可调适的问责与可信任的容错：一个“互惠性—表态”的解释框架

干部队伍建设中的问责与容错在纵深发展党和国家监督体系、将制度优势转化为治理效能方面发挥着重要作用。2022年9月，中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下规定》指出，建设德才兼备、忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，推进干部能上能下常态化。党的二十大报告进一步明确提出，要“完善干部考核评价体系，引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”。问责作为政治学研究领域的核心概念之一，目前学界对其尚未形成统一的认识。与之紧密关联的问责制并非局限于党政部门内部的责任追究，在宏观层面上，问责作为一种对党政干部开展全方位管理和经常性监督的手段，更多体现的是一种层层承担责任的制度设计。聚焦生态环境保护领域，中央通过开展生态环境保护督察取得了显著成效。严格责任追究是生态环境保护督察的内在要求，也是推进督察整改工作和加强生态环境保护的有效手段。2023年6月，第二轮中央生态环境保护督察移交问题追责问责工作全面完成。督察组共向被督察对象移交158个责任追究问题，在向被督察对象严肃精准有效实施问责的过程中，共有3371人被问责。在中国多层级政府体系内，作为委托人的中央政府与作为代理人的地方政府之间存在天然的、不可避免的“鸿沟”，即信息不对称。由于中央政府往往难以全面掌握地方的真实情况，且无法确保地方政府不折不扣地执行中央政策，因此，中央政府尝试建立督察组、巡视组等特殊工作模式，鼓励民众参与监督过程，并依据民众信访投诉的信息，对不作为或失职失责的官员进行问责。

地方代理人对于实现党和国家意图目标的重要性不言而喻。中央政策执行过程的前端是作为政策制定者与话语建构者的中央政府，其发展出一套较为完整的政策框架；末端则是作为执行者的地方政府，其负责贯彻落实中央政策，并在很大程度上影响着国家治理效能。官员问责意味着中央政府按照一定的标准去评判地方政府是否尽责并在必要的情况下就其失责行为对其进行惩罚。在中国干部管理过程中，奖励和问责机制相辅相成，共同构成了党和国家监督体系的实践内容。目前，大量研究已经关注到经济或者政治激励在引导政府官员行为中所起的作用，然而，对于官员惩罚与容错的研究成果相对较少，这给问责研究留下了很大空间。有研究指出，中国社会冲突事件中的官员问责逻辑是选择性或者差异化的惩罚，即国家在监管地方代理人的过程中会根据相关事件不良后果的严重程度以及官员在其中发挥的作用，选择进行惩罚或者容忍。在对特大生产安全事故的行政问责中存在“分水岭”效应：重度问责集中于行政组织的特定群体，而这一群体的上级成员和下级成员则面临轻度问责的压力。简言之，目前对中国官员问责行为的研究大多是从不同重大事件或事故的角度进行实证检验，但身处政策过程最末端的基层政府在面对同样的组织压力和相似的社会投诉问题时，对其所形成的差异化干部管理行为又该如何理解？即在相似的制度背景与社会信访案由下，为何有的基层干部被问责，而有的则可以被容忍？现有研究并未对此类现象提供有效的解释。

中央环保督察作为近年来中国生态环境保护工作的重点议题，学界围绕其展开了内容广泛的探讨。一方面，聚焦中央环保督察机制的运行特征与逻辑，包括中央环保督察“自上而下”的政治动员、中央环保督察驱动“自下而上”的公众参与、中央环保督察在纵向府际关系中的角色等；另一方面，分析中央环保督察制度实施的治理效果，如中央环保督察部分改善了空气质量、中央环保督察通过创新驱动提升了上市企业的绩效、中央环保督察效果显著但效果持续性弱等。上述研究为我们理解中央环保督察制度提供了丰富的启示，但针对中央环保督察制度设计中关于督察问责问题的研究有待深化。中央环保督察作为生态环境治理的一项重要制度创新，强调生态环境保护工作中“党政同责”“一岗双责”等重大原则，将地方党委和政府作为重点监督对象，尤其凸显出生态环境领域责任追究及相应制度建设的重要性。因此，有必要通过分析中央环保督察制度，进一步探究问责的机制与逻辑。

