作者简介：
高永久，兰州大学西北少数民族研究中心教授、博士生导师；
刘海兵，兰州大学西北少数民族研究中心博士生 。
摘要：文章通过深入分析中国政治领域、经济领域、社会领域、文化领域民族问题治理能力形成的经验和存在的问题，探讨了当前中国民族问题治理能力提升面临的困境，认为正视并解决现实困境是提升民族问题治理能力的突破口。
民族问题治理能力的实质是应用 “治理”的思维和工具改善应对民族问题的机制，使民族问题 “预警—发生—分析—资源整合—协同处理”的流程变得更加顺畅有力。 “民族问题”和 “治理”是 “民族问题治理能力”的核心概念。
关于 “民族问题”的内涵，学术界有较成熟的研究。西方多是从冲突的视角理解民族问题，认为民族问题就是族群之间的政治冲突、文化冲突、利益冲突、价值冲突等。国内对民族问题的理解有广义和狭义之分，江泽民同志在1992年１月中央民族工作会议上的讲话对民族问题的内涵有一个清晰的阐述，“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系”，国内研究者从这一角度解读了民族问题的实质，这是广义的理解；就狭义而言，“民族问题是指民族之间的关系问题”。对比这两种理解，国家语境中的民族问题治理能力现代化的实质就是要解决民族自身发展问题，积极调适民族之间、民族与国家之间的关系问题，广义的理解更符合国家治理的价值诉求。“治理”一词源于西方的治理运动，植根于对新公共管理的反思，James N. Rosenau、R.A.W. Rhodes、Gerry Stoker等西方学者先后对治理的特征做了独到而深入的理解，对治理理论的发展起到奠基作用。 然而，学术界普遍认为，最具代表性和权威性的定义来自联合国全球治理委员会，认为 “治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。从这个定义不难看出，治理是一种理念和方法论，其基本主张是：治理主体是多元的，治理主体之间形成一种多维网络结构（关系），治理目标是多向度的，治理过程注重互动持续，治理机制是上下互通，正式制度安排与非正式沟通兼具。这一定义很快被世界大多数国家政府机构和学术组织信奉。然而，随着治理实践的深入拓展，一些研究者警觉到治理的局限性，包括合作与竞争的矛盾 （鲍勃·杰索普）、合法性问题和民主性问题（麻宝斌）等，于是，治理理论的本土化成为关注的焦点。“中国式治理”业已形成政府主导、社会协同、公众参与的多元协作治理模式。
将上述 “民族问题”与 “治理”的概念整合在当代中国的情境中就是民族问题治理能力的内涵。所谓民族问题治理能力，就是指运用治理理论 “中国化”的合理成分（包括治理理念、主体、目标、过程、机制）解决中国少数民族自身发展、民族之间以及少数民族与国家之间关系问题工作的动力和绩效。根据2014年中央民族工作会议的阐释，这些问题可以具体化为民族团结、少数民族和多民族地区发展、民生改善、各民族共有精神文化家园、城市民族工作、多民族地区基层党组织建设等。而治理理论 “中国化”的合理成分则是 “党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局”。
新中国成立60多年来的民族问题治理实践表明，中国政府通过实施政治领域的民族区域自治制度、经济领域的民族地区差别化发展政策 （如民族地方税收优惠、中央财政转移支付、发达地区对多民族地区的对口支援）、社会领域的人口政策和就业政策、文化领域的少数民族传统文化保护、语言文字权利保障等协同战略，切实保障了少数民族的政治权益，促进了少数民族聚居区的发展，缩小了中国地区发展差距，促进了族际文化交流。这说明，中国政府和社会在民族问题治理方面积累了丰富的经验，治理能力较好，成效显著，已经形成了一条 “中国特色解决民族问题的道路”。然而，随着中国经济社会发展、城镇化进程加速，族际流动日渐频繁，一些深层次的社会矛盾逐渐浮现。可以说，成绩与问题同在，机遇与挑战并存。
