张兵：国土空间规划的价值取向

十九届五中全会公报中提到“主体功能区战略”，“新型城镇化战略”，“优化国土空间布局”等国土空间规划相关的关键词。新时代背景下，建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明体制建设的重要组成。2019年5月中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，同年自然资源部发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，之后各部委牵头制定的、涵盖编制审批、实施监督、法规政策和技术标准等文件相继出台，一系列政策文件构成了国土空间规划体系建立的基石。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。市级国土空间总体规划是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，在“五级三类”规划体系中起到承上启下的关键作用。对比过去城市总体规划和市级土地利用总体规划的编制内容， 市级国土空间总体规划不是过去两规的拼合，而是在“五位一体”总体布局和新发展理论下更加全面综合的治理方式 。需要特别重视以下三个方面：对自然地理格局及演变规律的认识与尊重、节约集约利用自然资源、国土空间规划“一张图”的建设，它们体现了国土空间规划的价值取向。

通过在全国、省、市层面开展资源环境承载能力和国土空间适宜性双评价，能够进一步提升对生态功能系统的整体认识，特别是对资源环境领域存在的短板和风险有充分的认识。首先，对于省级层面，在双评价研究的基础上，充分研究生态功能的完整性、系统性和连通性，利于生态服务功能的发挥和生物多样性的保护。其次，基于三调的用地要素，将自然环境的安全风险管理和生态功能保护，逐级落实到村庄。再次，使用新技术手段，开展多学科交流合作，深入研究自然地理格局和生态系统演化，优化国土空间格局。最后，强调 无论是历史城市还是一般城市，认识地表万物之间的互动关系永远是规划工作最基础的任务 。

落实主体功能定位，明确空间发展目标战略。 打破过去简单以人口预测推算建设用地规模的逻辑 ，将各类约束性指标层层传导，同时围绕用地规模制定较为详尽的存量土地利用方案。与此同时，对于人口规模的预测，不仅要注意人口总量，更要关注人口结构，以更好地满足人民的需求，解决公共服务供给不平衡与不充分的问题。

优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展。 要把城市功能系统和空间结构优化作为规划的重要工作。促进区域协同发展、促进多中心、网络化的都市圈或城市群发展。优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展，推动人、城、产、交通一体化发展，促进产业园区与城市服务功能的融合。

完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境。 将城市内部公园绿地等生态空间的系统优化作为重要的工作；针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能，改善服务的便利性；针对人口老龄化、少子化趋势和社区功能复合化需求，完善社区生活圈；

完善基础设施体系，增强城市安全韧性 。 优化形成各类基础设施一体化，网络化、复合化、绿色化、智能化布局；基于灾害风险评估，确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区；以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络；预留一定应急用地和大型危险品存储用地，科学划定安全防护和缓冲空间；确定重要交通、能源、市政、防灾等基础设施用地控制范围，划定中心城区重要基础设施的黄线。

推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值 。 明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能；推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，提出农用地综合整治、低效建设用地整治等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村；明确实施城市有机更新的重点区域，根据需要确定城市更新空间单元，结合城乡生活圈构建，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

国土空间规划“一张图”体现了对全民所有自然资源资产所有者职责和对所有国土空间用途管制和生态修复职责，是优化国土空间开发保护格局、保障整体利益和公共利益、实现有效治理的基础。政府部门需 重视“一张图”的建设 ， 将其作为国土空间用途管制过程中的监测评估预警手段。在国土空间规划中 统筹划定“三条控制线” ，加强陆海统筹，对城市其他重要的空间管控要求一并纳入。

国土空间规划作为一项社会实践，其价值取向对于目标的确立、执行、调整、评估具有重要的意义。从城乡规划到国土空间规划，