本研究尝试考察中央环保督察制度体系中的基层干部问责与容错问题，从中央环保督察过程中的基层问责切入，探究基层干部管理中问责与容错的行为逻辑，从而进一步加深对现实政治运作中基层干部管理韧性机理的理解。这不仅可以为学界探讨基层问责与容错的关系问题提供经验维度的理论阐释，同时也可以极大地丰富党政干部管理与基层干部行为的研究图景。

长期以来，中央为了避免陷入委托与代理困境，一方面依据可量化的考核指标（如目标管理责任制）对领导干部进行奖励或惩罚，另一方面通过建立督察组、巡视组等常态化的政治机制收集地方上的执行信息并施以问责，或者实施异地交流、直接提名等运作策略，降低监督软化可能带来的风险。在“下管一级”与“双重领导”的干部管理体制下，中央为了确保各级政府与自身步调一致，不断对各级党政干部进行“政治规整”，试图克服既有监督制度的缺陷，加强对各地方代理人常态化、例行化的监督。其中所涉及的问责指标主要包括是否贯彻落实中央决策部署、是否落实“党政同责与一岗双责”、是否存在形式主义与官僚主义等方面的内容。自上而下地开展督察或者巡视以维护中央权威与强制力，及时纠正地方在政策执行过程中的偏差，并依此对地方党政干部进行考核或问责。

在中国多层级官僚体制内，问责处理的关键是上下级干部管理中委托与代理之间的关系问题，即中央作为委托人需要确保地方代理人能够按照自己的意图行事，防止地方“自主性”高涨、过度“分权化”以及两者间的权威控制关系被架空，降低可能发生的政治风险。然而，这种问责机构设置所衍生的问题常常为西方学界所诟病。在他们看来，中国缺乏正式的、有权威的问责组织机构去约束干部行为以确保地方政府能够执行中央政策。与西方民主问责不同，确保党和国家代理人的忠诚是中国干部问责的重要目的，实施自上而下的垂直型问责是中国干部问责的显著特征。如何建立一个对人民负责的政府是现代国家治理必须面临的重要问题。良好的国家治理离不开一支有能力且政治忠诚的干部队伍。那么，如何对干部群体进行有效问责，从而既能彰显上级权威又能确保队伍稳定团结？这一问题始终是研究中国干部管理中问责与容错制度的逻辑起点。改革开放40多年来，中国干部问责制度经历了4个发展阶段：以目标责任为中心的传统问责、以突发性事件为起点的问责、以履职过错为核心的常态问责、以担当作为为要件的全面问责。干部问责的频率走向常态化，其覆盖的范畴与场域也逐渐扩大。总体而言，目前国内外学者关于中国问责的讨论主要包括以下3个维度。

第一，作为基层选举的问责。这种问责直接与传统西方理论对话。有学者认为，基层选举为民众提供了表达意见、参与公共事务的政治机会，可以减少寻租行为和干部权力滥用的现象，同时提升了农村领域的公共投资水平，这对于干部问责具有明显的促进作用。然而，更多研究指出，基层选举对于强化干部问责常常是无效的。现实中，一些地方基层选举存在着贿选弊端。倘若村庄经济发展水平较高，经济精英在选举事务方面具有强势的控制权，精英俘获便由此产生。

第二，作为目标考核的问责。大量研究关注到干部责任制中的激励机制，尤其是干部政治生涯中的经济收益和晋升机会两个方面。这种干部考核制度有助于解决委托与代理之间产生的问题并对下级形成约束，该制度将具体的绩效措施与强有力的激励措施相结合，以构建目标体系和实施考评奖惩为运作核心，在政策执行中发挥作用，并强化了地方官员的承诺，从而形成了一套以责任与利益连带为特征的权威关系。当然，也有学者认为，干部考核制度主要是一种作为地方层面的政治机制，重在为基层政权组织建设铺路。

