​空间规划体系重构背景下的总体规划变革丨2018清华同衡学术周

“ 2018第六届清华同衡学术周 ”于5月21日盛大开幕，本届学术周以“空间·空间·空间”为主题。22日下午，由清华同衡总体规划研究中心承办，以 “空间规划体系重构背景下的总体规划变革” 为主题的分论坛成功召开。

论坛围绕 空间规划体系将如何演变、总体规划在新的空间规划体系中如何定位、总体规划变革的方向、上下如何衔接和传导 等话题，业内专家、学者展开了深入、广泛的探讨。

论坛由北京清华同衡规划设计研究院书记、副院长王晓东主持，他表示城市总体规划的改革创新一直是持续的话题，今年，国家机构职能进行了重大变革，在这样的背景下，城市总体规划从制订到实施管理应该如何有效应对？这是每一个城市总体规划从业者都必须认真思索的。

林坚 ，北京大学城市与环境学院  城市与区域规划系主任 / 教授

当前国家整体改革的语境是生态文明建设，不论哪个领域的改革，新时代提出的最大命题是如何实现保护优先，最大限度地处理好人与自然和谐共生的问题。

总体规划的改革是整个空间规划体系的有机组成部分。 城市总体规划过去偏重建设型的规划思路，新时代的要求是以人与自然和谐共生的视角来看待城市的发展。总体规划的体系可以划分为三大类：

第一类是国家-省级层面 ，偏重战略、偏重指引，以及跨行政区、区域性协调的内容。

第二类是市-县层面 ，城市总体规划、土地利用总体规划和其它相关规划，要有机融合，在具体实践过程中，衍生出的专项类规划依然会存在，但是大思路是走向合一。总体规划的改革，要根据管辖行政区范围的面积大小来考虑规划编制的精细化程度，这样才符合中国的基本国情。小的地方，可以直接编制到实施性规划的深度；大的城市，则需要进一步区分规划的层次，在不同层次的规划之间形成良好的传递机制，并与城市管理的能力相对接。

第三类是相应的实施性规划 ，在管理中真正发挥相应作用的规划。

过去的城乡规划工作往往是自下而上的、比较开放性地探索很多内容，是一种站在下位层面去解决问题的思维；而土地利用规划是一种自上而下的调控思维。 今后总体规划在思路变革过程中，一定要接受上对下的调控思维，必须产生有约束条件的一种规划方法的探索和思考。 总体规划既要考虑上位的约束条件，也要设计对下位的约束条件。从规划行业的发展趋势看，法定规划形成的政策文件背后，会有大量的规划研究作为支撑，研究将会成为城乡规划领域的一个更高要求。

叶裕民 ，经济学博士，中国人民大学  教授 / 博士生导师 / 校学术委员会委员兼副秘书长，首都发展与战略研究院  执行院长

城市研究和城市规划是两回事，研究是规划的基础。对规划改革的认识，从研究的视角谈三个问题。

一、从学理上认识空间规划的理论基础和必然性

空间规划是空间治理体系的抓手，空间规划体系的重构是国家治理体系现代化的必由之路。 当前世界性公共管理 走向整体性治理，各国政府兴起建构整体性政府的浪潮，形成了我国这一轮大部制改革的国际背景和理论基础。中国特色的空间规划体系有经济学基础和管理学基础，这个空间规划将是一个具有全局意义的、对中国空间治理起到战略引领和管控作用的规划。

新的时期，我国将形成全新的空间秩序，空间规划将成为全国分级分类空间性规划协调统一的平台。 空间规划将分为国家、省域和市（县）域三级，全国空间性规划是国家统一空间秩序的最高表达，下一级空间规划服从上一级空间规划，同级其他各类空间规划的空间内容服从本级空间规划，并因此得到彼此协调，从而建立新型空间秩序，对国家空间治理发挥战略引领作用，有效解决传统多部门规划冲突重叠难题。

