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印度智库在外交政策领域日益重要

中国社会科学网 · 公众号 · · 2019-12-22 12:43

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由美国宾夕法尼亚大学智库研究项目组编写的《全球智库报告2018》显示，2018年全球共有8162家智库。从国别来看，美国仍以1871家的数量遥遥领先，是全球拥有智库最多的国家。中国智库数量与2017年基本持平，拥有507家，位居第三。印度智库数量则迅速增长，从2017年的444家发展到2018年的509家，超过中国位列世界第二。在全球化发展的今天，智库在国家外交政策中扮演着越来越重要的角色。在这一点上，同样作为发展中大国的印度的相关情况，会给我们带来一些启示。

外交政策智库发展现状

1947年印度独立后，智库就已存在并与政府关系密切，对政策产生很大的影响。例如，印度统计研究所（ISI）的创始人马哈拉诺比斯（Mahalanobis）在第二个五年计划的制定过程中发挥了重要作用。数百家智库在不同领域发挥着不同的作用。例如，印度公民社会中心以推进政治自由为目标，选择将重点放在教育领域的改革和“为有事业心的穷人带来经济自由”上。经济增长研究所在经济政策的分析和规划方面培训政府的预备官员。与此同时，智库在印度外交政策中也扮演着非常重要的角色。

“外交政策智库”一词在这里指的是专注于国际事务或国防与安全问题的智库。与经济事务不同，印度的国际事务、安全和防务智库传统上面临着一些困难，资金、人力资源的缺乏以及获取信息受到限制，阻碍了相关研究和政策建议的产生。自从贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）担任印度首任总理和外交部长（1947—1964）以来，外交政策的制定基本上是总理的职责，而外交部传统上只负责政策的执行。因此，除了极少数知名智库领导人和公共知识分子外，智库和其他外部政策建议提供者对印度外交政策的形成几乎没有任何影响力。

21世纪初，外交政策智库的格局开始演变，现役和退役的高级军事领导人开始建立专门的智库，如空军力量研究中心、陆战研究中心、国家海事基金会等。这些智库每年在各自的领域组织许多活动，国家海事基金会在这方面尤其活跃。近年来，又出现了维韦卡南达国际基金会、印度基金会、布鲁金斯学会印度中心、卡内基印度中心等新的外交政策智库。此外，一些通过商业赞助发展起来的智库也逐渐出现。

作用与困境

印度智库并不能直接参与外交决策，它们主要通过其他途径对外交决策产生影响。一是发布政策报告，直接向政府部门提出政策建议；二是通过媒体评论等形式，采取引导舆论而形成民意的方式对外交决策施加影响。随着知名度的提高，印度智库在外交政策领域开始扮演多种角色。第一，一些智库为制定具体政策提供专业知识和帮助。第二，一些智库为来自印度和国外的外交政策参与者的政治对话提供了平台。第三，一些智库利用并进一步扩大了“1.5轨”与“二轨”等非正式外交网络。第四，一些智库已经成为政府的“信息传播平台”。

随着政府的支持和外交部对外来专业知识的态度更加开放，智库获得信息的机会也更多。近年在总理莫迪的领导下，印度的外交政策制定经历了重大演变，莫迪政府鼓励特定智库的积极参与，在一定程度上降低了这些组织获取信息的障碍。作为莫迪新外交政策风格的一部分，政府希望传达信息，并在地区和全球层面提升印度的形象，印度日益增长的国际地位和雄心也使智库能够更多地参与到国家的外交事务当中。印度外交部在苏杰生（S. Jaishankar）担任外交国务秘书期间，与智库合作的兴趣日益浓厚，通过组织活动和提供资金等方式与特定组织合作。政府态度的转变，在一定程度上可以解释为印度外交服务需求的增长。在日益复杂的政策选择和业务量繁重的背景下，政府已经开始利用智库以提供专业的知识和服务。

然而，外交部的开放程度仍然有限。例如，因为没有申请外交部拨款的正式程序，外交政策智库之间无法公开竞争政府的财政支持。外交部与一些选定的智库之间的沟通渠道多基于个人之间的信任关系，而不是基于外交部与这些组织之间明确划分的制度化联系，外交政策智库的影响力大多与特定的个人有关。此外，智库发展面临高素质毕业生的短缺，外交政策、公共政策、经济学、医学等领域或跨学科的人才较少。资金的匮乏也限制了智库的发展，许多智库仍依赖政府或其他机构提供资金。因此，它们对其优先事项非常敏感且经常调整研究方向，但这并不利于智库的专业化能力建设。

对中国的启示

综上所述，印度智库在外交政策中占有重要地位，对政策制定起到了推动作用，但是也存在一些问题。外交政策智库作为专业型智库，主要对国际事务、地区热点等领域进行研究，并为决策机构提供政策参考，对国家外交政策有着重要影响。现阶段，中国综合国力飞速发展，国际地位显著提升，对外事务日趋频繁，外交政策智库的作用和意义日益凸显。印度外交政策智库的发展对我国智库建设有如下启示。

一是要继续重视外交政策智库的作用，加强智库建设。目前，中国智库在外交政策领域的发展和创新能力与中国的大国地位仍不相符，外交、国关类智库排名不尽如人意。虽然智库数量成倍增加，但“跟风”现象明显。部分智库专业化水平仍待加强，国际影响力有待提升。要继续发展中国特色新型智库，完善体制机制建设，适当进行资源整合，避免低水平重复，更好发挥智库的积极作用，为实现中华民族伟大复兴中国梦、推动构建人类命运共同体提供坚强的智力支持和决策依据。

二是要更加注重对外宣传的有效性。当前，随着一大批智库的涌现，“智库时代”已然开启，但在发展过程中尤其是对外宣传方面仍存在一些问题。有的智库“养在深闺人未识”，并不注重对外宣传自身的研究成果，且不具备国际化视野，忽视中国政策主张的对外发声。智库除了为外交政策提供智力支持外，还应在“二轨”外交等领域发挥重要作用。

三是要更加注重外交政策智库专业化人才的培养。目前，中国智库更多地依靠高校与研究机构学者、退休官员等兼职人员。少部分专职人员流动性大，专业化程度不高，广度有余而深度不足。尤其是在外交政策方面对专业化的要求更高，智库专业化人才的匮乏不能满足智库更好地发展。中国智库与印度智库同样过度依赖创始人、负责人与部分专家等个人来扩大智库影响力，智库本身有待于进一步发展。

四是要更加注重外交政策智库建设的独立性。智库本身并非营利机构，依靠政府投入与企业赞助本无可厚非。问题就在于在现实发展中，当下许多外交政策智库的研究要么成为政府政策的“解读者”，过度迎合外事部门的需要而对决策进行论证，导致决策咨询无法突破“部门决策”的固化模式，实际上弱化了智库所应有的独立、专业的咨政作用；要么沦为部分跨国大企业的“发声筒”，过度商业化，并没有发挥出智库本身应有的作用，有时甚至会被部分利益集团所裹挟，不利于国家发展。中国的智库建设要充分借鉴各国智库的成功经验，结合中国实际，更好服务于国家发展与社会进步。

（作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院国际政治系）

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