第三，作为政府回应的问责。党和政府不断强调“群众路线”是党的生命线以及回应群众关切的极其重要的工作方法。近些年，众多研究发现，各级政府会对体制外社会性因素作出回应。就民众主观感知而言，中国政府的民意回应度处于非常高的水平且高于许多传统民主国家。无论是通过正式制度还是网络渠道反映的民意，超过半数都会被地方政府官员所采纳，而对网络渠道的民意采纳则依赖于政府与公民的关系。

以上是学界考察中国问责运作的3个维度，主要强调公民的横向问责、权力的限制以及政府回应性在问责过程中的政治价值与意义。值得一提的是，还有诸多研究直接围绕问责主体、问责对象、问责事由、问责结果这4个维度，对公共事件或事故中的官员问责行为进行实证分析，并聚焦影响官员问责的因素，比如领导批示与问责结构、媒体报道、被问责对象的责任类型、被问责对象所在的组织层级、所涉及事件本身的严重程度等。

容错作为改善干部问责行为“副作用”的新型机制，是中国干部管理制度体系中促进干部担当作为的重要抓手，对于国家治理创新具有激励作用。目前，学界对于干部管理中的容错研究尚处于起步阶段，主要包括容错的内涵特征、现实困境及优化路径等议题。其中，比较有代表性的观点包括：干部容错纠错机制中的“错”是党政干部在工作或改革创新中出现的非主观性失误，并非违法乱纪；容错纠错机制存在“容错”与“纠错”、“喊口号”与“实践性”、主观设计与调查研究、“裁判员”与“运动员”等方面的不平衡问题；容错机制执行中出现了干部申请动力“偏软”、管理机关问责压力“偏硬”和免责救济途径“偏虚”等问题。之后，有学者认为部分地方的党政“一把手”缺少担当或不能准确把握政策标准、上位支撑不足等，是容错机制陷入局部空转的诱发因素。此外，也有学者提出了优化路径，即科学界定容错边界必须以“三个区分开来”作为根本遵循，合理利用“交叉责任论”认定容错免责的范围，以“业务评判标准”认定“容错免责程度”，灵活运用“冰山规律”，充分理解显性制度与隐性制度配套使用的重要性。

总之，既有研究展现了中国干部管理中官员问责与容错机制的基本逻辑，这些研究达成了如下共识：在中国多层级的委托代理模型中，上级既要赋予下级一定的自主权，又要在代理过程中规范其权力运作。问责最终的落脚点是惩罚，以发挥监督管理的作用。但是，问责尤其是严惩会打击干部队伍的士气，而无节制、无底线的容错则不利于党和政府权威的强化。从已有研究看，关于问责的成果较为丰富，且多聚焦于公共事件或事故中的问责情况，而对其他情境下的问责行为则探讨不足。此外，既有问责研究大多是站在比较政治的视角进行对标，以西方民主问责的标准来衡量中国的问责运作，对具有中国特色的、本土化的问责行为的系统研究尤为缺乏。对干部容错机制方面的实证研究较少，对干部问责与容错之间关系的研究亦亟待进一步深入。

为此，本研究尝试聚焦督察过程中的干部问责，讨论中央环保督察制度安排下的基层干部问责与容错问题，试图去理解相同的高压动员机制和相似的社会案由结构下的差异化干部管理的行为逻辑，即在科层组织压力和社会案由结构几乎相同的现实情境下，为什么有的基层干部被问责，而有的则有可能被容错？本研究借此反思干部问责与容错的运作问题，并进行相关的理论建构，实证并阐释基层干部问责与容错之间的行为逻辑。

分析的起点：互惠性与表态上述研究文献从问责和容错两个要素对基层干部管理行为给出了富有洞见的解释，而本研究则尝试提出一个新的解释框架，特别是基于中央环保督察制度安排，为基层官员问责与容错之间的运行机制提出一种合理化的解释。自中央环保督察启动以来，中央积极推动民众参与环境治理机制的建设，鼓励民众监督地方政府环境政策执行行为。在中央高层和外部社会的双重压力下，通过例行督察、专项督察和“回头看”等手段，对地方党政干部在贯彻落实中央环境政策中的失职失责行为，尤其是对在落实环保整改任务中出现的形式主义、官僚主义等问题进行惩治。然而，田野调研发现，在同样的案由结构下，并不是每一名基层干部都会面临问责，还存在着被容错的较大可能性。本研究选取了6组典型案例进行比较，最大程度地控制了科层压力、案由结构和所属行政区域这3个重要变量，以便更加清晰地呈现基层干部管理行为之间的差异（见表1）。