二、总体规划在整个空间规划体系中的定位

总体规划是全国和省域空间规划的战略支点，是市县域空间规划的主体。 全国和省域空间规划体系，是以功能区规划（区划）为基础、以土地利用规划为本底、以城镇体系规划为骨架、以城市总体规划为战略支点，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。市县域空间规划体系，是以功能区规划（区划）为基础、以土地利用规划为本底、以城市总体规划为主体，形成全市（县）统一、相互衔接、有效管控的空间规划体系。市县域层面的空间规划是整个国家空间规划体系的落脚点、具体化和实施载体。

三、总体规划变革的六个趋势

不论城市总体规划如何被拆分，由哪个部门主管，其对城市发展的功能是客观需要的，是构成国家空间治理的重要组成部分。现在不仅是讨论总规与其他规划之间的关系（理论上这些关系是清楚的），更重要的是讨论之前总规的不足之处，在新时期如何变革，从而强化总体规划的功能。

1、传统意义上的总体规划将会分为两个部分。 一部分战略引领和管控的内容，包括城市性质、定位、空间结构、生态管控等上升为市（县）域空间规划的主题内容，需要上级政府层面审批；还有相当一部分内容，按照国家民主治理的主线，将会下沉到地方政府，成为地方事务，由地方来自治。需要回答的是：现有总体规划的内容体系，哪些内容需要提升，哪些东西需要下沉，这也是总体规划长期没有回答好的央地关系问题。

2、建构高品质的空间体系是发展趋势。 生态、历史文化、公共服务等要素是高品质区域的象征，过去的规划对于质量要素是底线思维，今后的总体规划中要针对这些要素界定高目标，引导城市空间品质的不断提升，这是城市总体规划可以塑造的独特功能。

3、未来的总体规划要服务于所有人。 要回答“怎样让不同群体的人，在城市都能享受到高品质的生活”这个问题。

4、总体规划要突出整体观。 目前所有超大城市周边都有一个几百平方公里的都市边缘区，这些边缘区普遍具有“三低一高”特征：低土地效率、低收入水平人口、低品质空间、高安全隐患。总体规划对边缘区的引领和管控长期不足，是城市治理的难点。

5、总体规划要突出生活友好。 将人民对美好生活的需求和空间关联起来，形成一个有机健康的城市空间格局。

6、总体规划中要强化规划治理和合作治理，不断推进治理的精细化。

沈迟 ，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心  副主任 / 总规划师，教授级高级城市规划师

目前讨论的总体规划改革，是当前城市规划标准术语里的城市总体规划， 今后的趋势一定是走向更加融合的一种空间规划。

目前总体规划编制中有些问题梳理的不够清晰 ，哪些内容应该是上级政府、国务院管控的？哪些内容是城市根据新的理念、新的市场情况、需要自身不断进行动态调整的？如果把这两部分内容混为一体，不区分层次、不区分管理事权，尽管规划编制的初心是力求为经济社会发展、为城市建设谋划好一切事情，但结果却造成总体规划负担越来越重，又常常被批评为不实用。

关于总体规划的改革，未来将更突出战略性、决策性，将会拆分为两大部分，用两个层次的规划去匹配未来的空间规划系列。

上层的规划 相当于传统的城市总体规划纲要的要求，以制定管控原则为主，不需要过早决策很多非常具体的内容。

对于较大尺度的城市， 下层的规划 就是城市建设规划，或者叫做城市建设总体规划。在这一层次中，在遵守上层规划中确定的规则的前提下，再做出进一步详细的规划和安排。

邓红蒂 ，研究员，中国土地勘测规划院  副总工程师，中国土地学会土地规划分会  副主任委员，中国城市规划学会  理事

从当前大的规划变革背景来审视空间规划的地位与作用，即在生态文明建设战略背景下，通过空间规划的深刻变革，促使国家治理体系的不断完善与强化，实现高质量发展的目标。可从如下几方面来理解：

第一，空间规划体系一定是重构的。 空间规划既不是要做大做强当前哪一种类型、哪一个层次的规划，也不是近年来已经开展的“简单协同式”多规合一，新的空间规划已经上升为国家层面的大制度安排。

