学术资讯 | 李瑞昌：机构改革的逻辑：从政府自身建设到国家治理体系现代化

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改革开放以来，党中央部门已经集中进行了四次机构改革，国务院部门集中进行了七次机构改革。与以往每次机构改革不同的是，2018年的改革是将党和国家机构一道联动改革的，不仅仅是行政机构或者执政党机关改革，而是党政军群机构同步推进。那么， 这次机构改革与前七次改革有何关联呢？它们是否有着共同的改革逻辑和线索呢？这些改革又发生了哪些变化？这些变化又有何种深层次含义呢？ 本文试图从宏观层面回答这些问题，并指出此轮机构改革可能遭遇的难点。

任何改革都是服务于现实需要的，是对时代大战略的回应，也是对现存问题解决的战略选择。 1982年，改革开放伟大事业开启后首次起步的机构改革，基本议题是精简机构精简人员，核心要义是经济体制改革的行政呼应。然而，真正影响到后续二十余年的政府改革却是1988年和1993年的机构改革 ，这两次机构改革有三个标志性的内容：其一，党的中央部门改革和政府机构改革同时进行，同步推进；其二，突出了“政府职能转变”，已经不再是简单地为了精简机构精简人才而减机构减人员，而是根据经济体制改革进程转变政府职能，削减不适合经济改革需要的机构，增加适应经济体制改革要求的机构；其三，将机构改革的主要对象瞄准为“行政机构”或“政府机构”，即加强政府自身建设。这三项标志性内容直接指引着后续多次政府机构改革和相关的制度建立，如公务员制度的建立等。

1998年进行了第四次机构改革。 这次机构改革重点依然是减少机构和精简人员，且精简人员的力度之大史无前例。当时政府职能依然是划分为政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，因而，转变政府职能被定为职能行使方式发生变化，即从重视微观管理向重视宏观管理转变，从注重直接管理向间接管理转变，从政府管理向行业管理转变等。

到了2000年，党中央和国务院用“政府自身建设”重新思考政府改革的问题。 “政府自身建设”包括哪些内容呢？可以用“依法行政、政府职能转变、绩效管理和作风建设”四个方面涵盖“政府自身建设”的内容。应该说，这四个方面的内容建设始终围绕着“政府职能转变”而展开，精简机构只是改革的表象，政府职能和职权删减才是实质。

2008年机构改革伴随着行政审批制度改革、经济调节职能改善而展开。2013年的机构改革则是伴随着放管服改革、加强市场监管职能而持续行动的。 这两次机构改革尽管还是强调“转变政府职能”，但已经不再是谈“政府职能从何种职能转成什么”或“政府职能行使方式转变为何种”了，而是落实到具体任务上了。也正因如此，“政府自身建设”开始有了明确内涵，即依法行政、转变政府职能和社会民意。由这三个方面构成了政府自身建设的基本框架，并在这个框架下开展“政府自身建设”的具体内容，如依法行政方面突出法治政府，又如社会民意方面强调人民满意和获得感之类的。从此，“政府自身建设”的任务既有范围上的规定性又有了内容上的丰富性。

从另外一个侧面也可以发现，抓住“政府职能转变”这个关键之后，我国的“政府自身建设”也开始呈现出新趋势， 如从最初的政府“瘦身”（减少机构编制）到政府“变身”（政府经济职能从微观管理向宏观管理换了面孔），再到“强身”（加强政府的社会管理、公共服务职能），正在迈向“健身”（优化党和国家治理体系和治理能力）。而“健身”正是2018年党和国家机构改革的重点所在。

2018年2月28日，中共中央十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》；随后，3月18日十三届人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》。两个方案拉开了党政军群机构全面改革的大幕。“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系与怎样建设机构职能体系”成为这次党和国家机构改革的总命题。怎样创新建设适合新时代要求的机构体系呢？ 从此前已经公布的政府机构改革方案，可以发现以下两方面的举措：党政关系大调整和政府机构大变革。

从党政关系大调整来看，此次机构改革是全面加强党对机构改革领导和对国家事务的领导。 党和国家机构此次改革的过程和结果都是由党领导的。从改革过程来看，为了确保机构改革的顺利、高效，党中央专门成立了机构改革协调小组，并对应成立了纪检监察、中办、组织、宣传等九个专项协调小组，不仅建立了多层次的工作体系和全方位的信息沟通协调渠道，而且系统地梳理现有机构运行中的问题和矛盾，形成了改革任务总台账。坚持先立后破、不立不破原则，党政军群团的一把手逐级抓好改革方案的贯彻落实，保证整个改革有条不紊地进行。从改革结果来看，全面建立党组或党委对国家机构实施归口管理。

从政府机构大变革看，通过机构合并、重组和重新归类，再造政府机构；从转变政府职能到加强政府职能，从提高行政效率到提高行政效能，为满足人民群众对物质文化生活的更高要求和在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求奠定基础。 因此，党和国家机构改革的核心思想是以人民为中心，着眼于满足人民群众对高质量公共服务的新需要，着眼于人民群众最急最忧最怨的突出问题，着眼于更好保障人民当家作主，着眼于激发人民群众创新创业活力，全面全方位全过程地调整和更新政府所有职能，从而使之能更加有效地回应人民的要求。

由此次机构改革，可以发现四个特点。

第一，再次明确党和国家关系。 有关党与国家关系一直争议很多，其中代表性的观点有两个：一是党包含了国家，二是党融入国家之中。这次机构改革明确党和国家是两个政治实体，强调党是最高的政治领导力量，国家机构包括人大机关、政协机关、行政机关、军队机关和事业单位等；党始终领导国家及国家机关。