以上案例为本研究进行差异化分析提供了较为扎实的现实基础与经验依据，由此可以推演出本研究关注的核心问题：在基本相同的组织结构和社会压力背景下，为何有的基层干部被问责，而有的则被容错？对此，本研究按照以下思路进行理论阐释（见图1）。在中国多层级政府体系之下，科层组织内的强制性压力与外部的社会压力共同塑造了不同的行为逻辑。在此制度情境中，影响基层干部问责与容错之间关系的重要机制是“实用”的互惠性和“表现”的态度。受两者的交互影响，基层干部的管理行为呈现出问责或容错的差异化特征。这也在一定程度上为基层政治运作提供了较大的韧性空间。

在这里，互惠性指的是主体双方能从彼此关系运作中分别满足各自需求的程度。当事人之间遵从等价交换的原则，可以说是体现了某种程度上的对等关系，实现了不同主体之间的平衡。从经济学的视角看，互惠性作为基础理论假设之一，是由经济学家马修·拉宾于1998年引入行为经济学的研究框架的，这对新古典经济学的“经济人”假设形成了较大的冲击。在他看来，互惠性是一种基于回报反馈的利他性行为，个体在追求自身利益的同时必然受到他人利益的制约，这样才能实现和谐统一。在组织社会学的文献中，多数研究已经发现基层政府内部之间存在着“共谋现象”，即基层政府与它的直接上级相互配合以应对更高层级政府的检查监督。基层政府通过非正式组织行为策略成功“摆平”了考核组，凸显了基层政府与其更上级政府之间的庇护关系，其已然形成了利益共同体。基层政府之所以与上级达成共谋，顺利建立起复杂且广泛的保护网络，离不开互惠性所倡导的基本原则，即双方都得到了想要的好处，实现了某种程度上的政治生态平衡。因此，互惠性可以为基层政府共谋、合谋行为以及政治共同体的维系或巩固提供一种合理的解释。具体而言，“实用”的互惠性成为中央环保督察制度背景下，影响上级对基层干部问责与容错行为的重要逻辑之一。基层拥有管理权限的上级干部与低级别或无级别的干部之间存在着某种互惠性共生关系，互相依赖甚至彼此成就，而不同程度的互惠性关系则差异化地影响着对基层问责的实际操作行为。

基层干部“表现”的态度或者称之为表态，作为展现政治倾向与立场的方式，是中国政治生态中的重要环节，也是对基层干部实施问责与容错的关键影响机制之一。中国科层体系内的官员表态一般分为向上表态与向下表态两种形式，而本文重点关注的是向上表态，其反映的是下级对上级各项政策的拥护和权威的认可程度。多数研究认为，向上表态是单一制国家地方官员的权力遵从行为逻辑，其彰显的是地方官员对其上级政府指令和要求的反馈态度，一般包括贯彻执行型表态、发展协调型表态、竞争表功型表态等形式，地方政府官员可以选择性地进行话语表态及其行为匹配。有学者曾借用“贤人制”概念以描述相关内容，即人们若是表现出自己的一举一动都遵循政治上规定的“道德”时，便会不断得到奖励。这个制度作为一种奖励机制，完全以个人的投入和奉献为衡量标准，全面体现了以政治信仰取人的原则。与“贤人制”不同的是，华尔德认为，工人对党支部和车间领导的忠诚与服从及其主观性的日常评价才是奖惩的主要依据。而在中国环保督察政治语境中，基层干部表态所凸显的是对党中央、国务院生态文明建设和生态环境保护决策部署贯彻落实的坚定决心与政治站位、忠诚与服从问题。拥有管理权限的上级按照“分级负责”的工作原则，在很大程度上会根据基层干部的表态行为去确定问责与否，这展现出了中国环保督察问责过程末端的基层韧性特征，其并非是“一棒子打死”式的刚性惩罚。不管是问责还是容错，基层干部的管理行为均存在着相当大的弹性空间。