第二，空间规划具有以下三个属性。 一是全域性。在当前的规划体系中，土地利用总体规划和主体功能区规划具有全域性的规划属性，但各有不足，土地利用规划在城镇边界内的管制是缺失的，主体功能区规划目标的落地管制是困难的。新的空间规划一定是真正意义上覆盖全域的规划。二是综合性。覆盖土地、矿、海、水、林、草等全部自然资源，改变以往针对自然资源管理规划各自为政、部门分立的状况。三是基础性。各类国土开发建设、保护整治修复等行为最终要落在土地上，空间规划要为这些行为提供约束与指导，是基础依据。

第三，基于上述定位与属性，空间规划的功能聚焦于两点 ：一是以约束性的规划要素为主导，自上而下传导，一以贯之落实国家战略意图的空间规划；二是以不同的行政事权为前提，考虑不同地区自然本底、发展水平、诉求风险等因素，来确定规划任务目标，保障地方健康有序发展的空间规划。

第四，在空间规划体系的构建中，总体规划的地位非常重要，是规划体系的主干，是面向全域的约束性管制规划，是基于编管建需求相关政策集成的综合。 总体规划具有引领性、传导性，专项规划和实施性的规划是它的补充和深化。

总体规划可以进一步划分为三个大的层级。 一是国家和省级 （包含跨行政区域层的尺度），对应的是大尺度的经济、社会、生态、国防安全等国家战略。 二是城市层级 ，面向最有发展活力的城镇化地区，是国家新型城镇化发展战略实施的集中区域。 三是县乡层面 ，是农村振兴战略和生态文明战略实施的区域。在每一个层级规划中，必须搞清楚涉及全局性、战略性和底线性的规划需求是什么，自身的行政事务和管理权限是什么，这一级规划主体面临的政绩考核重点是什么，以及与上位、下位规划的关系是什么，这样才能形成每一层级具有各自特色的规划目标、任务、内容，以及规划实施保障的政策机制和建设重点。

石晓冬 ，北京市城市规划设计研究院  副院长，首都区域空间规划研究北京市重点实验室  副主任，教授级高级工程师，新一轮北京城市总体规划技术总负责人

一、发挥好总体规划“施政纲领”的作用

新版的北京城市总体规划，对城市总体规划地位及作用的提升，起到了里程碑的作用，真正确立了在城市发展建设中执政纲领的作用，是调节经济社会发展的重要手段。 总体规划作为施政抓手，不仅以空间为考量，还有政治、文化、生态、社会等多方面的要求，是综合的治理工具。根据党中央、国务院的批复，北京市确定了今后五年和2018年的重点任务，即“三件大事”，就是要精心组织实施新一版北京城市总体规划；以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展；全力筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会。出台了《北京城市总体规划实施重点任务清单》，确定了102项任务，以规划编制、重大项目、专项行动和政策机制来落实总体规划。

二、总体规划的“变”与“不变”

从历史维度来看，北京城市总体规划的名称、规划重点、关注的主体一直在变。（例如1953年版叫做《改建和扩建首都城市规划的纲要》，1983年版叫做《北京建设总体规划》）， 随着经济社会不断地发展，城市总体规划关注的视野逐渐从工程建设转向人与自然和谐，满足人民对美好生活的向往。 在不同的历史时代主题下，总体规划的目标随着时代的要求不断调整，但有始终坚持的东西，就是为了实现城市发展目标愿景，对城市发展的战略引领和刚性管控。

其规划内容中，有很多的“变”与“不变”。 党中央、国务院对北京城市总体规划的批复中要求，规划要“坚持以人为本、坚持可持续发展、坚持一切从实际出发”，这“三个坚持”始终不变。注重长远、注重减量集约、注重生态保护、注重多规合一，这“四个注重”是根据新时代的特征提出的要求，这既是对北京的要求，也是对全国的要求。

三、关于总体规划的变革，要关注以下几点

第一，总体规划是依照法律的要求来编制、执行的，规划背后的法律支撑是非常重要的 ，从中远期来看，会有一个调整相应的法律依据的过程。

第二，要回归总体规划的事权，向上要落实中央、省级政府的战略要求和管控要求，同时也要向下级传导，通过下一层级的法定规划予以落实。 因此新版北京城市总体规划提出“以城市总体规划为统领，整合各种空间规划，统筹各专项规划的核心要素，实现多规底图叠合、目标统合、政策整合，形成一本规划，实现一张蓝图绘到底。”