第二，重新理清政府与政府部门之间关系。 长期以来学界都将政府等同于行政机关，这是狭义政府。现在官方更加偏向于将整个政权体系视为政府。2016年时任中纪委书记的王岐山提出，完善国家监督，就是要对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府进行监督，这为后续《国家监督法》确定监督对象范围提供了依据。政府部门实际上是政府的组成部分，此次机构改革主要是调整政府部门。

第三，重新调整了管理对象与管理部门之间关系。 按照管理对象内在逻辑设置管理部门，采用归类思维将同类事务合并交由一个部门管理，同时区分政府与公民（和企业）之间的管理关系和服务关系。

第四，重新按照管理流程分配管理职权。 此次机构改革对一些重要部门采用了政策制定、政策执行、政策监督分开的办法，赋予某些部门政策制定权，一些部门拥有政策执行权，还有一些部门专门行使政策监督权等。

本轮党和国家机构改革的目标导向是推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系现代化的核心是治理能力现代化。然而，要实现国家治理能力现代化，需要做到以下几个方面：一是地方机构改革顺利进行，确保地方与中央能够联动对接；二是各地区各部门坚决落实了党中央确定的深化党和国家机构改革任务，党委和政府履行了主体责任，做到了敢于负责、敢于碰硬；机构改革的系统性、整体性、协同性增强了，党政军群各方面机构改革有机配合了，各项改革相互促进、相得益彰，形成了总体效应；三是党和国家机关职能得到了优化，实现了机构、职能和人员编制的法制化、制度化和规范化。

从当前的政治生态和社会氛围来看，尽管机构改革的情景总体不错，但是机构改革仍然有不少阻力，改革过程中也还有不少难题。

首先，机构改革涉及现有结构调整，势必容易遭到利益集团和党政机关本身的反对。 因为现有机关的系统结构并不仅是几位公务员的简单组成，党和国家机关下属有事业单位、企业或非政府组织，还有庞大的商业结构附属在上。以往改革时，往往改了系统上面的领导决策机构，而不改下面的执行机关和国有企业，系统本身并没有变化；而此次改革，要对整个系统发动变革，人员无处可走，难度极大。

其次，重组机关文化变革难度大。 每个机关都形成了自己特定的政府内部联系网络。无论是组织还是组织中的人，都具有一定惰性，均不乐意拆分现有结构，从而避免自己的不适。这也是历次机构改革启动难和效果不佳的原因。此次机构合并、业务重组和人员组合力度之大史无前例。但是，它不是简单的人员换个地方上班，也不是工作人员熟悉新业务和新人员，而是整个组织内部的办公程序要重新制定、业务流程要重新优化、各种子系统要重新整合和各类人员重新组合，相当于重建一个组织。一般而言，在旧的组织上重建新组织，成员之间、部门之间和机构之间能够发生物理反应，但是，要达到相互融入的化学反应依然任重道远。

再次，机构运行成本降低难度大。 机构改革根本目的是降低运行成本，提高组织运作效率。降低运行成本的基本方法是精简人员和提高人均工作量。然而，由于长期的机关惯性和惰性，要提高人均工作量是非常困难的，于是，机关常常采用购买公共服务的办法，转移工作业务到事业单位或非政府组织，造成即使精简了人员也不能带来运行成本的下降。提高组织运作效率的根本出路在于减少流程和减少权力，从过去几年开展的放管服改革来看，已经减少了许多审批事项和审批环节，“一站式服务”“一个窗口受理”以及“最多跑一次”等改革举措正在不断地提高政务服务的效率，但并不一定减少机关内部管理流程。

最后，人员消化分流难度大。 精简出来的人员安排依然是改革面临的最大挑战。根据三定（定职能、定机构、定编制）原则，机构改革势必造成职位减少、职级减少和岗位减少，部分工作人员必须分流出机关。这恰恰是每次机构所遭遇到的最大困难。在历次机构改革过程中，采用了提前退休、内部退休、资助进修学习、转岗、自主择业和货币补贴等方式安置分流人员，减少改革阻力。但是，这些措施效果并不明显，时常造成行政成本上升，甚至增加了社会不稳定因素。

然而，就党和国家治理体系的“健身”而言，关键在于提升大国治理的信息化能力。 机构少，管理事务综合性强，而政务服务要更方便、公共服务要更多样，这都要借助信息化和大数据技术才能实现。因此，信息化能力建设应在党和国家机构改革之前，又应在党和国家治理体系和治理能力现代化之内。多年来，党和国家通过“网格化工程”“天网工程”和“雪亮工程”等多项信息化工程，不仅增强了信息设施设备基础，而且强化了基层信息采集、分析和处理能力；正在打破“信息孤岛”，明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用。但是，如何将庞大的互联网相互联结、海量数据相互关联、信息技术与人才相互匹配，仍然是当下遇到的软硬件难题，仍需重大突破。一旦突破，党和国家治理体系现代化和治理能力现代化就有了深厚的技术、制度和人才基础。

回观过往，机构改革过程中有三个重要议题始终环绕其中，即党政关系、职能转变和行政成本（包括时间成本与经济成本）。俯视当下，瘦身是减少机构和人员，转身是职能转变，强身是增强职能，健身是既调职能又变身，而支撑机构“健身”的基础条件是社会生活互联网化和政务工作信息化。

（图片来自网络）