在中央环保督察制度体系中基层官员问责与容错之间的运作逻辑存在多种组合，上级面对这些组合呈现出差异化的干部管理行为模式。那么，当基层面临的科层压力和社会民众投诉案由结构几乎完全相同时，为何有的干部被问责，而有的则被容忍？本研究尝试以“互惠性—表态”分析框架来解释上述行为模式的差异。

在互惠性与“表态”的共同作用下，基层干部问责与容错得以同时存在。“可调适的问责”与“可信任的容错”成为基层干部管理差异化行为的关键逻辑，其主要包含4种：“可调适的问责”中的“责罚并重”“轻责重罚”“重责轻罚”惩戒策略，以及“可信任的容错”中的“将功补过”激励策略。需要说明的是，官员问责蕴含着极为丰富的政治价值与政治原则，是当代中国政治运作过程中的重要组成部分。从某种意义上看，中国传统社会是一个“责任本位”的社会，强调责任的逻辑先在性。根据儒家所倡导的“礼”的等级秩序，个体关系更多的是一种责任或者义务关系。在当代的责任政治建设中，问责的前提是进行定责或确责，继而是追责（惩罚）。由此，在理论上便构成了责任政治运作的完整链条，即依规依纪判定失职失责情形，进而选择问责方式以进行惩罚、处分。

根据相关规定，《中国共产党问责条例》涉及的失责情形有11种，与之直接相关的《中央生态环境保护督察工作规定》明确，被督察对象主要包括8种被问责的情形，而《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》则细化了不同的党政领导干部的问责情形，如追究地方党委和政府主要领导成员的责任、地方党委和政府有关领导成员的责任、政府有关工作部门领导成员的责任等。一般而言，只要符合其中的某种情形，视情节轻重程度便可根据具体情况实施问责。然而，在实际问责操作过程中，定责与追责（惩罚）并非总是呈现对等关系，两者之间并没有形成制度化、统一的标准要求，这就赋予了问责主体实施或不实施问责的自主性。基于此，在互惠性与“表态”的双重形塑下，“可调适的问责”与“可信任的容错”的出场影响了基层干部管理差异化行为。在“可调适的问责”逻辑下，基层拥有管理权限的干部利用责罚关系的模糊性采取“责罚并重”“轻责重罚”“重责轻罚”等3种惩戒策略；而在“可信任的容错”逻辑下，基层拥有管理权限的干部会给予下级干部“将功补过”的机会，此时就会出现不予问责或免于问责的情况。

中央环保督察问责作为中央环保督察制度中的重要环节，涉及中国政治运作过程中的“党”“政”两大领域，兼具政治与法律双重属性，既是上级监督地方政府的政治行为，又具有一定的法律规范性。目前，中央环保督察问责的法律依据主要来自《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《工作规定》）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《追究办法（试行）》）。但由于中国存在着多样化的问责方式及其配套的程序，《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》）、《中华人民共和国环境保护法》、《中国共产党问责条例》等也可以作为中央环保督察问责的规范依据。《工作规定》《追究办法（试行）》在法学界被认为是“党政联合发文”，从具体内容看，其并未对中央环保督察问责的构成要件、权限及程序等作出具体规定。因此，有学者认为其规范效力亟待进一步明确。事实上，《工作规定》《追究办法（试行）》在现实政治运行中具有高权威性与强适用性，这就直接导致《公职人员政务处分法》等法律法规处于“闲置”状态，进而增强了中央环保督察问责的主观随意性。

