本文系作者独家供稿，转载请注明来源：
“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号
物有所值定量评价研究及优化策略
财政部PPP专家，中国科学院大学中国PPP研究中心副主任 董纪昌
中国科学院大学中国PPP研究中心研究人员 宋子健
一、物有所值评价的内涵及意义
物有所值概念在不同国家有着不同的内涵。在我国，根据《PPP物有所值评价指引（试行）》，物有所值被作为政府基础设施建设及公共服务供给能否用PPP模式替代传统政府采购模式的评估标准，并通过评估PPP项目物有所值的程度来分析PPP模式的适用程度。英国财政部在相关政策中规定VFM评价的标准程序由投资评价阶段、项目评价阶段和采购评价阶段构成。德国也规定在项目初期阶段、前期阶段及招标阶段分别运用定性、定性和定量结合及最终定量描述的方法进行VFM评价，并且强调在项目整个过程实行VFM评估。综合来讲，物有所值(VFM)评价法是用来衡量项目在同样价值下花费最小（最具效率）方案的方法，以实现公共资源配置的最优化，物有所值主要强调两个方面：一是在全生命周期的条件下，而不是建筑工程的简单建筑工期；二是成本与质量的最优配置。因此，物有所值并不是单纯追求项目成本最小化或是收益最大化，而是除项目提供的产品价格以外，对质量、资源利用、目标实现程度、时效性以及长期运营效果等因素的综合评价。
物有所值评价可以按照是否可以货币化衡量分为两类：定性评价和定量评价。定性评价偏主观，主要步骤流程为：事先列出问题清单、细化评价指标、设定评价维度、确定权重，然后对各评价因素进行专家评分，最后做出主观分析和综合评价。定量评价相对客观，具有统一的标准与流程，采用定量测算的方法对项目成本、收益进行评估，借此选择、评估项目方案，进行决策。
物有所值评价在项目决策中具有重要的意义，它从定性和定量方面给出了项目模式选择、融资决策的评价标准和理论依据，通过对项目PPP模式与传统政府采购模式的比较更清晰地反映出各模式之间的差距及不同模式对项目的适用性问题。从而在项目决策方面给出了系统、统一的执行标准。
二、物有所值定量评价的典型模型方法
物有所值定量评价经历了三种评估方法：成本效益法、公共部门比较标准法和目前的PPPs法。成本效益法是最普遍的评估分析方法，通过对项目成本和收益进行简单比较以此评估项目的价值，通常用来评估以最小成本收获最大收益的项目方案。公共部门比较标准法（Public Sector Comparator, PSC）是参考政府项目具体的特性制定确定的评估标准。PPPs法是采用PPP模式的对政府支出及收益衡量的方法。物有所值定量评价的核心在于比较全生命周期内PPP模式下政府支出净成本现值（PPPs）与政府传统投资运营模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）。
1.成本效益法
成本效益法是在项目可行的前提下，通过直接衡量PPP模式与传统政府采购模式的成本收益进行评估的方法。主要目标是选择投资在投资决策时实现付出最小的成本而达到最大的效益。该方法的核心思想是：通过一系列的计算方法，计算得到项目的若干方案的成本和效益，然后根据给定的选取标准，得到最优的决策方案。目前，比较普遍的项目“物有所值”的评价指标是将所有收益现值与成本现值的差额所产生的净现值。但成本效益法在应用过程中仍需注意一些问题，主要包括以下几方面：
（1）在对发生的成本及效益进行折现时，要注意折现率的恰当选取。不同的折现率对于应用成本效益法具有不同的数值。对于折现率的选取要遵循当下宏观经济的利率水平以及预期的通胀水平。
（2）评估过程中对项目细节要有全面细致的考量。首先要对传统的政府采购模式以及PPP模式这两个方案分别进行评价；其次每个方案下产生的每项成本支出及每项效益收入都要一一列出；第三，在考虑某一行为产生的支出或收入时，各个方面都要进行评价，采购某台设备，不仅要考虑价钱，还要考虑询价、运输等过程产生的费用以及消费税等支出。
（3）如不能通过货币衡量的成本及效益要对其作出合适的假设，具体方法可以参考项目经验数据也可根据工程师的经验及预测来拟定。
成本效益法虽然比较成熟，在过去的项目决策中也起到了较多的作用，但仍然有着许多不足之处，如工作量大、数据来源欠缺、定价准确度待考量等等。
2.公共部门比较值法（PSC）
PSC是物有所值评价中政府评价PPP模式是否符合标准的标杆价格。公共部门比较值法的定量关系主要分为四部分：初始PSC、转移风险、保留风险和竞争性中立调整，即PSC值=初始PSC+转移风险+保留风险+竞争性中立调整。
初始PSC即建设成本，是项目建设中需要的基本成本，一般指项目在建设期的直接投资。对于部分项目需要国际采购，应就相关部分进行估值。
转移风险指的是公共部门向社会资本转移的风险总价值。风险估值通常是借鉴各国同类项目的历史数据及当前存在的数据。不同的国家对于相关数
据的参考和采用程度是不相同，各国对转移风险的估计值也有所不同。例如，澳大利亚PPP项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险一般为项目总价值的10%-15%，平均值约为12%。