第三，从事权的角度、从审批的角度，总体规划要“瘦身”，但在治理体系和治理能力现代化的过程中，它的作用将会更加综合 ，要发挥出综合治理、源头治理、空间治理、依法治理、协同治理、系统治理的重要作用。

第四，要把握好核心关系 ，在空间平台上解决好人、地、钱的协调关系，处理好人口资源环境的共生关系，匹配好生产、生活、生态三者的内在联系。

董珂 ，中国城市规划设计研究院  绿色城市研究所  所长，博士 / 教授级高级工程师

一、空间治理体系变革的宏观背景

首先必须认识到当前我国所处的宏观形势，与改革开放初期相比发生了巨大变化，这些宏观变化是推动国家空间治理体系变革的深层原因，空间规划的变革应当服从于国家发展改革的方向。宏观变化可以概括为三个方面：

第一，社会主要矛盾的变化。 十九大报告中阐述，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这要求全国国土空间的发展方针要从改革开放初期的极化发展转向普惠发展，要求城镇发展的重心从追求简单经济增长转向追求经济、政治、社会、文化、生态环境五位一体的均衡发展。这将要求城镇发展价值取向的转型。

第二，城镇化阶段的变化。 我国的城镇化已步入快速发展的中后期，这标志着城镇空间将从增量扩张为主转向存量盘活为主，从追求增长速度转向追求发展质量。这将推动空间规划技术方法的转型。

第三，融入全球角色的变化。 随着我国国民生产总成本的大幅提高，“全球制造工厂”的角色势必被生产要素更具竞争力的国家所替代，陷入“中等收入陷阱”的可能性日益增大。这将倒逼产业经济发展模式的转型。

二、空间规划体系改革的四个层面逻辑

理念层面 ，以生态文明建设为纲，推动生态优先、绿色发展，强化生态保护、修复和建设。

法制层面 ，实现依法治国、依法治市，重点强化空间规划体系的权威性、严肃性，强化各层次空间规划的刚性传导。

体制层面 ，推进行政体制改革，实现“决策、实施、监督”分开，实现“一个部门决策、多个部门实施”，横向各实施部门事权“满覆盖、不重叠”（即一级并列）。

机制层面 ，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以自然资源的“资产化”为主线，通过明晰资源产权和降低交易成本，实现自然资源的优化配置。

三、空间规划体系改革的四个层面举措

理念层面 ，明确“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”，划定三类空间三条线，制定差异化的用途管制要求和生态修复措施；推进绿色城市建设和绿色政绩考核评估。

法制层面 ，尽快制定“1综合法+N专项法”的空间规划法律体系，并制定相应的规章制度、技术标准；明确各层级政府事权分工，建立对应的责任清单和考核标准；建立刚弹相济的管制要求和传导机制；明确公共资源管制和公共服务供给清单。

体制层面 ，建立“国家-省-市县”三级空间规划体系，在各层级因地制宜地建立“综合规划+专项规划+时序规划+特色规划”的体系；尽快实现工作基础的四个统一，即：坐标系、用地分类、标准规范、信息平台；在各层级规划的制订过程中，建立多方参与协商的平台机制，实现多方博弈，统筹决策。

机制层面 ，创造市场机制的前提条件，包括：统一调查和确权登记、进行全国自然资源资产核算、建立自然资源资产负债表、建立资源市场化定价机制和市场化交易机制；通过划定三类空间，建立差异化的资源配置和交易规则；通过自然资源的保值增值，实现自然资源保护动力和城镇发展建设动力的均衡，并推动自然资源保护动力占据优势。

邹兵 ，深圳市规划国土发展研究中心  总规划师，博士 / 教授级高级规划师，深圳市人民政府特殊津贴专家，深圳市地方级领军人才

第一，新时代的空间规划，不仅要重视基础性和约束性，更要强调系统性、整体性和综合性。 要解决经济社会发展的不确定性和空间的相对稳定性之间的矛盾，必须发挥好城市总体规划和土地利用总体规划原来各自的优势，避其不足。