在政治领域，民族区域自治制度自1984年颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法》开始正式进入法治化轨道。30多年来，这部集统一和自治相结合、民族因素与区域因素相结合、政治因素与经济因素相结合、制度因素和法律因素相结合、历史因素和现实因素相结合的法律，给国家治理结构和少数民族社会格局带来了重要影响：对中央和少数民族地方的关系作了更为清晰的规定，明确在国家主导的前提下，允许少数民族自治地方享有比同级其他地方政府更多的自主权，可以结合本地区、本民族发展实际因地制宜地在不违背中央政策基本原则的前提下做一些适当变通，从而极大地提高了少数民族的政治参与热情，加强了民族团结，增加了中央与少数民族自治地方之间的互动，拓展了少数民族的国家政治参与空间；以少数民族区域自治为平台，中央政府先后采取财政、税收、工业发展优惠政策、财政转移支付、民族地区专项资金等措施给予少数民族聚居区经济社会扶持，少数民族聚居区经济社会各项事业得到蓬勃发展，间接地支持了民族平等和民族团结的政治目标。然而，随着中国社会结构的深度转型，民族区域自治制度面临着一些挑战，这说明，政治领域民族问题治理能力亟待升华：尽管在顶层设计中充分肯定了少数民族地方自治政府相比同级一般地方政府享有一定的自治权，但在政治实践中这种自治权并没有得到较好地贯彻执行，表现出两者之间并无显著差异，甚至倾向于“职责同构”，自治权在中央主导的现代国家建构中如何更好地得到落实是一个悬而未决的难题；保障自治权运行的法治体系尚不健全，国家层面的民族区域自治法、自治州的自治条例、自治县的自治条例已先后颁布施行，可是时至今日，连接自治州、自治县自治条例与国家民族区域自治法的自治区自治条例尚未成形，造成了法治结构的断裂；同时，就现有的自治法律法规而言，其中缺失对违反民族区域自治法律法规行为制裁的法律制度，一定程度上弱化了法律对少数民族政治权益的保障力。
在经济领域，对少数民族和多民族地区实行有别于汉族聚居区的经济优惠政策是中国长期奉行的一项重要政策。经济优惠政策分布广泛，大致有财政优惠政策（《少数民族地区补助费》《边疆补助款》《民族自治地方机动金》等）、税收优惠政策（《边疆少数民族地区的轻税照顾》《减免工商税》《减免自治地方企业所得税》等）、金融优惠政策（《少数民族贫困地区贫困基金人行贷款》《少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款》《民族福利工厂贷款》等）、贸易优惠政策（《民族贸易企业“三照顾”》《民族贸易企业优惠贷款》《对边境贸易实行税收优惠》等）、资源开发优惠政策（《对民族自治地区矿产资源开发的扶持与照顾》）、基础设施建设优惠政策（《资金上扶持民族地区的水电建设》《战区恢复建设措施》等）、农业生产优惠政策（《减少农机生产、销售税收》《农用物资分配比例照顾》）等七大类，尽管经历了中国经济体制的重大转型，一些经济优惠政策已经失效，但不容置疑的是，经济优惠政策有力地推进了少数民族聚居区经济的快速发展。以城镇化率 为 例，1985年，青 海 和 宁 夏 两 地 区 分 别 为33.81%、22.08%；2011年时已分别达到46.22%、49.82%。历史上农业人口占据绝大多数的少数民族聚居区开始出现“农业人口—非农业人口”平分秋色的局面，说明以经济优惠政策为推动力的工业化有了长足发展，这对族际之间、地区之间发展差距的控制意义重大。然而，经济领域民族问题治理能力同样面临新形势的挑战：以分税制为主要内容的财税体制改革使原有的一些民族地区经济优惠政策丧失功效，对民族地区专项补助的依据不复存在，因而，民族地区财政面临较大压力，公共财政对经济生活的调节能力大大弱化；中国特色社会主义市场经济体系建立以后，全国各地生产要素流动性增强，但生产要素的流向具有明显的方向性，即民族地区的自然资源、富余劳动力以转移到东中部较发达地区为主，短时间内民族地区经济有了起色，战略意义上却不利于民族地区产业结构的调整和发展，基于此，民族地区与发达地区的差距不但没有缩小反而呈扩大态势。如何缩小并适度控制地区发展差距，成为国家治理体系和治理能力现代化建设当中的又一重大问题，考验着中国政府在经济领域对民族问题的治理能力。
