10月15日，生态环境部印发《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》。此次《配额方案》既确保制度的延续性和稳定性，又更精准突出鼓励导向。在免费分配配额的制度前提下，将基于“供电量”核定配额调整为基于“发电量”、进一步简化和优化各类修正系数、引入配额结转政策、优化履约时间安排，在可比口径下碳排放基准值略有加严。
该方案不仅为发电行业提供了明确的配额分配指导，而且通过预分配、调整、核定、清缴等一系列流程。这一系列举措有助于稳定碳市场预期，降低碳市场不确定性；解决企业惜售碳配额、配额缺口企业履约压力较大等问题，促进碳市场的平稳运行。同时，也体现了中国在应对全球气候变化问题上的决心和行动力，为碳市场的平稳运行和价格发现提供了有力支撑。
根据方案，重点排放企业需要在2024年12月31日前完成 2023年度履约。按照2024年11月完成配额下发，2023年履约只有两个月时间，短期内全国碳市场的交易活跃度将有所提升，碳价或将上涨。
1、“发电量”代替“供电量”核算配额
为从源头防范数据质量风险、提升配额分配方法的科学性与合理性，并与新修订的核算核查指南衔接一致，《配额方案》对配额核算关键参数及管控范围进行优化。
为确保配额核定过程中各项参数真实、准确、可靠，《配额方案》将基于“供电量”核定配额调整为基于“发电量”核定配额，发电量参数来自企业读表。前两个履约周期均基于“供电量”核定配额，供电量由机组发电量减去与生产有关辅助设备消耗的厂用电量计算，涉及参数多、核算核查难度大，数据质量存在风险。
按照发电量核算碳配额，也是在政策上向大规模、高能效、低排放机组倾斜。对于碳排放管理水平高、技术先进的企业，在新的分配方案下通过出售多余的配额获得额外的收益，有助于激励企业积极进行技术创新和提高能源利用效率。对于碳排放强度较高的发电企业，方案的实施将促使发电企业更加重视碳排放管理，通过提高能效、优化能源结构等方式降低碳排放，从而减少碳配额的购买成本，降低企业的运营成本。
另外，前两个履约周期将燃料燃烧二氧化碳排放和购入使用电力产生的间接排放纳入配额管控范围。经测算，发电企业每年的间接排放量低于500万吨，在行业排放总量中的占比不足0.1%。对于发电行业而言，将间接排放纳入配额管理发挥的减排效果有限，却显著增加了报告、核算、核查的工作负担与监管成本。因此，《配额方案》不再将购入使用电力产生的二氧化碳间接排放纳入配额分配的范围，并相应调整了配额基准值。
2、取消机组供热量、冷却方式修正系数
在确保配额核定的精确性、科学性的基础上，《配额方案》进一步简化和优化各类修正系数，更精准突出鼓励导向。其一，取消机组供热量修正系数，通过优化调整基准值直接实现对发电机组供热的合理激励。根据新的核算方式，发电量数据直接读表计量，不再涉及 “供热比”，且供热比计算难度大，不便继续用于配额核定。
其二，取消机组冷却方式修正系数，由于《配额方案》将基于“发电量”核定配额，空冷机组厂用电对配额分配的影响已从源头消除，故相应取消该修正系数。由于空冷机组厂用电率相对较高，会直接减少机组的实际可对外供电量。按照供电量核定配额分配方案时，空冷机组相对不利。
其三，将“负荷系数修正系数”更名为“调峰修正系数”，并将补偿负荷率上限调整为65%。这一调整能够更精准地鼓励承担调峰任务的机组，有助于提高电力系统的灵活性和稳定性，更好地适应可再生能源高大规模接入和电力市场的需求变化。
3、配额结转：净卖出量越多、可结转配额量越大
为解决企业惜售配额、市场交易不活跃、配额缺口企业履约压力较大等问题，《配额方案》引入了配额结转政策。每家配额盈余企业的配额最大可结转量由由基础结转量（所有企业均为 1万吨）和交易结转量（企业 2024 年 - 2025 年间净卖出量的 1.5 倍）组成。
净卖出量的统计截止时间定为2025年12月31日，给企业留有充足时间制定交易计划，不考虑基础结转量的影响，如配额盈余企业卖出40%的盈余配额后，剩余的60%盈余配额可结转为2025年度配额。
