明显的弊端——走过场、任人唯亲的情况屡见不鲜,也造就了许多人浮于事的现象。所以,今天的我们对古代官员的考核更应当客观地去看待,既从中吸纳有益的经验,也要正视明显的局限性。
看到这里的你,是否已经对本年的工作做出了适当的总结呢?
参考资料:
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4、李忠林.考课制度:古代官员任免升降的依据[J].人民论坛,2024,(第10期).
5、王雪竹.中国古代如何考核官员[J].公务员文萃,2018,(第5期).
6、陈忠海.上班迟到要判刑?看看古代官员如何考核[J].廉政瞭望(下半月),2019,(第5期).
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校对 | 火炬 李栋 张斌 古月