保留风险指的是公共部门没有转移给社会资本的风险总价值。在PPP模式中，公共部门与社会资本都有一部分风险应由其自身承担的，这些风险不容转移。风险价值的评估通常是分析风险的影响大小以及风险发生的概率，由此计算出公共部门与社会资本承担风险的价值。
竞争性中立调整是指公共部门在公有制所有权下业务竞争的优势及劣势，优势主要体现在项目过程中税收节省的费用，而劣势则为更加严格的监管成本。澳洲出台的《Competition Principles Agreement》规定了竞争性中立调整的方式，把土地、职工薪水、地方政府以及资本交易税作为影响竞争性中立调整的主要因素。英国则于澳洲大不相同，其政府主要将公司税纳入PSC的成本。
3.公共部门比较标准PSC与PPPs对比
公共部门比较标准与PPPs对比是物有所值评估中很重要的一步，该步骤可以最终决定项目通过PPP模式与传统模式相比的是否具有优越性，是物有所值评估的决策步骤。
公共部门比较标准已经建立了物有所值评估的标杆价值，表明在传统的政府采购模式下该项目的综合价值。判断PPP模式是否物有所值，就是通过比较以PPP模式建设的项目综合价值与传统政府采购模式项目价值孰高孰低。当PPPs低于PSC值时，说明政府采用PPP模式更为物有所值；反之，则说明该项目不宜采用PPP模式建设。
物有所值在应用过程中，PSC与PPPs的比较有时会存在一定的困难，比如两者计算中报价差距较小，以及项目假设前提变动会两者数值的关系的影响，会影响决策的准确性。因此在物有所值评估中要对比较标准及PPPs中各个科目进行细致的测算，且有必要对测算结果进行敏感性分析。
三、物有所值定量评价现存的问题
1.项目本身数据仍有所欠缺
从财政部公开的示范项目资料来看，虽然公开的所有PPP项目都已经处于执行阶段，但大多是处于刚刚签约或者进入建设期，进入移交期的PPP项目很少，这样在计算PSC值时需要比对的参照项目仍有不足，还是要参照同行业的其他项目，同时在计算项目PPP值的时候，关于风险转移和保留部分的界定仍没有足够的数据支撑，绝大多数仍停留在由评审专家基于自身主观判断进行。这些都会使得物有所值定量评价部分的计算出现偏差，不能准确的作为项目计算的数据支撑。
2.项目风险计算公式仍有待改进
现有物有所值定量部分的计算公式借鉴了英国等PPP兴起较早的西方国家，虽然基于我国国情进行了调整，但是从科学性角度来看，仍存在一些有待改进的地方，特别是风险部分的量化，现有的比例法、情景法和概率法仍然需要借助专家的主观判断来进行，存在一定程度上的主观臆断可能性。
3.具体进行定量测算的人员专业水平苛待提高
随着PPP模式在我国进一步推广开来，很多省份要求PPP项目进行物有所值定量评价，但是由于物有所值定量评价公式出台时间较短，真正能够明白公式中每一项具体含义的人员仍是比较欠缺的，现有进行定量测算的人员大多是按照公式生搬硬套，不会根据具体项目的实际情况进行测算，导致测算结果存在诸多偏差之处，一方面不利于政府明确自身支出责任，另一方面也不利于社会资本明晰自身投资回报所得。
四、关于改进物有所值定量评价的建议
1.建议加强数据收集与处理
基于现有的PPP综合信息平台，对于PPP项目特别是风险发生概率以及风险补偿进行统计，针对项目进入不同阶段后数值的调整进行加强跟踪，今后在更新统计信息是可否考虑要求项目在全生命周期内提供完整的时间序列数据。同时针对现有平台内数据，通过科学化数据挖掘方法进行处理，探究现有数据采集体系内各个指标的有效性，针对不足之处加大数据采集力度。
2.建议对现有公式进行进一步细化
考虑通过模糊矩阵、蒙特卡洛模拟等科学化方法，对于项目风险量化进行完善，逐步从专家主观打分向项目客观数据进行转变。
同时，要结合具体行业进行公式修正，可以在后续修订中尝试引入社会福利函数来计算外部性价值，凸显PPP项目的公益性，更好实现提高公共产品和公共服务的供给。
3.建议增加定量评价专业培训
增加物有所值定量评价的专业培训，特别是针对咨询人员以及政府相关部门人员，进行系统的定量评价培训，明确定量评价的目标和依据，特别是公式中不同子项代表的实际意义。
同时，针对项目进行抽查，对于生搬硬套公式，不按照项目实际情况进行计算的项目要进行整顿，可以考虑建立黑名单制度来提高专业人员的水平。
4.应当逐步建立定量评价的动态评价机制
现有物有所值是在项目前期准备阶段进行，在进入采购阶段，经过市场测试等环节后，当政府方和社会资本方签订合同时，项目的某些边界条件已经发生了变动，与准备阶段的实施方法就会存在出入，特别是对于物有所值定量评价部分会带来较大的影响，此时应当对准备阶段的物有所值进行再评价，确保项目在经过采购阶段后依然是物有所值。
来源：财政部PPP中心
微信号：ChinaPPPCenter (←长按复制)
“道PPP”是财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办的官方微信平台，主要发布PPP政策、工作动态、项目信息、知识分享等。