在社会领域，具有代表性的政策是考试加分和计生政策变通。以考试加分政策为例，考试加分政策的明确规定始于1984年教育部颁发的《高等学校招生工作的规定》，对边疆、山区、牧区等多民族聚居地区的少数民族考生在高考录取时适当放宽分数，其实，在此之前，1950年第一次制定的高校招考规定中就体现了“同等成绩、优先录取”的原则。考试加分政策有力地调动了多民族地区发展教育的动力，区域高考升学率显著提升。然而，近年来关于少数民族考生加分录取的社会公平性引发了社会关注，一些学者基于田野访谈认为，这样的优惠政策不仅可能起不到促进少数民族发展、缩小同其他民族差距的作用，相反，会固化这种差异；高等教育少数民族优惠政策增加了少数民族学生对优惠政策的高度依赖性，固化了少数民族基础教育与普通基础教育水平的差距。同时，对生活在多民族地区的汉族考生而言，“感觉受到了不公平待遇”。为此，2014年的中央民族工作会议提出了要实行 “差别化的区域政策”，同时，提出 “教育投入要向民族地区、边疆地区倾斜，加快民族地区义务教育学校标准化和寄宿制学校建设，实行免费中等职业教育，办好民族地区高等教育，搞好双语教育”。因而，既能促进多民族地区教育发展，又能体现社会公平的差别化。少数民族教育优惠政策的制定与实施是反映社会领域对民族问题治理能力的重要指标之一，是民族工作的重要内容。
在文化领域，民族问题治理的目标是 “建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识，弘扬和保护各民族传统文化”。承载着少数民族族群记忆和家族情感的传统文化如何得以传承和发展历来是民族工作的重任，也是培育和建设中华民族共同体意识的前提和基础。2011年，《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》正式颁布施行，这标志着非物质文化遗产正式进入立法保护阶段，必将产生深远影响。同时，在少数民族文化的专门领域也有与之配套的行政法规和规章，如尊重和保护少数民族节日风俗的《关于运用传统节日弘扬民族文化的优秀传统的意见》（中央文明办等五部委，2005年６月）、加强少数民族古籍保护工作的《关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》（国家民委、文化部，2008年１月）、扶持少数民族体育事业的《关于加强少数民族传统体育工作的意见》（国家民委、国家体育总2006年１月）等。这些政策实施以来，少数民族聚居区许多濒临消亡的文化遗产得到了及时抢救和保护，维护了少数民族文化的多样性，为培育中华民族文化共同体意识积累了基础。可是在少数民族非物质文化遗产保护政策执行过程中仍然存在着一些问题：重视遗产申报轻视保护。许多地方政府投入大量经费申报非物质文化遗产项目，但对非遗的保护经费投入却极不平衡；过度依赖产业化的保护措施，使少数民族传统文化原有的精神特质正在消亡，大量少数民族传统手工艺由于一些不合理的逐利行为被大型机械制作代替。我们在新疆和甘肃走访调研时，有些非遗传承人坦言“量大了，成本低了，效益增加了，但艺术气息正在节节败退”。此外，还有部分国内研究者关注的非物质文化遗产私属化问题、遗产和传承人造假问题等。
综上所述，中国民族问题治理能力在政治、经济、社会、文化等诸多领域政策的合力推动下有显著增强，但同时还要看到存在的不足和问题。
当前，中国社会发展已步入 “新常态”，作为多民族国家，民族问题治理能力直接关系民族社会稳定，更影响国家有序发展。必须承认，中国民族问题治理能力与和谐社会建设、与国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有一定差距，应积极正视并解决现实困境，找到提升民族问题治理能力的突破口。