为了从实证层面揭示中央环保督察问责的基本逻辑，探究背后的基层干部管理行为机理，本研究采用质性研究方法，尽可能全面收集相关经验材料，以提高研究的可靠性。需要说明的是，本研究所关注的河南省分别由2016年第一轮第一批中央环境保护督察组以及2021年第二轮第三批中央生态环境保护督察组进行督察下沉。2018年中期阶段，中央第一环境保护督察组对河南省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”。2019年底，河南省对外公开了中央环境保护督察“回头看”整改情况。2020年中期阶段，河南省通报中央环境保护督察“回头看”及专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况。笔者于2022年上半年多次到河南省L市所辖区域的基层政府部门（街道办、乡镇政府）或村社组织，与地方政府干部、基层村社干部进行交流，通过深度访谈、座谈等方式搜集了大量的第一手资料，深入了解了环保督察整改、问责等工作情况。

问责因其具备惩戒功能日益成为干部管理过程中重要的约束性手段。尽管如此，问责主体仍然拥有很大程度的自由裁量权，进而催生了地方官员的“铤而走险”行为，使“可接受的问责”成为可能，导致权责失衡和社会利益受损。问责弹性确实有可能引发一些负面效应，而刚性问责则可能导致基层官员更多地采取避责行为，其自主性逐渐弱化，可能出现形式主义、懒政怠政等消极避责行为，以规避政治风险。调研发现，基层干部管理行为中呈现出可调适的问责现象。在互惠性与表态作用下，上级干部差别化地进行责与罚的划分，使问责的刚性与弹性得以平衡。在本研究的制度情境中，民众通过特殊的环境信访渠道向中央环保督察组进行环境举报，经中央环保督察组审查后交由河南省办理，河南省按照行政属地原则，分发至省内所涉及的各个地市，相关地市再根据环境举报事项发生地下发至具体的县、乡级政府。基层政府会对民众信访举报案件进行调查核实，并选择回应或不回应。与此同时，上级部门则会基于民众环境信访案件，按照一定的“原则”进行问责。

第一，拥有管理权限的上级干部通过考量其与下级干部之间的互惠性关系来实施问责或者容错，主要依据涉事基层干部是否存在“越级求助”行为、基层干部的职能职责及其与中心任务推进的关联程度来判断。一方面，涉事基层干部会绕过直接上级，与更上级干部之间建立非正式运作关系来化解被问责的风险。这些基层干部以股级干部和村/社区干部为主，股级干部通常会立即向以前带过自己的老领导请求帮助，老领导则通过自身正科级或处级的职务优势向基层负责纪检工作的干部施压。村/社区干部尽管不属于政府科层体系内的“正式成员”，但却是被问责的“重灾区”。为了降低对自身发展的不利影响，他们也会尽可能动用政府关系网络对负责基层纪检工作的干部施压，以期获得一定的政治庇护。因此，若是基层干部存在“越级求助”的行为，拥有管理权限的问责主体则会视其为互惠性强，反之则弱。另一方面，在基层政治中，基层乡镇党委书记与纪检书记是基层实施问责的两大关键主体。他们会根据涉事干部所负责的具体业务内容及职能的重要程度，尤其是与组织中心任务的匹配度和联系的紧密性来确定两者之间的互惠性程度。简言之，与组织中心任务内容越是高度契合，其互惠性就越强，反之则越弱。

经中央环保督察组交办的环境信访案件，我们既要想办法去核实整改，又要考虑问责问题。如果动不动就问责这个问责那个，基层执行工作以后就难推动了，当然完全不问责也不现实，督察就是看你做到位没，没有的话就要追责。问责这方面，我们主要也要看涉事干部所负责的工作内容是不是具有不可替代性、是不是符合中心任务发展方向等。（L市某乡镇政府党委书记访谈记录：20220519）

第二，拥有管理权限的上级干部通过下级干部的表态行为来决定是实施问责还是容错。涉事基层干部在相关事件的进展过程中向上级汇报工作时所表现出的态度和行为得到上级评价的情况，在很大程度上会影响问责的严厉程度。表态主要分为积极和消极两种形式：积极的表态主要体现在主动表明立场，承认错误进行自我批评，提出措施办法并承诺解决，可以称之为“执行落实型表态”；而消极的表态主要体现为不知悔改或反应过于激烈，应付了事，可以称之为“回避敷衍型表态”。

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