第二，不同层级空间规划的编制内容和重点。 基于地方视角对上位规划的诉求，希望能在全国空间规划和省域空间规划层面对城市定位、规模等核心要素做出明确的规定，压缩地方利用总规与上级进行博弈的空间。而城市层面的空间规划，解决的是城市总体规划和土地利用总体规划的内容合一；原有的控规体系仍可以在城镇开发边界内发挥其作用和职能。

第三，规划和建设的关系。 规划管理的重点是空间管制，建设管理的重点是工程项目。两个管理层次的划分，建议考虑将控规以上层次规划与土地利用规划的用途管制内容结合起来，定功能，定指标，定公共配套；偏形态设计的修建性详规交给建设管理，与建筑方案设计审查相衔接。“两证一书”的改革，用地选址和规划用地许可证建议合并；规划建设工程许可证和建设施工许可证合并，这样将规划控制和设计控制划归不同的管理范畴。

第四，空间规划与其他部门规划的协调关系。 凡是涉及到需要落地、落空间的内容应在统一的空间信息平台上协调，特别是“三区三线”的空间管制需要归口到自然资源部来行使统一的空间管理。目前生态保护红线的划定和管理权归属不清就可能引发新的冲突。

第五，关于学科和行业的未来走向。 城乡规划学科有其自身的知识体系和发展规律，不应该因行政机构的调整而随意改变。规划行业的发展，必须顺应国家的改革和市场的需求，不断拓展城乡规划的思路和研究领域，才能适应新的挑战。

吕传廷 ， 广州市城市规划编制研究中心  主任，教授级高级工程师，中国城市规划学会  理事，控规学术委员会  主任委员

一、对土地资源要有全面正确的认识

土地资源在整个自然资源里具有核心的地位，这是规划的最基本的源头。 可以从三个维度来认识土地资源 ：第一个维度是生态要素，关乎粮食与生存；空气环境、水环境，也是生存之本。第二个维度是生产要素，是经济资本和产业资本。第三个维度是生活要素，承载居住、工作、生活等各项设施。

从中央层面来讲，搞管控需要自上而下分配指标、分级管理 ，地方上的主要诉求，是要指标、要发展动力、要资源要素。1987年版的控规是为了招商；2002年版控规的背景，是全国建设用地要求统一招拍挂，土地由资源变成了昂贵的生产资本，在生产要素中发挥了引领作用，在很大程度上改变了生产方式、发展方式。

二、新时代的规划逻辑是什么

国家治理体系现代化，治理水平、治理能力的提高，需要从发展逻辑的变化、行政治理的变化、技术体系的转变、法律制度的重新再制订这四个方面发力。这四个方面不仅仅涉及到国家战略，更深入到人民这个主体内涵。规划是国家治理的工具，也是实现为民服务的平台。可以从如下几个方面来理解：

第一，未来的空间规划必须将国家战略与人民群众的需求有机地结合起来。 长期以来做城市规划最大的短板在于不知道需求侧，不知道资源的现状。未来的空间规划必须要体现人民的权利，一系列的调查登记、产权制度、需求分层等基础性的工作，是规划的基础和前提。

第二，涉及法律体系的顶层设计改革。 自然资源保护-经济发展-建设，这个逻辑顺序必须纳入空间规划法，进入生态文明时代，空间资源的发展方式一定是体现生态优先、发展服从自然。

第三，涉及具体操作。 需要对土地利用规划与城乡规划的两张图进行整合，对土地用途管制和控规一张图进行整合，对建设用地用途的实时操作进行整合。保护类、修复类的规划，和建设开发类的规划，要有所区分、有所侧重。

郑筱津 ，清华同衡规划设计研究院  副院长，清华同衡规划设计研究院  陕西分院院长

一、在大的机构改革背景下，对于总体规划而言，有很多很有利的变化

第一，在新的体制下，对于规划工作整体地位的提升是非常有帮助的。第二，能够有机会从体制机制上根本性地解决过去存在的多规冲突的矛盾和问题。第三，有了更多的机会和手段来全面地、真正地把对于空间的全面管控落到实处，也能够更好地体现规划的公共政策属性。