在该机制下，净卖出量越多、可结转配额量越大。既满足了企业灵活作出交易计划、部分缺口企业完成履约后适当留存配额的需求，又能激励配额盈余企业出售配额，提高市场活跃度。
《方案》同时明确配额跨期使用方式，允许配额在不同年份之间流转。重点排放单可将持有的 2024 年度及其之前年度配额结转为 2025 年度配额，未结转配额不再用于 2025 年度及后续年度履约。重点排放单位在 2023、2024 年度履约时，可使用本年度及其之前年度配额履约，2023、2024 年度不可预支后续年度配额，2024 年度配额不可用于 2023 年度及以前年度的配额上述规定，既规范了企业对碳排放配额的使用行为，又通过激励企业参与交易和稳定市场供需关系等方式，达到了提升市场交易活跃度的目的。
4、碳配额履约期由两年改为一年
前两个履约周期均是每两个履约年度在同一时间履约，存在日常交易不活跃但履约截止日前扎堆交易的问题，不利于市场平稳健康发展。此次《配额方案》将2023和2024两个年度的履约截止时间分别定为2024年底和2025年底，实现一年一履约，可有效促进企业交易，提升市场活跃度。也有利于企业更细化地制定减排方案、规划生产，确保生产（电力供应）和减排 “两不误”。
5、配额基准值收紧，盈亏基本平衡、略有缺口
环保部在答记者问时表示，《配额方案》以2023年度各类别机组平衡值为基础，在充分结合行业减排目标、企业履约压力、政策鼓励导向等因素的基础上，按照全行业配额基本盈亏平衡、略有缺口的原则设计，在推动企业减排的同时，不给企业造成较高的履约压力。
具体而言，前两个履约周期配额分配基准值均按照年均下降0.5%设定，由于技术进步以及企业主动采取减排措施等因素，发电行业实际实现碳排放强度每年下降0.5%左右，使得行业每年度配额盈缺基本平衡。综合考虑“十四五”全国碳排放强度目标完成进度和第一个履约周期配额发放实际情况，2023年在此前年度基准值每年下降0.5%的基础上，增加0.5%的基准值下降率，同等口径下基准值下降1%左右。
同时，为鼓励企业积极参与碳排放权交易，允许重点排放单位使用核证自愿减排量（CCER）抵销部分配额清缴，但抵销比例不得超过应清缴配额量的5%。
可以判断，新方案实施初期，碳价可能会出现一定的波动。一方面，履约周期缩短、配额基准值加严等因素可能导致市场上配额的供需关系发生变化，短期内推动碳价上升。另一方面，配额结转政策的引入可能会使一些企业为了获取更多的结转配额而大量出售当前的配额，增加市场供给，暂时压低碳价。
需要说明的是，配额核定口径的调整使得基准值与第二个履约周期相比表观下降明显，基准值不具有直接可比性。一是计算方法的变化，机组发电量通常比供电量平均高出5%以上，从基于供电量核定配额调整为基于发电量核定配额后，发电基准值相应下调，这一调整是导致基准值表观下降的主要原因；二是管控范围的变化，《配额方案》不再将间接排放纳入配额管控，这导致企业清缴配额量的下降，进而使得基准值下调。
6、碳交易趋势：扩大覆盖范围，探索有偿碳配额
当前，我国碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色金属等重点行业，将这些高排放行业尽早纳入强制碳市场，就抓住了我国碳排放的主要矛盾。环保部将综合考虑行业的碳排放水平、数据质量基础、减污降碳协同、行业高质量发展等因素，分阶段、有步骤推动强制碳市场覆盖更多重点行业。2024年拟纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，近期已经发布了水泥和铝冶炼行业核算、核查技术指南。目前，环保部正在积极工作，争取尽快发布钢铁行业核算核查指南和相关行业配额分配方案。
我国目前处于碳达峰阶段，配额分配采用基于强度的分配方法，较好地处理了经济发展与降碳的关系。后续随着我国碳达峰碳中和相关工作的推进，研究建立从碳排放强度控制逐步转向碳排放总量控制的可行路径。环保部将积极会同有关部门研究推动建立有偿分配制度，明确有偿分配收入管理，使碳价更真实地反映碳减排成本，更好发挥市场作用推动双碳目标实现，提升我国国际碳定价话语权。