第一，治理的工具（制度安排）内容结构欠合理、技术层面欠规范。制度安排主要包括利益整合、权益保障、宗教导向以及沟通渠道等内容。制度安排不合理，少数民族的发展权益得不到根本保障，就容易导致多民族地区少数民族内部、族际关系、少数民族与国家之间关系的紧张态势。当前，建立以利益整合、权益保障、宗教导向以及沟通渠道为主要内容的、合理的制度安排对于中国民族问题治理能力提升至关重要，但这是一个不断探索、实践和调适的过程，不可能一蹴而就，因而，制度安排仍是民族问题治理能力提升面临的困境。此外，在制度安排的技术层面，制度的 “完整性”不足、“技术性”欠规范。“完整性”是指制度应包含制度设计背景、制度内容、制度实施机制、背离制度应承担的责任等几方面的主要内容，现有的自治法律法规中缺失了对违反民族区域自治制度法律法规行为的制裁，一定程度上弱化了法律对少数民族政治权益的保障力；“技术性”是指一些制度设计在技术方面还没有做到精确，总体比较笼统粗糙，如少数民族优惠政策，从优惠政策的受惠对象到受惠标准，基本采取了大一统的措施，多民族地区内部差异很大，分层分类的精细化优惠政策应是今后的改革方向。显然，现有的优惠政策不仅没有最大限度地实现效率，也无法尽可能地保障社会公平正义。
第二，治理的环境日益复杂。治理的环境包括政治环境、经济环境、社会环境和文化环境。一是政治稳定仍是多民族地区发展的首要目标。近年来，国际政治局势巨变、恐怖主义泛起、流动冲突事件频发，这些事件不是孤立的，背后与其特定的宗教活动密切相关，对拥有多民族、多种宗教信仰的中国形成了一定的冲击。可以说，国内外政治环境的变化影响着民族问题治理能力。二是区域差距是制约中国民族问题治理能力的另一重要环境。一方面，这种发展差距的客观存在，使得少数民族聚居区和少数民族有一种心理上的失衡，进而产生心理上的相对被剥夺感，造成少数民族聚居区和少数民族心理上的不平等；另一方面，这种差距的存在，极大地限制了多民族地区公共基础设施建设、教育、医疗卫生、就业等各方面的公共服务质量，然而，区域差距在短期内不可能消除，只能尽可能缩小，实现区域差距的有效控制并非易事。三是伴随着城镇化进程，少数民族流动人口呈明显增加态势，而与流动人口管理相关的政策法规又不健全，无疑增加了治理的复杂性。四是文化整合是构建中华民族共同体、建设各民族共有精神文化家园的必由之路。然而，不同民族有着不同的历史文化传统，随着少数民族自身发展，各民族对自身历史文化传统的保护意识更强，对中华民族文化整合提出了更为严峻的挑战。
第三，治理的机制短期内难以有效形成。合作共治是治理理论中一个核心主张，而在中国民族问题治理实践中，同样提出了 “党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局”。然而，包括企业、非盈利组织在内的社会组织不仅数量少，更重要的是，功能不健全、组织类型单一是多民族地区社会组织发展的一个不争的事实。一些理应可以交由社会组织承担或履行的功能无法有效地从政府手中让渡出去，社会组织缺位现象突出。同样，就公众而言，参与民族问题治理的公众无论是不是少数民族，具有公共精神是其基本的素质要求，但从近年来发生的西藏拉萨 “3·14”打砸抢烧事件、新疆乌鲁木齐 “7·5”事件、云南昆明 “3·01”事件等能够看出，分裂分子通过挑动民族主义情绪，甚至通过暴力恐怖行为试图分裂国家的破坏活动，对多民族地区的少数民族群众带来极大的负面影响，造成部分成员的公共精神缺乏。治理的机制由治理主体以及主体间的沟通网络构成，目前多民族地区多元治理主体尚未完全培育，因而，治理的机制短期内难以有效形成，民族问题治理能力的提升面临又一困境。
从上述三个困境来审视，今后中国民族问题治理能力提升的突破口应是：积极适应日益复杂的治理环境，并根据环境特征对治理的工具从内容结构和技术层面做优化设计；同时，积极培育多元治理主体，以构建民族问题的治理机制。
本文来源：《新疆社会科学》，2016年第2期
编辑：大奎
